Приложение 6
I. Недостатки системы организации подготовки и реализации
городских целевых программ
Действующие требования к формированию программ и финансированию их за счет средств бюджета города Москвы содействуют сохранению практики утверждения и реализации ряда программ города Москвы не как «городских целевых программ». Продолжают иметь место ситуации, когда программа общегородского уровня, утвержденная постановлением Правительства Москвы и предполагающая финансирование из бюджета города Москвы для достижения определенных в программе целей и ожидаемых результатов, может формально не подпадать под требования нормативных правовых актов к городским целевым программам, так как в ее названии отсутствуют слова «целевая» и (или) «городская». При этом проект программы не направляется на экспертизу в КСП Москвы и иные экспертизы, предусмотренные для городских целевых программ, средства на ее реализацию не учитываются в бюджете города Москвы обособленно, отчеты о ходе и результатах реализации программы не представляются.[1]
Имеются также отдельные случаи замены городской целевой программы планом мероприятий в соответствующей области – в котором определены мероприятия, ответственные за их выполнение, сроки, объемы финансирования из бюджета города Москвы, но отсутствуют цели и ожидаемые результаты (постановление Правительства Москвы -ПП «Об итогах реализации Комплексной городской программы профилактики детской беспризорности, безнадзорности несовершеннолетних на годы и Плане мероприятий по профилактике детской беспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на годы», постановление Правительства Москвы -ПП «О Комплексном плане мероприятий по развитию туризма в городе Москве на 2011 год»).
Документ, содержащий основные требования к содержанию городских целевых программ (далее – ГЦП) и устанавливающий процедуры формирования и реализации ГЦП, – Порядок разработки, утверждения, финансирования и контроля за ходом реализации городских целевых программ в городе Москве,[2] (далее – Порядок ГЦП)[3]:
· не согласуется с нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации (так как распространяется на среднесрочные целевые программы, а не на предусмотренные Кодексом долгосрочные целевые программы);
· рассматривает каждую ГЦП в отдельности, не решая вопросы качества их совокупности;
· характеризуется рядом недостатков, значимых для качества каждой отдельной городской целевой программы и эффективности ее реализации:
1. Порядок ГЦП не предусматривает выделение в паспорте и тексте программы ГЦП двух разных групп ожидаемых результатов:
1.1. конечных ожидаемых результатов реализации ГЦП (таких как: снижение травматизма, уменьшение количества ДТП, улучшение характеристик атмосферного воздуха на территории города, снижение численности граждан, проживающих в аварийном жилье, и т. п.);
1.2. непосредственных результатов реализации программы (таких как: строительство объектов, разработка проектов нормативных правовых актов, проведение обучения, оснащение лечебно-профилактических учреждений города высокотехнологичным оборудованием и т. п.).
Отсутствие такого разграничения приводит к тому, что в ряде ГЦП в паспорте приведены только непосредственные результаты выполнения ГЦП и полностью отсутствует оценка достижения того, ради чего выполнялись программные мероприятия.
2. Порядок ГЦП не предусматривает выделение в конечных ожидаемых результатах целевых, ради достижения которых реализуется программа, и побочных (дополнительных) результатов, ценных для города, но не являющихся целью реализации данной программы (таких например, как создание новых рабочих мест в рамках обеспечения продовольственной безопасности города).
3. Порядок ГЦП не требует проведения разработки проекта ГЦП на основании подробного анализа проблемной ситуации и ее динамики за несколько лет. Это приводит к возможности принятия и финансирования ГЦП, направленных на достижение результатов, которые в большей мере определяются действием внешних факторов, чем зависят от выполнения программных мероприятий. Например, увеличение потока иностранных туристов в докризисный период.
4. Порядок ГЦП не требует проведения научного и общественного обсуждения проекта ГЦП и учета его результатов при доработке и утверждении ГЦП. Это приводит к рассмотрению не всех аспектов проблемной ситуации и далеко не всех возможных вариантов решения поставленной проблемы, случаям выбора не самых результативных и низкозатратных мер.
5. Порядок ГЦП не содержит требований о том, что описание исходной ситуации и ожидаемых конечных результатов реализации программ должно осуществляться с максимальным использованием данных официальной статистической и ведомственной отчетности или паспортов отраслей и территорий города Москвы; а также требований о том, что в случае отсутствия соответствующих данных отчетности проект программы должен включать описание системы сбора информации об итогах реализации программы и контроля достоверности этой информации. Отсутствие такого требования повышает риск использования при принятии управленческих решений ненадежных данных.
6. Порядок ГЦП не требует конкретизации программных мероприятий (четкого указания для каждого из мероприятий видов и объемов работ, сроков выполнения, необходимых ресурсов (в разбивке по источникам финансирования), а также органа исполнительной власти города Москвы, ответственного за обеспечение выполнения мероприятия). Неконкретность программных мероприятий не позволяет на этапе рассмотрения проекта программы оценить необходимость и достаточность мероприятий для достижения целей и ожидаемых результатов программы, а также необходимость и достаточность средств для выполнения мероприятий.
Не установлено, что мероприятия программ в части капитального строительства (реконструкции) должны разрабатываться на основе территориальных и отраслевых схем и проектов планировки территории (с указанием по каждому объекту адреса и мощности). Это требуется в соответствии с нормами Градостроительного кодекса города Москвы для обеспечения реализации Генерального плана города Москвы – как минимум для мероприятий первого года реализации программы (при условии своевременной конкретизации мероприятий на последующие годы – до рассмотрения проекта бюджета города Москвы на соответствующий год Правительством Москвы).
7. Порядок ГЦП не содержит требований об исключении дублирования мероприятиями программы мероприятий иных программ и текущей деятельности государственных органов и бюджетных учреждений города Москвы.[4]
8. Порядок ГЦП не предусматривает утверждение отчета об исполнении программы постановлением Правительства Москвы, что существенно снижает ответственность органов исполнительной власти города Москвы и их руководителей за достижение заявленных целей и ожидаемых результатов.
9. Порядок ГЦП не содержит четкого разграничения задач, функций, полномочий и ответственности органа исполнительной власти города Москвы, организующего выполнение программы в целом, и органов исполнительной власти, организующих выполнение программных мероприятий, по которым они определены ответственными (в соответствии с распределением предметов ведения и полномочий).
10. Порядок ГЦП не устанавливает ответственность государственных заказчиков программ (органов исполнительной власти, организующих выполнение программных мероприятий) за достижение запланированных результатов мероприятий, передачу результатов пользователям или в казну города Москвы, оформление прав собственности города Москвы и иных прав на полученные результаты мероприятий.
11. Несмотря на то, что в некоторых программах предусмотрено предоставление льгот в виде освобождения от отдельных платежей в бюджет города Москвы или применения льготных ставок платы, Порядок ГЦП не содержит требования об учете выпадающих доходов бюджета.[5] Также отсутствует требование к отчетности государственных заказчиков и координаторов программ об обязательном включении данных по всем затратам города на реализацию программы, в том числе о фактических объемах недопоступления доходов из-за предоставления в рамках программы льгот по уплате платежей в бюджет города Москвы. Для возможности объективной и полноценной оценки результатов реализации программ необходимо сопоставлять их со всеми понесенными городом затратами на их достижение.
12. Порядок ГЦП содержит ряд избыточных и не оптимальных требований:
12.1. требование наличия сценариев возможного хода реализации программы для всех программ, в том числе программ, зависящих только от работы органов власти и бюджетных учреждений города Москвы (например, программы развития публичных библиотек города как информационных интеллект-центров). Формальное выполнение этого требования подавляющим большинством разработчиков только дискредитирует порядок, установленный Правительством Москвы;
12.2. анализ различных вариантов решения проблемы на этапе формирования программы, а не на этапе подготовки ее концепции. Учитывая, что в проекте программы должны содержаться конкретные значения ожидаемых результатов, программные мероприятия, суммы необходимого финансового обеспечения, анализ вариантов решения проблемы (то есть сопоставление между собой разных наборов мероприятий и соответствующих им результатов и затрат) может быть только проформой;
12.3. требование включения обоснования ресурсов, необходимых для реализации программы, непосредственно в текст программы[6] нецелесообразно. С одной стороны, для реализации программы оно не требуется – объемы финансирования каждого мероприятия уже должны быть определены, с другой стороны реальное и подробное обоснование по объему сопоставимо с текстом программы, более оправданно оформлять его отдельным документом, представляемым одновременно с проектом программы (технико-экономическим обоснованием проекта программы).
13. Порядок ГЦП не содержит запрета изменения ожидаемых результатов, программных мероприятий, объемов финансирования после завершения соответствующего этапа программы (на который они приходятся) или программы в целом. Это приводит к таким случаям, когда вместо анализа причин невыполнения программы, ее показатели подгоняются под фактическое выполнение.
14. Несмотря на то, что наиболее существенные недостатки проектов целевых программ могут и должны быть выявлены и устранены на этапе концептуальной проработки, Порядок ГЦП предусматривает проведение Контрольно-счетной палатой Москвы экспертизы только проектов программ, но не проектов их концепций.
II. Порядок формирования и реализации ведомственных целевых программ города Москвы не определен.
III. Порядок формирования и реализации ежегодной Программы Правительства отсутствует.
IV. Недостатки системы организации подготовки и реализации программ социально-экономического развития административных округов
Документом, содержащим основные требования к содержанию ПСЭР АО и устанавливающим процедуры разработки и утверждения ПСЭР АО и отчетов об их исполнении является Порядок, утвержденный постановлением Правительства Москвы -ПП[7] (далее ˗ Порядок ПСЭР). Кроме указанного Порядка имеется ряд нормативных правовых актов, содержащих требования к разработке, реализации, финансированию и представлению отчетности по ним[8].
К существенным недостаткам Порядка ПСЭР следует отнести:
1. противоречие принципам программно-целевого планирования, в соответствии с которыми первично установление планируемых (ожидаемых) результатов с последующим распределением средств[9];
2. ограниченность, частность действия Порядка ПСЭР: регламентация разработки и утверждения ПСЭР АО и отчетов об их исполнении без установления порядка финансирования, актуализации (корректировки)[10], мониторинга (контроля за ходом реализации), оценки эффективности ПСЭР АО:
2.1 отсутствие порядка финансирования и учета выделенных средств территориальными и отраслевыми органами исполнительной власти на мероприятия и содержание (функционирование) окружных управлений отраслевых органов исполнительной власти, на реализацию мероприятий ГЦП в АО не позволяет установить конкретные объемы финансирования из городского бюджета на развитие территорий. В некоторых ПСЭР АО имеются ссылки на финансирование из федерального бюджета, но без указания конкретных сумм и обоснования. В свою очередь, структура ПСЭР АО (Приложение 1 к блоку 2 типового макета ПСЭР АО к разделу финансового обеспечения «Расходы бюджета города Москвы, осуществляемые с уровня административного округа», далее – Приложение 1) не предусматривает учета средств иных уровней финансирования, кроме окружного. Таким образом, отсутствие порядка финансирования делает невозможной оценку соответствия ПСЭР АО показателям бюджета:
· по получателям (префектуры и окружные управления отраслевых органов исполнительной власти), так как в Приложении 1 выделены только направления расходования бюджетных средств;
· по направлениям, так как наборы показателей Приложения 1 и бюджета разнятся по составу и наименованиям;
· в зависимости от вида деятельности (программная и текущая), так как Приложение 1 и существующая система бюджетного учета не позволяют определить объемы и оценку полноты финансирования (кроме мероприятий городских целевых программ, финансируемых с окружного уровня): мероприятий окружных целевых программ; текущих расходов префектур; расходов на собственное содержание префектур, подведомственных им учреждений; окружных управлений; на финансирование мероприятий, утвержденных программами социально-экономического развития районов[11];
· по прочим источникам финансирования, определенным п. 1.1. Порядка[12];
2.2 отсутствие порядка внесения изменений в ПСЭР АО не позволяет оценить согласованность изменений ПСЭР АО изменениям:
· бюджета: несмотря на серьезные изменения бюджета в 2009 году, ПСЭР АО не изменялись (из представленных по запросу КСП Москвы изменялись только 2 ПСЭР АО). Изменения ПСЭР АО в большинстве своем не уточняются соответствующими распоряжениями префектов; распоряжения префектов об уточнении показателей ПСЭР АО в связи с внесением изменений в бюджетные показатели не указывают количественных и качественных характеристик вносимых изменений;
· ГЦП: изменения их показателей сопровождается значительными недостатками и осуществляется с нарушениями Порядка ГЦП, либо изменения вообще не вносятся. К тому же в ряде ГЦП отражаются расходы на территориальные органы в целом без конкретной разбивки на финансирование префектур по АО[13]; в некоторых ГЦП отсутствует разбивка финансового обеспечения по исполнителям[14];
· ежегодной Программе Правительства: в 2009 году уточнение установленных ПСЭР АО основных показателей по вводу мощностей осуществлялось всеми префектурами[15], однако изменения в ПСЭР АО распоряжениями префектов вносились только по четырем округам[16]. При существенном изменении финансирования префектур в 2009 году в Программу Правительства Москвы на 2009 год изменения не вносились.
2.3 отсутствие порядка оценки эффективности ПСЭР АО не позволяет оценить эффективность деятельности органов исполнительной власти, в первую очередь, территориальных. Порядок ПСЭР в существующем виде не позволяет провести сравнительную оценку уровня социально-экономического развития территорий[17], так как отслеживает изменения основных социальных показателей АО, которые не соответствуют формату статистической отчетности[18] и показателям паспортов отраслей и территорий[19].
3. отсутствие регламентации разработки, утверждения, финансирования и контроля за ходом реализации окружных целевых программ, в том числе требования обособленного учета средств, направляемых на их реализацию;
4. отсутствие требования об указании исполнителей и измеримых ожидаемых результатов мероприятий городских[20] и окружных целевых программ; источников финансирования прочих мероприятий ПСЭР АО;
5. ссылка на целевые бюджетные фонды, формирование которых в составе бюджетов субъектов Российской Федерации не производится с 01.01.2009, и на перспективный финансовый план, разработка и утверждение которого не предусмотрены Бюджетным кодексом Российской Федерации с 28.04.2007. Кроме того, в ПСЭР АО отсутствует единая терминология к определению средств, дополнительно выделяемых на развитие административных округов из бюджета города Москвы (дополнительные расходы окружного уровня (далее – ДРОУ); средства бюджета, предусмотренные префектурам (далее – СБПП); дополнительные расходы бюджета города Москвы (ДРБГМ) и др.);
6. не установлено требование об обязательном размещении ПСЭР АО (актуальных редакций) и отчетов об их выполнении на официальных сайтах префектур административных округов города Москвы.
[1] Например: Городская комплексная программа «Спорт Москвы‑3» ( гг.) (постановление Правительства Москвы ‑ПП) и Городская межведомственная программа «Дети улиц» на гг. (постановление Правительства Москвы ‑ПП).
[2] Утвержденный постановлением Правительства Москвы -ПП (в редакции от 01.01.2001).
[3] Помимо Порядка ГЦП действуют: постановление Правительства Москвы -ПП «О совершенствовании практики разработки и реализации городских целевых программ в городе Москве» (действующее в редакции от 01.01.2001), ст. 10 Закона города Москвы «О занятости населения в городе Москве» и Порядок проведения социальной экспертизы проектов городских целевых программ в части их влияния на создание и сохранение рабочих мест в городе Москве, утвержденный постановлением Правительства Москвы -ПП (действующий в редакции от 01.01.2001), п. п. 3.2.1.1 и 3.2.3.4 Регламента Правительства Москвы, утвержденного постановлением Правительства Москвы -ПП (действующий в редакции от 01.01.2001).
[4] С учетом п. 8.5 постановления Правительства Москвы -ПП «О предварительных итогах исполнения бюджета города Москвы за 2009 год и мерах по реализации Закона города Москвы от 2 декабря 2009 г. № 10 «О бюджете города Москвы на 2010 год».
[5] Что не согласуется с положениями Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации -р, а также с п. 11.2 постановления Правительства Москвы от 21.09.2010 «О проекте закона города Москвы «О бюджете города Москвы на 2011 год» и среднесрочном финансовом плане города Москвы на гг.».
[6] Пятый раздел программы в соответствии со структурой, предусмотренной Порядком.
[7] Действующий в редакции от 01.01.2001.
[8] Например, постановление Правительства Москвы от 01.01.2001 № 157-ПП «О полномочиях территориальных органов исполнительной власти города Москвы», городские целевые программы, комплексы мер, программы и планы мероприятий и пр.
[9] В соответствии с Порядком «Программа утверждается префектом округа не позднее 1 марта планируемого года по результатам рассмотрения на Коллегии префектуры округа».
[10] Информация о соотношении первоначально утвержденной ПСЭР с окончательной ее редакцией содержатся в материалах, представленных только несколькими префектурами.
[11] Предусмотренные п. 1.5 Порядка и п. 4.3.4 Положения об управе района, утвержденного постановлением Правительства Москвы -ПП «О полномочиях территориальных органов исполнительной власти города Москвы».
[12] В соответствии с которым источниками финансирования ПСЭР АО являются средства «…бюджета города Москвы, в том числе Целевого бюджетного фонда развития территорий города Москвы, других целевых бюджетных фондов, а также внебюджетных источников».
[13] Например, в Городской целевой комплексной программе «Культура Москвы ( годы)».
[14] Например, в Комплексной городской целевой программе профилактики правонарушений, борьбы с преступностью и обеспечения безопасности граждан в городе Москве на годы.
[15] По данным отчетов об исполнении ПСЭР за 2009 год и сводного отчета о деятельности префектур административных округов города Москвы в 2009 году Департамента территориальных органов исполнительной власти города Москвы.
[16] ЮВАО, ЮЗАО, ЗелАО и СЗАО. При этом в ПСЭР ЗелАО таблица по вводу в действие мощностей не представлена, тем не менее, соответствующая информация в отчете за 2009 год имеется.
[17] Абз. 1 постановления Правительства Москвы -ПП «О порядке разработки и утверждения программ социально-экономического развития административных округов города Москвы и отчетов об их исполнении».
[18] Ежеквартальный статистический бюллетень «Показатели социально-экономического развития административных округов г. Москвы».
[19] Приведены в ППМ от 12.10.2010 «О мерах по совершенствованию работы управ районов города Москвы с населением».
[20] Ожидаемые результаты (целевые показатели, целевые индикаторы) городских целевых программ устанавливаются без учета территориальных особенностей (один совокупный ожидаемый результат по всей городской целевой программе по всему городу, без разбивки и обоснования показателей по каждому округу). Данное обстоятельство делает невозможной оценку достижения ожидаемых результатов как городских целевых программ, так и окружных целевых программ, а также оценку их (программ) соответствия.
