Вопросы федеративной ответственности субъектов Российской Федерации

Р. М. Дзидзоев, профессор кафедры

конституционного права и управления

Кубанского государственного

университета, д. ю.н., профессор

Вопросы федеративной ответственности субъектов Российской Федерации

В наиболее зримой форме федеративная ответственность субъектов Российской Федерации проявляется в отрешении от должности высшего должностного лица субъекта РФ и роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта федеральным Президентом.

Возможность отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) была впервые предусмотрена Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в редакции от 01.01.01 г. Согласно подпункту «г» пункта 1 статьи 19 Закона в этой редакции полномочия высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) прекращаются досрочно в случае отрешения его от должности Президентом РФ. Подобная мера представляет собой федеральное вмешательство в дела субъекта Федерации, вызываемое неисполнением или ненадлежащим исполнением субъектом своих обязанностей перед федерацией в целом. В своем ежегодном послании палатам Федерального Собрания РФ 2000 г. глава государства, инициировавший законодательное закрепление мер федерального вмешательства, в частности, указал, что подобные институты вмешательства есть во многих федеративных государствах. «Они применяются крайне редко, но само их наличие служит надежным гарантом исполнения Конституции и федеральных законов».[1]

Отрешению от должности высшего должностного лица субъекта РФ предшествует предупреждение, которое выносится ему Президентом РФ в следующих случаях:

а) издания высшим должностным лицом субъекта РФ нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

б) уклонения высшего должностного лица субъекта в РФ течение двух месяцев со дня издания указа Президента РФ о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта РФ либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта РФ от издания нормативного правового акта, предусматривающего отмену приостановленного акта, или от внесения в него изменений, если в течение этого срока высшее должностное лицо субъекта РФ не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора.

Если в течение месяца со дня вынесения Президентом РФ предупреждения высшему должностному лицу субъекта РФ последний не принял в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, Президент РФ отрешает высшее должностное лицо субъекта РФ от должности (части 2 и 3 ст.29.1).

Гарантией правомерности применения подобной санкции служит предусмотренное Законом право высшего должностного лица субъекта РФ обжаловать указ Президента РФ об отрешении от должности в Верховный Суд РФ в течение 10 дней со дня его официального опубликования.

Наряду с отрешением от должности ФЗ от 6 октября 1999 г. еще в начальной редакции предусматривал отставку высшего должностного лица субъекта РФ в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ (подпункт «б» пункта 1 статьи 19). Основанием выражения недоверия Закон называл издание высшим должностным лицом субъекта РФ актов, противоречащих федеральной Конституции и федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если такие противоречия устанавливались соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ не устранило указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения; иное грубое нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан (пункт 2 статьи 19). Решение о недоверии влекло за собой немедленную отставку высшего должностного лица субъекта РФ и возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Федеральный закон, таким образом, выражение недоверия законодательным органом субъекта РФ формулировал в качестве самостоятельного основания досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ. Однако по существу выражение недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ законодательным органом субъекта юридически ничем не отличалось от отрешения его от должности Президентом России: оно имело примерно те же основания и вызывало тот же результат. Между тем, отрешение от должности видимым образом отличается от института недоверия органам и должностным лицам. Недоверие только предполагает лишение должности, отрешение же от должности всегда влечет прекращение должностных полномочий. В государственной практике с выражением недоверия обычно выступает орган, участвующий в формировании структур, подвергаемых недоверию. Так выглядит, например, парламентский вотум недоверия правительству в парламентарных республиках, где правительство формируется на парламентской основе. Между тем, до 11 декабря 2004 г. существовал только внепарламентский способ формирования должности высшего должностного лица субъекта РФ – посредством прямых и всеобщих выборов. Альтернативой отставки правительства, получившего парламентский вотум недоверия, выступает роспуск парламента главой государства, что уравновешивает позиции конфликтующих сторон. Если же результатом недоверия становится безальтернативная отставка органа (должностного лица), то в этом случае имеет место отрешение от должности, импичмент. В зарубежных конституциях различие между этими институтами проведено достаточно четко. Поэтому т. н. недоверие высшему должностному лицу субъекта РФ со стороны законодательного (представительного) органа этого субъекта, влекущее его обязательную отставку, правильнее считать отрешением от должности.

11 декабря 2004 г. был принят пакет поправок к ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[2], который к основаниям отрешения от должности главы субъекта РФ в порядке федеративной ответственности добавил утрату доверия Президента РФ и ненадлежащее исполнение обязанностей. Возможность законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ выражать недоверие высшему должностному лицу субъекта РФ сохранилась, однако решение законодательного (представительного) органа субъекта теперь носит только предварительный характер, само отрешение от должности осуществляется федеральным Президентом, что переводит эту санкцию в плоскость федеративной или смешанной ответственности. Таким образом, в новой редакции Федерального закона выражение недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ законодательным (представительным) органом государственной власти этого субъекта приобретает характер именно недоверия, а не отрешения от должности, чем оно на самом деле прежде являлось, поскольку уже не влечет обязательную отставку высшего должностного лица субъекта РФ, которого Президент РФ вправе оставить в должности.

Новые основания отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) взаимосвязаны с новым порядком призвания его к должности, в котором теперь самое деятельное участие принимает Президент России, вносящий в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ. Отметим в этой связи, что формулировка закона о том, что гражданин РФ решением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ «наделяется полномочиями» высшего должностного лица субъекта РФ представляется, по меньшей мере, неудачной. Полномочиями лицо наделяется в силу закона, а не назначения на государственную должность, которая, имея законодательные основы, уже предполагает наличие определенных должностных полномочий. Формирование, например, должности Уполномоченного по правам человека или Генерального прокурора РФ, что также осуществляется парламентским образом и по представлению главы государства, в Конституции РФ именуется «назначением на должность», что представляется единственно правильным.

Новые основания отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ допускают их двойственное толкование. Согласно подпункту «г» пункта 1 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 1999 г. полномочия высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) прекращаются досрочно в случае «отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей…». Подобная формулировка не позволяет однозначно ответить на вопрос: идет ли речь об одном или о разных основаниях? Мы склонны полагать, что утрата доверия и ненадлежащее исполнение обязанностей законодатель формулирует в качестве самостоятельных оснований отрешения высшего должностного лица субъекта РФ, о чем свидетельствует хотя бы тот факт, что эти основания отделены запятой. На практике, однако, эти основания не разделяются. Так, указом Президента РФ от 9 марта 2005 г. «О » губернатор Корякского автономного округа главой государства был отрешен от должности губернатора «в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации за ненадлежащее исполнение им своих обязанностей».[3] Как можно видеть, формулировка указа не содержит запятой, основания отрешения от должности слиты, что делает практически невозможным оспорить президентский указ в Верховном Суде РФ. Если надлежащее исполнение своих обязанностей теоретически можно доказать в суде, то наличие президентского доверия при отрешении от должности доказать невозможно.

Сама формула «в связи с утратой доверия» девальвирует значение должности высшего должностного лица субъекта Федерации, который этот субъект возглавляет. По утрате доверия, исходя из государственной практики, должности лишаются так называемые политические исполнители, составляющие ближайшее окружение главы государства, члены его администрации, то есть лица, всецело подчиненные главе государства. Что касается высшего должностного лица субъекта РФ, то это вполне самостоятельная государственная фигура, которая Президенту России административно не подчинена. Доверием, то есть назначением на должность, если быть точным, высшее должностное лицо субъекта РФ обязано не Президенту РФ, который только предлагает его кандидатуру, а законодательному (представительному) органу субъекта Федерации. По существу высшее должностное лицо субъекта РФ теперь не отрешается от должности, а просто увольняется с должности федеральным Президентом подобно члену его администрации. Между тем, сам термин «отрешение от должности» предполагает высокий и самостоятельный статус отрешаемого, который обладает своего рода политической неприкосновенностью. Выглядело бы странным, если бы отрешению от должности подвергался рядовой сотрудник.

Следует отметить, что Федеральный закон от 6 октября 1999 г. в новой редакции, предоставив Президенту Российской Федерации право по существу немотивированного отрешения высшего должностного лица субъекта РФ от должности, в то же время сохранил основания отрешения от должности, установленные частью 2 статьи 29.1 Федерального закона, состоящие в совершении конкретных конституционных деликтов при условии установления их соответствующим судом и после вынесения предупреждения высшему должностному лицу субъекта РФ федеральным Президентом. Но основания отрешения от должности в этом случае логически уже не согласуются между собой. Зачем же Президенту РФ обременять себя многослойной процедурой отрешения от должности главы субъекта РФ в порядке части 2 статьи 29.1 Федерального закона, если это должностное лицо можно без лишних условностей лишить должности по основанию утраты доверия, которое поглощает любое правонарушение. Разве глава субъекта, издавший акт, противоречащий федеральному законодательству, и не исполнивший решение суда об устранении коллизии, не утрачивает тем самым доверие Президента РФ? Можно ли сохранить доверие Президента России при уклонении главой субъекта от принятия мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения. Ясно, что такое основание как утрата доверия было изобретено для облегчения процедуры прекращения полномочий главы субъекта Федерации.

Поправками к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 01.01.01 г. были повышены и меры федерального принуждения в отношении законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. В соответствии с новой редакцией пункта 4 статьи 9 Закона право роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ переходит к Президенту РФ, который осуществляет его своим Указом. Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ теперь прекращаются со дня вступления в силу решения Президента РФ о роспуске этого органа.

Изменение режима роспуска представительного органа государственной власти субъекта РФ не выглядит юридически оправданным. Предыдущий механизм, когда представительный орган субъекта распускался федеральным законом, ни разу не испытывался, поэтому констатировать его неэффективность, которая могла бы оправдывать его изменение, невозможно. Роспуск представительного органа государственной власти федеральным законом, то есть, по существу парламентом Российской Федерации более соответствует значению этого органа, который осуществляет высшее представительство на территории субъекта Федерации. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ и Президент РФ относятся к разным ветвям власти, они не находятся в отношении субординации, которая бы оправдывала роспуск законодательного органа субъекта РФ федеральным Президентом. Заметим, что в тех странах, где допускается роспуск легислатуры субъекта, этот роспуск осуществляется с участием федерального парламента. Так, в Австрии земельный ландтаг может быть распущен федеральным президентом по представлению федерального правительства и с согласия Федерального совета (статья 100 Конституции).

Необходимо заметить, что основания роспуска законодательного органа субъекта Федерации, установленные статьей 9 ФЗ от 6 октября 1999 г., не согласуются со статьей 3.1 того же закона «Ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в которой устанавливается, что органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность за нарушение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов при условии, что принятие органами государственной власти субъектов РФ нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, повлекло за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ.

В этой статье, которая в силу ее названия и места в Федеральном законе имеет приоритетное значение, формулируются иные конституционно значимые тяжкие последствия деликта, нежели в статье 9 того же закона - созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией РФ и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц. Подобная коллизия порождает неопределенность в вопросах ответственности представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Возникает вопрос: как соотносятся основания роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, установленные в статьях 3.1 и 9 ФЗ от 6 октября 1999 г., которые по содержанию не совпадают.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ основания ответственности органов государственной власти субъекта РФ, установленные статьей 3.1 ФЗ от 6 октября 1999 г., одновременно служат и основаниями роспуска этого органа в порядке мер федерального воздействия. В Постановлении от 4 апреля 2002 г.[4] по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета – Хасэ Республики Адыгея Конституционный Суд РФ указал, что такая мера федерального воздействия как роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ не может быть реализована в связи лишь с формальным противоречием нормативного правового акта субъекта РФ федеральному регулированию, «поскольку ее применение обусловлено обязательностью подтверждения в судебном порядке наступления указанных в статье 3.1 того же Федерального закона конституционно значимых тяжких последствий, вызванных неправомерным нормативным актом и его несвоевременным устранением из правовой системы Российской Федерации» (п.3.5 Постановления).

Таким образом, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ может быть распущен федеральным Президентом при наличии как оснований, указанных в статье 3.1 ФЗ от 6 октября 1999 г., так и оснований, установленных статьей 9 этого же закона. Причем все эти основания формально должны учитываться в совокупности, поскольку между ними нет разделительного союза. Но это делает роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации практически невозможным. Сложно представить такое нарушение федерального регулирования субъектом РФ, которое бы подпадало сразу под все законодательные основания роспуска, тем более, что эти основания трудно связать в единый состав. Так, создание препятствий для реализации закрепленных федеральным законодательством полномочий федеральных органов государственной власти и органов местного самоуправления само по себе не предполагает обязательного нарушения прав и свобод человека и гражданина или угрозу единству или территориальной целостности Российской Федерации.

На наш взгляд, законодателю следует согласовать основания федеративной ответственности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, предусмотренные Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», с тем, чтобы роспуск все же мог состояться.

[1] Государство Россия. Пути к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства): Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. М., 2000. С.29.

[2] СЗ РФ. 2004. №50. Ст.4950.

[3] СЗ РФ. 2005. №11. Ст.934.

[4] СЗ РФ. 2002. №15. Ст.1497.