Правовое регулирование территориальной основы местного самоуправления

Курс: МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

доктор юридических наук, заведующий кафедрой права

Лекция

Тема № 3. Правовое регулирование территориальной основы местного самоуправления.

План занятия:

1. Территория местного самоуправления.

2. Территория муниципального образования и ее состав.

Рекомендованная литература:

Основная

ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополне­ниями) от 01.01.01 года

«О государственной регистрации уставов муниципальных образо­ваний» от 01.01.01 года ФЗ

«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Рос­сийской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» от 01.01.01 года ФЗ

Постановление Правительства РФ «Об утверждении правил разграни­чения обязательств муниципальных образований и составления пере­даточного (разделительного) акта» от 01.01.01 года № 000

Постановление Правительства РФ «О ведении государственного рее­стра муниципальных образований Российской Федерации» от 01.01.01 года № 000

Приказ Министерства финансов РФ «О методических рекомендациях субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений» от 01.01.01 года № 000

Приказ Минюста РФ «Об утверждении Инструкции о ведении госу­дарственного реестра муниципальных образований РФ» от 01.01.01 года № 000

Дополнительная

Муниципальное право: Учебник для высших учебных заведений. / Под ред. . – М.: Изд-во Эксмо, 2005.

Ореховский менеджмент. - М.: МОНФ, 1999.

, , Широков управления муниципаль­ным хозяйством; Учебное пособие. — М.: Дело, 1998.

Воронин хозяйствование и управление: проблемы тео­рии и практики. — М.: Финансы и статистика, 2002.

Рой государственного и муниципального управления. - СПб.; Питер, 2003.

, , Широков управления муниципаль­ным хозяйством. — М.: Дело, 1988.

Вопрос 1. Территория местного самоуправления.

Территориальные правовые основы местного самоуправления представляют собой совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами правовых норм-принципов, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе территориальной организации местного самоуправления.

Территориальные правовые основы местного самоуправления в общем виде определены ч. 1 ст. 131 Конституции РФ и гл. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Указанная статья Конституции устанавливает, что «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и местных традиций». Таким образом, Конституция РФ в качестве территориальной основы местного самоуправления определила, прежде всего, городские и сельские поселения, допуская одновременно осуществление местного самоуправления и на других территориях.

Развивая вышеприведенное конституционное положение, Федеральный закон 2003 г. в ст. 10 конкретизировал понятие «другие территории», указав, что к ним относятся муниципальные районы я внутригородские территории городов федерального значения.

Таким образом, в Российской Федерации установлены два ос­новных вида территориальной организации местного самоуправле­ния: поселенческий и территориальный.

Территория, в пределах которой осуществляется местное само­управление, именуется муниципальным, образованием.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. Это означает, что все субъекты Федерации обязаны обеспечить населению соответствующих городских и сель­ских поселений, муниципальных районов и внутригородских тер­риторий городов Москвы и Санкт-Петербурга реализацию права на местное самоуправление.

В Российской Федерации в результате формирования орга­нов местного самоуправления в 1996—2003 гг. в основном сложи­лись три формы территориальной организации местного само­управления.

I. Муниципальные образования созданы практически во всех административно-территориальных единицах (в районах, городах, поселках и сельских округах), а также в некоторых сельских посе­лениях, входящих в состав сельского округа. В этих случаях систе­ма муниципальных образований представляет двух - трехуровневую структуру. Двухуровневая структура — когда в границах террито­рии муниципального образования района имеются муниципальные образования городов районного значения, поселков и сельских округов, а в границах территории муниципального образования города регионального значения созданы внутригородские муниципаль­ные образования. Трехуровневая структура — когда в районе в гра­ницах территории муниципальных образований сельских округов имеются муниципальные образования сельских поселений.

П.. Муниципальные образования созданы лишь в районах и го-Родах регионального значения, а также в некоторых городах район­ного значения, поселках городского типа и сельских округах. Как правило, в этих случаях муниципальные образования в границах своих территорий не имеют других муниципальных образований.

III. Муниципальные образования созданы преимущественно в городах и сельских округах, а иногда еще и в сельских поселе­ниях.

Только первая форма территориальной организации местного самоуправления, которая применялась лишь в каждом четвертом субъекте Федерации, соответствовала конституционным установле­ниям и природе местного самоуправления, поскольку максимально приближена к населению и наиболее адекватна историческим тра­дициям России в области общественного устройства и управления.

Местное самоуправление по своей природе должно быть макси­мально приближено к населению и обеспечивать защиту и осущест­вление интересов граждан, которые основаны на совместном проживании, прежде всего во всех городских поселениях, крупных и больших сельских поселениях, сельских округах.

До 1993 г. в России местное самоуправление осуществлялось вадминистративно-территориальных единицах, в 1999 г. муниципальных образованиях, а на начало 2002 г. — толь­ко вмуниципальных образованиях.

Во Франции, например, действуют болеекоммун (муни­ципалитетов), Причем 90% из них имеют менее 2000 жителей. В Италии образовано 8000 муниципалитетов, а в небольшой Швей­царии насчитывается более 3000 общин.

Анализ этих и других подобных данных свидетельствует, что после 1993 г. местное самоуправление не приблизилось, а, наобо­рот, во многих субъектах Российской Федерации значительно уда­лилось от городских й сельских поселений не только по сравнению с советским периодом развития России, но даже и по сравнению с 1917 г., когда были образованы земские учреждения в волостях. К тому же в последние годы появилась тенденция к объединению муниципальных образований, к еще большему их укрупнению.

В результате, проведя децентрализацию государственной вла­сти в интересах развития местного самоуправления, во многих субъектах Федерации получили небывалую централизацию уже муниципальной публичной власти, особенно в муниципальных об­разованиях районов.

Чрезмерная централизация негативна не только для государства и общества, она вредна и для местного самоуправления. Жела­ние управлять и все контролировать из районного центра противо­речит самой природе местного самоуправления, оно вырождается в обычное администрирование. Платой за это являются опасные по своим последствиям апатия и иждивенчество населения, от­торжение граждан от органов местного самоуправления, сковывание социального потенциала граждан и снижение до самого низкого уровня подготовки и воспитания кадров на практических делах.

Одной из основных причин такого отношения к местному само­управлению является неумение строить управление в современ­ных условиях и механизмах демократии, а также нежелание мно­гих руководителей субъектов Федерации, а по их примеру и глав муниципальных образований районов делиться полномочиями и собственностью, иметь представительные органы непосредственно в поселениях, которые от имени населения контролировали бы их деятельность. Вот и предпочитали они командовать всей своей территорией до самой маленькой деревни, лишь бы не делиться властью.

Те, кто открыто или скрытно препятствовал в 1994 — 2003 годах организации местного самоуправления непосредственно в город­ских и сельских поселениях, лицемерно утверждают, что ничего особенного не произошло: власть на местах функционирует и без всех этих многочисленных представительных органов местного са­моуправления. Но без них она функционирует часто авторитарно, в режиме не административно-командной системы, все больше и больше разрушая социальное творчество граждан, порождая все­дозволенность чиновников, отторгая людей от власти.

К тому же речь идет о трудновосполнимой потере, несравненно более значительной, чем это может показаться. Фактически мас­штабы этой потери огромны и весьма разрушительны. Мы во многом потеряли, особенно для молодого поколения, один из базовых статутов общественной самодеятельности и самоорганизации населения, хорошую школу формирования кадров. В этом смысле нарушена в определенной степени преемственность поколений. Теперь не по форме, а по существу для восстановления подлинного местного самоуправления потребуются многие годы и значительные усилия.

Заставить их уважать конституционное право граждан на осуществление местного самоуправления не смогли ни специально принятый Федеральный закон от 01.01.01 г. «Об обеспече­нии конституционных прав граждан Российской Федерации изби­рать и быть избранным в органы местного самоуправления», ни Указ Президента РФ от 01.01.01 г. № 000 «Об утвержде­нии основных положений государственной политики в области ме­стного самоуправления в Российской Федерации».

В Указе Президента РФ № 000 справедливо было отмечено, что в Российской Федерации существуют территории, население которых не реализовало свое конституционное право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления. Это не только ущемляет права граждан на участие в местном самоуправлении, но и значительно затрудняет проведение выборов в органы государственной власти, так как в ходе избирательного процесса обязательным является участие в нем органов местного самоуправления. Кроме того, в городских, сельских поселениях и на иных территориях, где отсутствуют органы местного самоуправления, не могут собираться местные налоги и сборы, поскольку правом устанавливать их обладают только представительные органы местного само­управления.

В целях оптимизации уровня организации местного самоуправ­ления и приближения органов местного самоуправления к населе­нию в проекте Федерального закона «Об общих принципах органи­зации местного самоуправления» предлагалось даже исключить из числа территорий муниципальных образований район (уезд), по­скольку наличие таких муниципальных образований, как район (уезд), приводит к фактическому отсутствию либо ликвидации са­мостоятельного местного самоуправления на низовом уровне - в городских и сельских поселениях. В ходе обсуждения от этого ра­зумно отказались.

Именно район (уезд) на протяжении длительного времени слу­жил узловым звеном в системе управления на местах. На его терри­тории годами формировался комплекс инфраструктуры и комму­никаций, необходимый для обеспечения жизнедеятельности вхо­дящих в его состав поселений. Именно здесь обычно сосредотачива­лись выполнение работ и осуществление услуг, которые требовали значительных капиталовложений или осуществление которых нецелесообразно либо невозможно на более ограниченной территории. Свою ключевую роль он сохранил и в структуре местного са­моуправления, которая сложилась на основе Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР».

Все это предопределяет необходимость образования, как прави­ло, единого районного муниципального образования, в границах территории которого на правах самостоятельности и неподчиненности друг другу, но на основе взаимодействия и сотрудничества мо­гут осуществлять под свою ответственность деятельность местные сообщества городских и сельских поселений. При этом основным звеном местного самоуправления в соответствии с конституцион­ным установлением должны стать местные сообщества городских и сельских поселений, где, прежде всего, должно решаться большин­ство вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения с использованием районного потенциала инфраструкту­ры и инженерных коммуникаций, а также методической помощи его управленческих структур.

Без районных органов местного самоуправления не обойтись и при осуществлении отдельных государственных полномочий. Субъекты Федерации объективно вынуждены будут решать многие подобные вопросы, опираясь, прежде всего на кадры, развитую и имеющую немалый опыт систему районных органов местного само­управления.

Неопределенность в последнее десятилетие территориальной организации местного самоуправления, удаленность органов мест­ного самоуправления от населения стали одним из существенных оснований принятия нового Федерального закона «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Феде-Рации». Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. на­правлено на уточнение принципов территориальной организации местного самоуправления, установление обязательного формирова­ния муниципальных образований на двух территориальных уров­нях — в городских и сельских поселениях и в муниципальных рай­ках с разграничением и закреплением за каждым уровнем прису­щих ему полномочий. Это позволит создать во всех субъектах Федерации единую систему местного самоуправления, соответствующую Конституции РФ, реально приблизить местную власть к селению, что, несомненно, будет способствовать развитию демократии и гражданского общества.

Вопрос 2. Территория муниципального образования и ее состав.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муници­пальных районах, городских округах и на внутригородских терри­ториях городов федерального значения.

Федеральными законами установлены некоторые особенности территориальной организации и осуществления местного само­управления для городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, закрытых административно-территориальных образова­ний, наукоградов и приграничных территорий.

Территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, именуется муниципальным образованием. Таким образом, муниципальным образованием является городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Их понятия используются в области мест­ного самоуправления в следующих значениях.

Городское поселение — город или поселок, в которых мест­ное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправле­ния.

Сельское поселение — один из нескольких объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских на­селенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществ­ляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Муниципальный район — несколько поселений или поселе­ний и межселенных территорий (территорий, находящихся вне гра­ниц поселений), объединенных общей территорией, в границах ко­торой местное самоуправление осуществляется в целях решения во­просов местного значения межпоселенческого характера населением посредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного само­управления федеральными законами и законами субъектов Фе­дерации.

Городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправле­ния которого осуществляют полномочия по решению установлен­ных Федеральным законом 2003 г. вопросов местного значения по­селения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществляться отдельные государственные полно­мочия, передаваемые органам местного самоуправления феде­ральными законами и законами субъектов Федерации.

На территории с низкой плотностью населения и в труднодос­тупных местностях сельский населенный пункт с численностью на­селения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в со­ответствующем населенном пункте.

Внутригородская территория города федерального значения — часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населе­нием непосредственно и (или) через выборные и иные органы мест­ного самоуправления.

Подобные территории в Европе чаще всего именуются коммуна­ми либо общинами.

Границы территорий муниципальных образований устанавли­ваются и изменяются законами субъектов Федерации в соответст­вии со следующими принципами территориальной организации ме­стного самоуправления:

1) территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями. Территории с низкой плотностью сельского населения могут не включаться в состав территорий поселений;

2) территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

3) территорию поселения составляют исторически сложившие­ся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования на­селения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;

4) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;

5) в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генераль­ным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);

6) в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3000 человек) и (или) объединен­ные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для террито­рии с высокой плотностью населения — менее 3000 человек каждый);

7) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;

8) в соответствии с законами субъекта Российской Федерации усом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта федерации и доступности территории поселения может наде­яться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;

9) на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселе­ния и данный населенный пункт может не входить в состав поселе­ния, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте;

10) административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района;

11) границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обрат­но в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района — с уче­том транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входя­щих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на терри­ториях с низкой плотностью сельского населения, а также в отда­ленных и труднодоступных местностях;

12) территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;

13) территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;

14) территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;

15) границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на сей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными бонами и законами субъектов Российской Федерации;

16) территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Федерации при наличии сложив­шейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необхо­димой для самостоятельного решения органами местного само­управления городского поселения установленных Федеральным за­коном 2003 г. вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, передан­ных указанным органам федеральными законами и законами субъ­ектов Федерации, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоя­тельного решения органами местного самоуправления прилегающе­го (прилегающих) муниципального района (муниципальных рай­онов) установленных Федеральным законом 2003 г. вопросов мест­ного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Федера­ции.

К территориям с низкой плотностью сельского населения отно­сятся территории субъектов Федерации, отдельных муниципаль­ных районов в субъектах Федерации, плотность сельского населе­ния в которых более чем в три раза ниже средней плотности сель­ского населения в Российской Федерации. Перечень субъектов Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Феде­рации, территории которых относятся к территориям с низкой плотностью сельского населения, утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

К территориям с высокой плотностью сельского населения от­носятся территории субъектов Федерации, отдельных муниципаль­ных районов в субъектах Федерации, плотность сельского населе­ния в которых более чем в три раза выше средней плотности сель­ского населения в Российской Федерации. Перечень субъектов Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Феде­рации, территории которых относятся к территориям с высокой плотностью сельского населения, утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

В каждом муниципальном образовании сельского поселения и муниципального района устанавливается административный центр. Им является населенный пункт, который определен с учетом местных традиций и сложившейся инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта Федерации находится представительный орган данного муниципального образования.

С учетом вышеизложенных принципов территориальной организации местного самоуправления органы государственной власти субъектов Федерации должны до 1 января 2006 года региональны­ми законами установить границы муниципальных образований и наделить соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципаль­ного района.

При этом важно весьма бережно и творчески отнестись к суще­ствующему административно-территориальному устройству регио­нов. Не следует его искусственно сверху перекраивать и тем самым разрушать сложившиеся многими десятилетиями экономические и социальные связи и традиции населения, систему управления на местах. Это чрезвычайно болезненный и деструктивный процесс. Важно сохранить из существующего все, что устраивает людей, ничего из этого не разрушать во имя соблюдения формы.

Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с на­делением его статусом городского округа либо лишением его стату­са городского округа.

Изменение границ муниципального образования, преобразова­ние муниципальных образований осуществляются законами субъ­екта Федерации по инициативе населения, органов местного само­управления, органов государственной власти субъекта Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с Фе­деральным законом 2003 г. Инициатива населения об изменении границ или преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референ­думе граждан Российской Федерации» и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива орган местного самоуправления, органов государственной власти об изменении или преобразовании границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесе­ние территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных рай­онов, а также изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляются с согласия населе­ния данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, проводимого в порядке, установленном закона­ми для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных ст. 24 Федерального закона 2003 г., либо на сход; граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов и поселений.

Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к терри­ториям других муниципальных районов или поселений, осущест­вляется с учетом мнения населения, выраженного представитель­ными органами соответствующих муниципальных районов и по­селений.

Уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50 процентов относительно минимальной чис­ленности населения, установленной Федеральным законом, после установления законами субъектов Федерации границ поселений в соответствии с требованиями Федерального закона 2003 г. не явля­ется достаточным основанием для инициирования органами местно­го самоуправления, органами государственной власти субъектов Федерации, федеральными органами государственной власти про­цедуры изменения границ поселений.

Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согла­сия населения каждого из поселений, выраженного путем проведе­ния голосования либо на сходах граждан.

Объединение двух и более муниципальных районов, не влеку­щее изменения границ иных муниципальных образований, осуще­ствляется с учетом мнения населения, выраженного представитель­ными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселении, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем проведения голосования либо на сходах граждан.

Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муни­ципального района.

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса город­ского округа осуществляется законом субъекта Федерации с согла­сия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее город­ское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяет­ся (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согла­сия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

В целях выявления мнения населения по вопросам изменения границ или преобразования муниципального образования прово­дится голосование по вопросам изменения границ или преобразова­ния муниципального образования. Голосование по этим вопросам проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории в тех поселениях и населенных пунктах, которых непосредственно касаются изменения границ или преобра­зования муниципального образования.

Голосование по вопросам изменения границ или преобразова­ния муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, ус­тановленном Федеральным законом «Об основных гарантиях изби­рательных прав и права на участие в референдуме граждан Россий­ской Федерации» и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных Федеральным законом. При этом положения указанного Федерального закона, закона субъекта Федерации, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, не применяются.

Голосование по указанным вопросам считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципаль­ного образования или части муниципального образования, обла­дающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ или преобразование муниципального образования считается полученным, если за указанные изменения или преобразования проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования. Итоги голосования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Вопросы о преобразовании муниципального образования долж­ны выноситься на публичные слушания, результаты, обсуждения которых подлежат опубликованию (обнародованию).

Гарантии участия населения в решении вопросов местного зна­чения, связанных с изменением границ или преобразованием муни­ципального образования, должны быть установлены в уставе муни­ципального образования.

Такие гарантии должны включать в себя основные формы вы­явления и порядок учета мнения населения. Однако выявленное мнение населения, даже путем голосования в порядке проведения местного референдума, еще не есть решение территориального вопроса. Такое решение принимается законодательным (представи­тельным) органом государственной власти субъекта Федерации. Подготовленный проект постановления должен отражать мнение населения, но необязательно полностью совпадать с ним. Однако любые расхождения между принятым постановлением и мнением населения должны быть мотивированы.

Учитывая важность и сложность территориальных вопросов, Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 10, 12 и 13 однозначно определяет уровень и форму правового регулирования порядка образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и статуса. Эти вопросы должны регулироваться законом субъекта Федерации. Установление указанных норм иными актами органов государственной власти субъекта Федерации противоречит Феде­ральному закону и может быть обжаловано в установленном порядке.