Как сбалансировать интересыбанковского бизнесаи надзора

По мнению большинства банкиров, основных проблем у банковского надзора в России три: отсутствие прозрачности принятия надзорных решений, отсутствие механизма балансировки суждений органов надзора и банков, а также то, что деятельность регулятора зачастую строится по принципу организованных "кампаний по борьбе с...". Как считает Александр Линников, Сопредседатель Комитета АРБ по оптимизации банковского надзора, адвокат, Партнер Юридической фирмы "ЛИД Консалтинг", для устранения этих проблем необходимо взаимодействие регулятора и участников рынка, регулярный, системный диалог по проблемным вопросам.

– Александр Сергеевич, о проблемах банковского надзора в последнее время говорится достаточно много. Существуют ли они в действительности? Знаете ли вы о них из собственного опыта?

Александр Линников: Проблемы в сфере банковского надзора, безусловно, есть. Их активное обсуждение началось в годах, когда малые и средние российские банки почувствовали себя очень неуютно в ситуации постоянного ужесточения требований со стороны регуляторов, в первую очередь, Банка России. В этот период принимались и вступали в действие новые законы, в частности, Закон «О страховании вкладов...», пресловутый Закон 115-ФЗ «О противодействии легализации...», стали рождаться в большом количестве сложные, противоречивые и открытые для неоднозначного расширительного толкования нормативные акты Центрального Банка.

В целях организации совместной работы банков в 2005 году в Ассоциации российских банков был создан Комитет по оптимизации банковского надзора. Основной задачей Комитета стало налаживание равноправного диалога с регулирующими органами, установление отношений, позволяющих обеспечить адекватность, правильность, одним словом, справедливость банковского надзора. Ведь не секрет, что даже в случаях применения к банкам серьезных мер воздействия в виде штрафов или ограничения деятельности, банкиры принимают их нормально, спокойно, в случае, если они справедливы и основываются на требованиях закона. А вот если такого рода меры воздействия очевидно необъективны и неоправданно строги, то, разумеется, возникают конфликтные ситуации, способствовать разрешению которых должен был и наш Комитет.

НЕ нашли? Не то? Что вы ищете?

Работа Комитета складывалась из нескольких основных направлений:

Во-первых, мы активизировали деятельность по снижению объемов отчетности кредитных организаций, составление которой требует громадных трудовых и материальных затрат.

Во-вторых, мы вели работу по обобщению корреспонденции кредитных организаций с Банком России, налоговыми органами, с ФСФР и Росфинмониторингом для того, чтобы, в дальнейшем, постараться устранить некоторые противоречия, возникающие в правоприменительной практике. Мы вплотную подошли к разработке предложений по совершенствованию некоторых законов и нормативных актов Центрального Банка.

В-третьих, Комитет занимался вопросами, связанными с взысканием просроченной задолженности с мелких должников банков, таких, например, как неплательщики по потребительским кредитам. Мы обобщили судебную практику, практику работы Третейского суда Ассоциации российских банков и пришли к выводу, что эффективного механизма взыскания этой задолженности не существует. Некоторые архаичные положения ГПК, АПК и Закона о третейских судах не позволяют развиваться системе третейских судов, значительно более простой и эффективной при рассмотрении мелких гражданско-правовых споров, чем государственная судебная система.

Должен сказать, что деятельность Юридического подкомитета, который я возглавляю, оказалась наиболее успешной. Наша длительная работа по изучению судебной практики и опыта деятельности третейских судов в России закончилась подготовкой законодательных предложений, нашедших активную поддержку у Анатолия Геннадьевича Аксакова, заместителя председателя Комитета по кредитным организациям и финансовым рынкам. Мы надеемся, что после прохождения всех необходимых экспертиз и согласований, разработанный с нашим участием законопроект будет внесен на рассмотрение

Государственной Думы.

– Какие конкретно проблемы банковского надзора в его современном виде были выявлены комитетом?

Александр Линников: Их несколько, и, по мнению большинства банков, основная из них связана с полным отсутствием прозрачности при принятии органами банковского надзора решений в отношении поднадзорных субъектов. Выходит так, что меры воздействия к кредитным организациям, в том числе и самые серьезные, такие, как отзыв лицензии, применяются в обстановке строгой секретности и без участия самих банкиров. Официально банки могут общаться с регулятором только в режиме служебной переписки или совещания.

Вполне возможно, что у Банка России существуют внутренние документы, определяющие процедуру и порядок прохождения надзорных решений, однако эта информация недоступна. Известны случаи, когда банки, обжалуя в суде правомерность отказа в допуске их в Систему страхования вкладов, обращались к суду с ходатайствами об истребовании доказательств. Таким способом удавалось получить только краткие выписки из протоколов заседаний Комитета банковского надзора Банка России, однако понять, почему было принято то или иное решение, кто из членов комитета и на какую тему высказался, из них было невозможно.

Таким образом, Банк России, который в период вступления банков в ССВ требовал полной прозрачности, открытости структуры капитала и деятельности органов управления банков, сам оказывается абсолютно закрытым:

во-первых, не понятно, кто именно принимает то или иное решение, и

во-вторых, никто не несет никакой ответственности за принимаемые решения даже в тех случаях, когда они оказываются не вполне обоснованными или даже очевидно неправомерными.

Разумеется, никто в банковском сообществе не спорит с тем, что в Банке России в большинстве своем трудятся высококвалифицированные, добросовестные люди. О многих из них можно сказать, что эти люди незаурядные и даже весьма талантливые. Однако, к сожалению, ЦБ пока не выработал механизмов принятия решений, влияющих на бизнес банков и при этом учитывающих специфику этого самого банковского бизнеса, специфику бизнеса клиентов банка.

Очевидно, что предприятия-клиенты из различных отраслей экономики обладают существенными особенностями, которые не всегда учитываются, например, при классификации ссудной задолженности. Напомню, что любое предписание Банка России пересмотреть классификацию ссудной задолженности может повлечь для банка ряд последствий, в том числе и негативных с экономической точки зрения, связанных с формированием резервов, налогообложением, расчетом капитала и нормативов и т. д. Такое мнение подтверждается и результатами опроса коммерческих банков, большинство которых считает, что регулятор не учитывает специфику их бизнеса при вынесении суждений. Но когда суждения банков и надзорного органа по вопросам классификации ссуд расходятся, необходим механизм балансировки этих суждений, и его отсутствие в настоящее время – это вторая проблема.

Пора прекратить «кампанейщину»

Александр Линников: Третья проблема – так называемая «кампанейщина». Как показывает практика последних лет, деятельность регулятора зачастую строилась по принципу организованных «кампаний по борьбе с...». Первой из них стала борьба с так называемыми «группами взаимосвязанных лиц», участвующими в капитале банка. Причем взаимосвязь этих лиц толковалась Центральным Банком значительно шире, чем того требует законодательство. Известен случай, когда Банк России отказал банку в увеличении уставного капитала по причине отсутствия согласования приобретения его доли, превышающей двадцать процентов, группой взаимосвязанных лиц, при этом в качестве критерия взаимосвязи банку указали их местонахождение по одному адресу. В этом здании находился бизнес-центр, на разных этажах которого эти фирмы, юридически не связанные между собой, арендовали помещения.

В конце концов, кампания по борьбе с «группами лиц» сошла на нет, однако еще до её полного затухания стала разворачиваться борьба с формированием уставного капитала банков ненадлежащими активами. Объективных критериев, определяющих ненадлежащие активы, установлено не было, что привело к массе конфликтных ситуаций. В результате из-за использования ненадлежащих активов при формировании уставного капитала ЦБ отозвал одну (!) лицензию. Однако это была лишь прелюдия к кампании по принятию банков в Систему страхования вкладов. Это мероприятие продлилось два года.

При анализе этой кампании я должен отметить, что, к сожалению, банковские ассоциации не справились с задачей воздействия на регулятора и не смогли достаточно эффективно участвовать в нормотворческом процессе, в достаточной мере защитить интересы сообщества, позволив государству принять законы, фактически искореняющие в банковском надзоре презумпцию невиновности.

– Какая кампания, по вашему мнению, идет сейчас?

Александр Линников: По окончании кампании «страхование вкладов», началась следующая история, связанная с привлечением банков к ответственности за нарушение Закона 115-ФЗ «О противодействии легализации...» На эту тему в последнее время говорилось и писалось достаточно много, но я хотел бы добавить следующее. Современное российское использование антиотмывочного законодательства привело к опасной практике «виртуализации правонарушений», когда меры воздействия могут применяться к банку не за нарушение закона, и даже не за несоблюдение им подзаконных актов, инструкций ЦБ, а за совершение клиентами тех или иных операций. Причем речь даже не о пресловутой «обналичке», банкиров штрафуют за полностью законные операции вполне легальных клиентов!

Могу привести небольшой пример. К нам обратились наши клиенты за консультацией по поводу законности примененных к ним мер воздействия: на банк был наложен штраф за несвоевременное направление в Росфинмониторинг уведомлений о сделках с недвижимостью. Согласно нормативной базе, такие уведомления следует направлять в день, следующий за днем регистрации сделки. Однако очень часто банки чисто физически не могут узнать о факте регистрации сделки своего клиента с недвижимостью на следующий день, они об этом узнают через два-три дня, когда из регистрирующего органа будут доставлены документы. А в случае, когда документы направляются по почте, они могут придти и через неделю! Это значит, что нарушение, в котором банк не виновен, возникает автоматически, из-за пробела в нормативном регулировании. И, несмотря на то, что все понимают «виртуальность» таких нарушений, все равно продолжают штрафовать.

Более того, в практике Центрального Банка при приписывании банкам таких виртуальных правонарушений была разработана особая терминология, отсутствующая в законах и иных нормативных актах, в частности, так называемая «отбраковка уведомлений». С помощью этого термина ЦБ пытался приравнять компьютерные сбои и несовпадения форматов файлов к финансированию терроризма! И даже если возвращенное сообщение переформатировано и отправлено повторно до 16.00 следующего дня, что все банки и делают в порядке, определенном соответствующим нормативным актом Банка России, это, якобы, дает основания для применения к банку самых жестких санкций.

Никто не сомневается в необходимости борьбы с легализацией преступных доходов и финансированием терроризма. Однако, как отметил Президент на встрече с Председателем Банка России Сергеем Игнатьевым: «...здесь не должно быть никаких кампаний – это должна быть спокойная системная работа. Все должны понять, что жить, соблюдая закон, гораздо комфортнее и выгоднее, чем пытаться его обойти»1. Комитет по оптимизации банковского надзора говорил об этом и два, и три года назад, но, к сожалению, у банковского сообщества тогда было недостаточно сил для организации такого широкого обсуждения этого вопроса.

И вот – свершилось, стон докатился до власть предержащих, и они решили что-то сделать. Жалко, что происходит это слишком поздно для тех банкиров, кто лишился своего бизнеса, в отношении которых принимались решения, мотивированные не требованием законов или нормативных актов, а какими-то личными суждениями и соображениями отдельных чиновников ЦБ, которые подчас если и были мотивированны, то лишь соображениями личной неприязни.

Опыт последних лет показывает, что массовый отзыв лицензий не только не способствует подавлению противоправной деятельности в банковской системе, но, напротив, приводит к криминализации отдельных видов деятельности. В особенности это касается т. н. «обналичивания». Не секрет, что у многих банков «обналичка» является «сопутствующей услугой», дополняющей их основную деятельность и, при обнаружении таких операций, Банк России незамедлительно применяет к банкам суровые меры воздействия. При этом также известно, что существуют организованные группы, приобретающие банковские лицензии, что называется, «под слив». Не более чем через 6 месяцев такой «обнально-транзитной» деятельности ЦБ отзывает у банка лицензию, а организаторы «обнального бизнеса» отправляются на поиск новых банков-смертников. Основная проблема заключается в том, что борьбой с незаконным бизнесом должны заниматься правоохранительные органы, а не Банк России.

– Как вы считаете, применимо ли понятие презумпции невиновности в пруденциальном надзоре? Ведь его задача – не установление справедливости, а защита вкладчиков и кредиторов банка от потери средств, ведь вкладчику безразлично, виновно или нет руководство банка в его банкротстве.

Александр Линников: Позвольте не согласится. Проблемы банка – это не только проблемы вкладчиков, они отражаются и на его руководстве, на его сотрудниках, потери возникают и у его акционеров, и у его многочисленных клиентов – юридических лиц, где тоже работают люди. Возникает своего рода цепная реакция, разрушающая бизнес банка, а затем – и бизнес его клиентов, началом которой служит отзыв у банка лицензии.

Как показывает практика, за отзывом лицензии практически всегда следует уход клиентов, потеря бизнеса и «растаскивание» активов банка, и владельцы, клиенты и кредиторы банка обязательно понесут потери, даже если лицензию ему вернут, как иногда случалось в российской истории. Чем провинились все эти люди, если лицензия у банка отозвана по не объективным основаниям?

Таким образом, прежде всего, нужно добиться того, чтобы основания применения к банку жестких санкций были объективными, четкими и конкретными. Не стоит лишать банк бизнеса, а его клиентов – средств, если претензии регулятора невозможно четко выразить и обосновать нормами законодательства. Именно так я и понимаю презумпцию невиновности в сфере банковского надзора.

– Как, по вашему мнению, банкиры оценивают необходимость и результаты применения в банковском надзоре мотивированных суждений?

Александр Линников: Тема так называемого мотивированного суждения продолжает широко обсуждаться. Мотивированное суждение – это, конечно, правильно и хорошо, в том плане, что все принимаемые решения должны быть мотивированы, то есть обоснованы. Однако для того, чтобы проверить эту обоснованность, чтобы не допустить волюнтаризма, необходимо сделать надзор более прозрачным.

Передавать надзор – не эффективно. Надо его совершенствовать

– Как это можно сделать? Поможет ли передача надзорных функций другому ведомству, или создание специального надзорного органа?

Александр Линников: Так сложилось исторически, что функция банковского надзора в России относится к ведению Центрального Банка. И с тем, что их необходимо отдать кому-то еще, согласиться сложно по трем причинам:

во-первых, это будет сложно в организационном отношении;

во-вторых, это будет дорого;

и в-третьих, в наших условиях не исключено, что такая передача спровоцирует новую волну коррупции.

Другое дело, что должны быть усовершенствованы процедуры банковского надзора, как, впрочем, и многие другие процедуры государственного управления. Участникам рынка, поднадзорным субъектам должно быть понятно, кто, в какие сроки и на основании чего принимает решение в отношении их бизнеса. И только в такой ситуации не возникает эффекта «домино», подобного августу-2004, когда отдельные надзорные действия, непонятные окружающим, могут спровоцировать огромное количество негативных последствий.

– То есть, если провести аналогию, вы предлагаете вызывать банкиров «на педсовет» в Центральном банке, обсуждающий их «поведение»?

Александр Линников: Я полагаю, да. И «педсоветы» эти должны проходить на разных уровнях. В территориальных учреждениях Банка России уже существует практика проведения совещаний по сложным вопросам с участием заинтересованных лиц, в том числе и представителей банков. Это правильная, понятная, цивилизованная практика. Интересная практика существует и в Федеральной антимонопольной службе, где дела о нарушениях антимонопольного законодательства на финансовых рынках рассматриваются с участием представителей специализированного надзорного органа (Банка России или ФСФР) и представителей спорящих сторон, или предполагаемого нарушителя.

В практике же Банка России самой большой загадкой является то, каким образом Комитет банковского надзора принимает свои решения. И даже если эти решения обоснованы, а они, судя по всему, в большинстве случаев обоснованы и верны, то оснований для того, чтобы их обжаловать, оказывается огромное количество.

В этой связи нельзя не приветствовать инициативу введения института кураторства для всех банков, который позволит банкам общаться с регулятором в рабочем порядке, задавать вопросы, согласовывать позиции и, соответственно, избегать многих проблем и ошибок в деятельности.

– Как вы считаете, может ли нормативная база, определяющая меры воздействия на банки, быть вынесена из инструкций Банка России в законодательство, в частности, в КоАП?

Александр Линников: Действительно, этот вопрос обсуждался, в том числе и на парламентских слушаниях. Безусловно, порядок и виды административной ответственности, порядок привлечения к ней абсолютно необходимо вынести в федеральное законодательство.

Я полагаю, что это возможно, и такая работа ведется. Разумеется, с первого, и со второго раза это сделать не получится. Но я уверен, что процесс привлечения к ответственности должен быть в любом случае открытым, публичным, понятным. Всё должно быть организовано хотя бы так, как это происходит при привлечении к уголовной и административной ответственности. Также должны быть определены механизмы обжалования тех или иных решений регулятора.

При вступлении банков в Систему страхования вкладов были предусмотрены механизмы обжалования отрицательного заключения, другое дело, прибегать к ним не было никакого смысла, потому что решение оставалось без изменений и по сути не пересматривалось. Это происходило опять таки в основном из-за субъективизма при принятии решений, потому что для принятия этих решений не было правил, не было объективных критериев.

Даже если абсолютно объективные критерии в пруденциальном надзоре выработать нельзя, то, по крайней мере, приблизиться к ним, безусловно, можно. Но этого не получится сделать без взаимодействия регулятора и самих участников рынка: необходимо балансировать интересы надзора и бизнеса, устанавливать регулярный, системный диалог с регулятором по проблемным вопросам. А проблемы, к сожалению, еще имеются.