Введение

Введение

Институт Уполномоченного по правам человека (Омбудсмана) к лету 2004 года получил в России достаточно широкое развитие. Так, на Федеральном уровне работает уже третий Уполномоченный по правам человека в РФ – , Уполномоченные по правам человека избраны региональными парламентами уже в 28 субъектах РФ, в трех субъектах РФ на основании соответствующих законов действуют Уполномоченные по правам ребенка. Вместе с тем значение и роль этого нового государственного института пока не осознается в должной мере ни среди государственных структур, ни среди структур гражданского общества. Большинство государственных чиновников видят в этом институте лишь модифицированное бюро жалоб, некоторые работники прокуратуры видят в Уполномоченных по правам человека потенциальных конкурентов, многие активисты правозащитных организаций разочаровываются в новом институте, если Уполномоченных по правам человека не вступает в конфликт с руководством регионов.

Ситуация с пониманием роли и места Уполномоченных по правам человека осложняется еще и тем, что институт Омбудсмана, разновидностью которого являются российские Уполномоченные по правам человека, получил широкое развитие в мире только в последней трети ХХ века. Как известно, омбудсман понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений[1]

До начала 60-х годов прошлого века он существовал только в скандинавских странах. Бурное распространение этого института (в 1983 он существовал в 21 стране, к 1997 – уже в 87 странах, а к лету 2004 г.- в 122 странах мира[2]), появление наряду с национальными также и региональных и муниципальных Омбудсманов, а также омбудсманов специализированных (количество офисов омбудсмана всех уровней и видов перевалило за 400), само по себе является феноменом, требующим серьезного анализа. Столь бурное распространение нового для большинства стран института является ярким примером «диффузии инноваций», причем эта диффузия происходит не спонтанно, а благодаря усилиям конкретных людей и организаций. Таким образом, изучение процесса распространения института омбудсмана по странам и континентам может помочь понять закономерности развития и иных инноваций в современном мире, понять роль таких международных организаций, как ООН и Совет Европы.

Это развитие происходит не в безвоздушном пространстве, а в конкретных условиях реальных стран, которые трансформируют исходную модель к своим конкретным условиям. Так, инкорпорация института омбудсмана в англосаксонские страны – 60-70 годы прошлого века привела к одной модели, модели Уполномоченного по делам администрации, развитие этого института в Испании, Португалии и странах Латинской Америки – к модели Защитника народа, в посткоммунистических странах Восточной Европы и бывшего СССР – к модели Уполномоченного по правам человека.

На встречах и конференциях, посвященных опыту развития института омбудсмана в современном мире сегодня обсуждается две модели омбудсмана – модель «классического омбудсмана», ведущая свое происхождение от опыты шведского омбудсмана, главная задача которого – расследовать жалобы жителей на действия администрации и давать рекомендации по устранению причин, вызывающих эти жалобы, а также модель Уполномоченного по правам человека, главной целью которого является предотвращение нарушений прав человека и инкорпорация в национальную практику международных норм прав человека. Не случайно одно из выступлений на конференции Института Европейских Омбудсманов (Инсбрук, июнь 2003 г) носило название «Является ли Омбудсман Уполномоченными по правам человека и является ли Уполномоченный по правам человека – Омбудсманом». Первая из этих моделей сформировалась в странах со стабильным демократическим режимом, вторая – в поставторитарных и посткоммунистических странах. Эти модели не отделены какой-то стеной, они взаимно влияют друг на друга, говорят также о симбиозе или синтезе двух моделей. Выделяют также реактивную и про-активную модели деятельности омбудсмана, связанную с акцентом на реагирование на уже случившееся событие либо на предотвращение подобных нарушений.

Развитие института омбудсмана тесно связано с развитие публичной политики как таковой, с распространением стандартов надлежащего качества работы чиновников исполнительной власти разного уровня, не случайно в причиной для вмешательства Уполномоченного по делам администрации в Великобритании являются случаи «maladministration» - «ненадлежащего администрирования», причем что такое «надлежащее администрирование» - тоже до конца никому не ясно. В качестве же условного критерия можно привести ощущение жителя, столкнувшегося с таким случаем, ощущение несправедливости и неправильности. Таким образом, тема института омбудсмана смыкается с темой «очеловечивания» властных структур, направленности работы чиновников и их ведомств на решение проблем конкретных людей, жителей данной местности.

С другой стороны, работа омбудсманов в современных условиях тесно связана с понятием «права человека», внедрением международных стандартов прав человека в реальную практику тех или иных стран. В то же время сама концепция прав человека еще не понимается одинаково в разных странах, разные группы и слои понимают под ними разные вещи, а на международном уровне нередки случаи использования «двойных стандартов», а концепция прав человека применяется как ширма для решения проблем тех или иных «национальных интересов».

Наконец, институт Омбудсмана во всем мире признан как один из эффективных институтов предотвращения коррупции, которая существует во всех странах, но особенно развита сегодня в поставторитарных странах. Насколько омбудсман и его сотрудники действительно способны противостоять коррупции, как именно это возможно – все требует серьезного анализа.

Эти три связанные с институтом омбудсмана направления – нацеленность служб исполнительной власти на решение проблем жителей, на их обслуживание, предотвращение нарушений прав человека, снижение уровня коррупции важны во всех современных странах. Но особенно остро они стоят в странах, недавно освободившихся от авторитарных режимов, где отсутствуют традиции прозрачности, открытости власти, где отсутствует пока сильное гражданское общество.

Институт Омбудсмана во всех странах, кроме скандинавских – является новым институтом государственной власти, не принадлежащим ни к одной из устоявшихся властных ветвей. Поэтому одним из направлений его анализа должен быть характер взаимодействия с основными традиционными властными структурами – с исполнительной властью, включая ее руководство, с депутатским корпусов, с властью судебной, а также, особенно в постсоветских странах, с прокуратурой. С другой стороны, сила института омбудсмана заключается в его общественной поддержке, поэтому так важны формы его взаимодействия со СМИ и общественными, в особенности правозащитными организациями.

Наконец, непосредственную работу по расследованию жалоб и обращений, а также подготовке докладов и рекомендаций выполняют сотрудники аппаратов омбудсманов, поэтому их организационное строение этих структур и характер их взаимодействия, организационная культура также должны явиться предметом рассмотрения.

Изучению опыта развития института омбудсмана за рубежом посвящена обширная литература[3], при этом основным центром исследований и публикаций является расположенный в Канаде Международный Институт Омбудсмана, издающий специальные Ежегодные альманахи под редакцией профессора Линды Рейф[4], а также публикующий отдельные книги[5].

Среди опубликованных на русском языке нужно прежде всего отметить книги, написанные двумя выдающимися омбудсманами – Защитником народа Испании Альваро Хиль-Роблесом[6], который позже стал первым Комиссаром по правам человека Совета Европы, а также Уполномоченного по правам граждан Евы Летовской[7]. Существенный вклад в ознакомлении российского научного сообщества с институтом омбудсмана внесли сестры В. В. и [8]. Однако в целом работ, посвященных институту омбудсмана в российской научной прессе достаточно мало – можно отметить статьи М. Башимова[9], [10] и [11]. Опыту развития института Уполномоченного по правам человека в России, преимущественно на уровне субъектов РФ посвящены сборники статей, подготовленные СПб гуманитарно-политологическим центром СТРАТЕГИЯ[12]. Силами этой же организации было также первое в странах СНГ Учебное пособие по курсу повышения квалификации сотрудников аппаратов Уполномоченных по правам человека[13].

Целью настоящей работы является сравнительный анализ опыта развития института омбудсмана в странах с устойчивым демократическим режимом и странах в поставторитарных странах, как на национальном, так и на региональном уровнях. Соответственно, первая глава этого текста посвящен зарождению и развитию института омбудсмана, а также факторам, способствующим его быстрому распространению по всему миру. Во второй главе рассмотрен опыт деятельности института Омбудсмана в странах со стабильным демократическим режимом, при этом на основе этого рассмотрения будут сформулированы характеристики двух моделей обсуждаемого института – скандинавской модели и модели «классического омбудсмана». Две последующие главы посвящены опыту развитие и модификации института омбудсмана в поставторитарных странах и странах бывшего СССР, а также опыту деятельности института государственной правозащиты в этих странах. Наконец, в пятой и шестой главах рассматривается опыт появления и развития института Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ, в российских областях, краях и республиках.

На основе этого анализа в работе формулируются два варианта модели института омбудсмана в поставторитарных странах, а также анализируются причины постоянно возникающих в российских регионах конфликтов между институтом Уполномоченного по правам человека и институтом прокуратуры.

Представленные в книге материалы анализируются также с позиции выявления механизмов инициирования и содействия института Омбудсмана в различных встречах и регионах, соотношения роли эндогенных и экзогенных факторов, а также важной роли в этом процессе структур-медиаторов, посредников.

Развитие этого института в новых для него странах всегда связано с решением задачи его позиционирования среди уже существующих институтов, причем часть из них уже может выполнять сходные функции, что приведет к сопротивлению институциональной инновации. В других случаях соответствующая «экологическая ниша» может быть свободна, что, напротив, будет облегчать «укоренение» заимствованной модели.

Исходя из этих особенностей изучаемого процесса в качестве основного методического подхода в работе выбран системный подход, разработанный для политической науки в работах Д. Истона[14], метод структурно-функционального анализа (работы Т. Парсонса[15]), которые получили дальнейшее развитие в работах Дж. Алмонда, С. Вербы, Дж. Пауэла и других[16]. Как известно, Дж. Алмонд с соавторами эффективно применил эти подходы для фундаментального сравнительного исследования развития политической структуры и культуры в различных странах мира. Ранее этот подход мы использовали для анализа изменений функций политической системы нашей страны в процессе первой фазы демократического транзита – «от застоя к постперестройке»[17].

Так как развитие института омбудсмана является одновременно и распространением его в различных странах мира в относительно краткий период времени – начиная с 60-х годов прошлого века, то для анализа этого процесса логично также использовать методические подходы, разработанные для изучения процессов социальных изменений в рамках активистко-деятельностной концепции, в частности, в работах Э. Гидденса[18], А. Этциони[19], П. Штомки[20], Р. Будона[21]. В большинстве работ, посвященных анализу социальных изменений, рассматриваются революции и иные масштабные изменения политической системы в целом. Только в отдельных работах подробно анализируются социально-политические инновации, возникающие в ходе обычного (не революционного) политического процесса, процесса принятия политических решений, каким, собственно, и является принятие решения о создании института омбудсмана.

Так как институт омбудсмана для всех стран, кроме Швеции, является заимствованным структурой, то для понимания закономерностей его распространения в различных странах могут быть очень полезны работы, посвященные диффузии, импорту или трансплантации инноваций[22]. Наконец, развитие института омбудсмана, особенно в такой его ипостаси, как институт защитника народа или Уполномоченного по правам человека, может рассматриваться как конкретный пример (а одновременно, и фактор) процесса демократизации, рассматриваемого как составная часть глобализационного процесса[23]. Соответственно, появление и развитие этого института может рассматриваться не только как результат, но и как активная сила процесса демократического перехода, влияющего в определенной степени на эффективность становления демократического режима в целом. Можно предположить, что в подобных условиях может изменяться и место обсуждаемого института в политической системе в целом и выполняемые им конкретные функции, то есть можно говорить о новых вариантах моделей института омбудсмана.

На основе этих методических подходов мы постараемся достичь основных целей исследования, которые можно сформулировать как:

Выполнить сравнительный анализ развития института омбудсмана в странах с различным политическим режимом и на основе этого анализа выделить основные типы, модели изучаемого института. Рассмотреть функции, которые выполняет институт омбудсмана в различных странах и определить его место в политической системе, его положение относительно трех основных ветвей власти, а также его взаимоотношения с институтами, выполняющими сходные функции. Выявить основные виды акторов инновационного процесса появления института омбудсмана в различных странах, сравнить роль внешних и внутренних факторов инноваций, а также выделить основные варианты развития обсуждаемого института в новых для него странах. На основе выполненного анализа сформулировать особенности развития института омбудсмана в поставторитарных странах и, в частности, в странах бывшего СССР.

[1] . Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М. БЭК, 19с

Righting Wrongs. The Ombudsman in Six Continents. Edited by Roy Gregory and Philip Giddings. – Amsterdam e. a.: IOS Press, 2000. – 500 p.

[2] Данные взяты из: Linda C. Reif. Introduction. – In The International Ombudsman Anthology. Selected Writting from the International Ombudsman Institute./ Linda C. Reif - The Hague e. a.: Kluwer Law International, 1999, p xxii-xxxviii, а также из сайта Международного института омбудсманов – http://www. lberta. ca/centres/ioi/

[3] См., например: Gellhorn, Walter. Ombudsman and others citizen's protectors in nine countries. - Cambrodge: Harward Univ. Press, 19p. ; The ombudsman; citizen's defender. Rowat, Donald Cameron, ed. - London: Allen & Unwin, 19p. ; Anderson, Stanley V. Ombudsman papers: American experience and proposals, With a comparative analysis of ombudsman offices, by Kent. M. Weeks. - Berkeley, Institute of Governmental Studies, University of California, 19p; Gerald E. Caiden (ed). International handbook of the Ombudsman. Evilution and Present Funktion. – Westport e. a.: Greenwoof Press, 1983; Ombudsman in Europe – The Institution, F. Matscher, Ed – Kehl: N. P.Engel, 1994; Righting Wrongs. The Ombudsman in Six Continents. Edited by Roy Gregory and Philip Giddings. – Amsterdam e. a.: IOS Press, 2000. – 500 p.

[4] The International Ombudsman Anthology. Selected Writting from the International Ombudsman Institute./ Linda C. Reif - The Hague e. a.: Kluwer Law International, 1999, 745 p.; The International Ombudsman Yearbook, Vol 4, 2000, Edited by International Ombudsman Institute and Linda C. Reif. - The Hague/London/Boston: Kluwer Law International, 2001, 175 p.

[5] Anderson, Stanley V. Ombudsman readings. - [Edmonton, Alta.] : International Ombudsman Institute, [1980] 296 p. ; The Ombudsman Concept / L. C.Reif, ed. – Edmonton: International Ombudsman Institution, 1995; The Ombudsman: diversity and development, L. Reif, M. A.Marshall and C. Ferris, Eds – Esmonton: International Ombudsman Institute, 1996

[6] Хиль-Роблес, Альваро. Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмана). - М.: Ad Marginem, 19с.

[7] Лентовска Ева. Как начиналась работа уполномоченного по гражданским правам. Том 1 - М., 19с.;. Том 2 - М., 19с.

[8] См., например: , Бойцова за исполнительной властью в Великобритании: правовой институт омбудсмена. // Полис, 1993, 1, с.183-188.; Бойцова защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. - М.: Издательство БЕК, 19с. ; , Бойцова к Федеральному конституционному закону «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». – М.: «Норма», 1997. – 128 с.

[9] М. Башимов. Институт омбудсмена в странах СНГ и Балтии. //МЭиМО, 2004, 5, с. 63-73.

[10] Трумпель Бундестага ФРГ по обороне как пример деятельности военного омбудсмена. // Правоведение, 1998, 4, с. 36-42.

[11] Хаманева институт Уполномоченного по правам человека. // Гражданин и право, 2000, № 6, с. 21-28.

[12] Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Том 2. Региональный омбудсман. - СПб., 1999. – 226 с.; На пути к региональному уполномоченному по правам человека. – СПб.: Норма, 2000, 224 с.; Участие власти в защите прав человека: Комиссии и Уполномоченные. - СПб: Норма, 20с.; Комиссии и Уполномоченные по правам человека: опыт российских регионов. – СПб: Норма, 2002. – 288 с.

[13] Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. Учебное пособие. / Под ред. . – СПб.: Норма, 2003. – 312 с.

[14] Easton D. The Analysis of Political Structure. - N. Y., L.:Routledge,1990, 336 p.; Категории системного анализа политики. – Антология политической мысли. – Т.2. – М., 1997 г.

[15] Система современных обществ./ - М.: Аспект Пресс, 19с.; О структуре социального действия. – М., 2000, с. 323.

[16] Пауэлл Дж., Сравнительная политология сегодня. Мировой обзор. – М., 2002.; Almond, G. A.., G. Bingham Powell, Robert J. parative Politics: a theoretical framework.- N. Y.: HarperCollins College Publishers, 1993, 194 p.; Powell, G. Bingham. Contemporary Democracies. - Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1982; Verba Sidney, Nie, Norman H., Kim Jae-on. Participation and Political Equality: A Seven-Nation Study. - New York: Cambridge University press, 1978.

[17] Сунгуров политической системы: от застоя к постперестройке. - СПб, 19с. Электронная версия - http://www. *****/index. php? do=biblio&doc=76

[18] Энтони Гидденс. Устроение общества. Очерк теории структурации. - М.: Академический проект, 20с

[19] Etzioni A. The Moral Dimension: Toward a new Economics, L., N. Y., 1988; Социоэкономика: дальнейшие шаги. // Экономическая социология, 2002, т.3, №1, с. 65-71.

[20] Штомпка, Петр. Социология социальных изменений. /Институт "Открытое общество. - М.: Аспект Пресс, 19с.

[21] Место беспорядка. Критика теорий социальных изменений. – М.: Аспект Пресс, 1998. – 284 с.

[22] Каптерев, Алексей. Культурная эволюция и межстрановые заимствования. http://www. *****/141592; Когнитивные модели и институциональные трансформации. /Под ред. Проф. . – М.: Линор, 2003. – 196 с.; Импорт институтов и оценка его эффективности. Web-сайт «Институциональная экономика в Сети»: economy. *****/Diser_last. htm; Полтерович экономических институтов // Экономическая наука современной России, 2001. № 3. Эл. версия: ts1.cemi. *****/ecr/2001/3/docl. htm

[23] Мельвиль мировой политики и ее «противофазы». . – В кн.: Политическая наука в современной России: время поиска и контуры эволюции: Ежегодник 2004. – М.: «Российская политическая энциклопедия», 2004, с.125-143.