Приложение
КОНЦЕПЦИЯ
Экономическое стимулирование деятельности в области обращения
с отходами потребления
Основным законодательным документом в области обращения с отходами производства и потребления в целом является Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" от 01.01.2001, который определяет общие правовые основы обращения с отходами в целях предотвращения их негативного воздействия на окружающую среду. Закон декларирует, но не поясняет механизмы правового и экономического регулирования в области вовлечения отходов во вторичную переработку.
7 октября 2011 г. Государственной Думой Федерального Собрания РФ принят в первом чтении законопроект № «О внесении изменений в ФЗ «Об отходах производства и потребления в части стимулирования деятельности в области обращения с отходами».
В статье 24.1. законопроекта сформулировано положение о введении обязанности производителя (импортера) готовой продукции и товаров (упаковки), утративших свои потребительские свойства, обеспечить их использование, обезвреживание и (или) захоронение.
Введение «принципа ответственности производителя» - это попытка решить давно назревший вопрос о создании в Российской Федерации эффективной системы сбора и утилизации отходов потребления, поскольку очевидно, что недостаточный уровень использования вторичных материальных ресурсов обусловлен не столько технологическими факторами, сколько несовершенством институциональных основ этой области, в частности, несовершенством нормативно-правового обеспечения сбора и переработки отходов.
Не менее очевидно и то, что для запуска эффективной национальной системы вторичной переработки отходов потребления актуально введение экономических инструментов.
Однако, обязанность, закрепленная в статье 24-1, не решает задачу создания в России эффективной системы сбора и утилизации отходов потребления и не способствует экономическому стимулированию вовлечения отходов в хозяйственный оборот в качестве вторичных материальных ресурсов.
Во-первых, само понятие продукции, утратившей свои потребительские свойства, не определено ни действующим законодательством, ни предложенным законопроектом, что оставляет широкий простор для толкования при исполнении этого требования. Кроме того, это определение ведет к закреплению двойной ответственности и двойной оплате утилизации одного и того же объема упаковки, подлежащего сбору и вторичной переработке, со стороны производителей готовой продукции и, одновременно, производителей упаковки. Во-вторых, остается неясным, о каких объемах произведенной продукции идет речь.
Очевидная декларативность положения о введении обязанности производителей
(импортеров) и отсутствие положений о способах реализации указанной ответственности приводит к появлению восполняющих этот пробел парадоксальных поправок и дополнений к законопроекту в процессе подготовки ко второму чтению.
Так, в отношении производителей (импортеров) товаров (продукции) в упаковке, включая сырье и упаковки (товаров в упаковке) предлагается взимать 2% стоимости единицы произведенного товара (включая сырье) и упаковки или 2% их таможенной стоимости в случае импорта. При этом средства предлагается перечислять в специализированные резервные фонды на базе саморегулируемых организаций (СРО) предприятий перерабатывающей индустрии.
Предлагаемая модель финансирования «развития» отрасли переработки вторичных отходов абсолютно неприемлема, не содержит в себе каких-либо мер экономического стимулирования. Такой платеж относится к категории оборотных квази-налогов, увеличивающих фискальную нагрузку на бизнес, при этом не обеспечивающий достижение заявляемых целей, поскольку по сути снимает какую-либо ответственность с производителя (импортера) за отходы своей продукции и ее упаковки, демотивирует производителей упаковки и товаров в упаковке на разработку более экологичных материалов упаковки или технологий производства продукции, повышающих ресурс ее вторичной переработки.
Предлагаемое регулирование также содержит множественные противоречия с действующим законодательством, таким как антимонопольное или налоговое регулирование.
Важно отметить, что предлагаемая в вышеуказанных поправках «экономическая» модель управления обращения с отходами потребления также абсолютно не соответствует концепции моделей, действующих в странах Европейского Союза.
В ЕС уже введена ответственность производителей (импортеров), зафиксированная в основополагающих директивах, регулирующих обращение с отходами ряда потребительских товаров (например, Директива 94/62/ЕС «Об упаковке и отходах упаковки» и др.). В директивах прописываются единые для стран ЕС целевые показатели по сбору и переработке отходов выпущенных на рынок товаров, которые необходимо достичь (нормы утилизации), а также обязательства участников цепочки обращения отходов.
Так, в отношении отходов упаковки нормы утилизации устанавливаются по основным материалам: стекло, металл, бумага и картон, пластик. Нормы утилизации устанавливаются на календарный год в процентах к общей массе упаковки, размещенной производителем товаров в упаковке (импортером) на территории страны.
Способы выполнения обязательств по достижению целевых показателей прописываются в национальных законодательных актах каждой страны ЕС. При этом на опыте ряда европейских стран уже доказана неэффективность применения налога (экологический налог, налог на утилизацию и д. т.) в качестве инструмента стимулирования и финансирования развития переработки.
Выбор способа выполнения обязательств остается за производителями (импортерами) товаров, подпадающих под действие директив. Производители товаров (импортеры) могут либо самостоятельно собрать и утилизировать выпущенную на рынок продукцию после ее использования, либо поручить это оператору специализированной системы обращения с данной группой отходов.
Под оператором системы обращения с отходами определенных в директивах товаров понимается специализированные СРО – это, во-первых, субъекты (объединения субъектов) предпринимательской деятельности, занятые в сфере сбора, вторичной переработки и рециклинга отходов, и, во-вторых, некоммерческие организации по управлению обращением с отходами определенной группы товаров. В нормативных актах закрепляется право производителей (импортеров) товаров, создавать специализированные некоммерческие организации по управлению обращением с отходами товаров, и, таким образом, обеспечивать свой контроль за расходованием выделяемых средств и корректировку размера платежей.
Участники экономической деятельности отчитываются перед государством 1) за объем размещенной на рынке упаковки, 2) за выполнение обязательств по утилизации.
Вышеуказанный принцип формирования организаций по управлению обращением с отходами потребительских товаров позволяет создать эффективную систему управления отходами, которая функционирует на принципах экономической заинтересованности ее участников, что существенно повышает прозрачность системы и позволяет избежать необоснованного завышения размеров платежей, а значит и увеличения стоимости товаров в розничной торговле. Система также способствует эффективному возвращению вторичных материалов в экономический оборот.
Например, предприятия, производящие товары в упаковке, обратившиеся к услугам оператора системы обращения с отходами упаковки, финансируют сбор и утилизацию установленного нормой использования (утилизации) количества своих отходов упаковки. Размер платежа устанавливается договором и отражает реальные цены по организации сбора и сортировки отходов упаковки в зависимости от материалов, массы и вида упаковки. Операторы системы обращения с отходами упаковки проводят сбор, распределение и контроль над эффективным расходованием поступающих средств, вступая в договорные отношения с представителями коммунальных служб и перерабатывающими предприятиями. В замкнутых циклах переработанная упаковка может быть возвращена производителям товаров, и вновь использоваться для расфасовки (упаковки) продукции.
Производители товаров (импортеры) ведут учет размещенной на территории страны продукции, самостоятельно утилизированных отходов своей продукции или утилизированных отходов своей продукции на основании заключенных договоров с операторами системы обращения с отходами (согласно нормам утилизации).
Государственный учет в области обращения с отходами потребительских товаров осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области обращения с отходами, на основании отчетности, предоставляемой производителями товаров (импортерами) или операторами системы обращения с отходами в данный федеральный орган исполнительной власти.
Включение в систему управления отходами специализированных организаций с описанными выше основными функциями является наиболее эффективным вариантом решения вопроса сбора для последующей вторичной переработки отходов упаковки и отходов других групп товаров в Российской Федерации. В результате могут быть реализованы важные принципы построения национальной системы сбора и переработки отходов потребления:
- отсутствие излишней централизации,
- свободная конкуренция операторов системы обращения с отходами;
- участие производителей товаров в расчете и обосновании платежей,
- прозрачная система финансовых потоков,
- прозрачная система государственного контроля.
Следует еще раз подчеркнуть, что регулирование системы обращения с отходами должно предусматривать дифференцированный подход к утилизации для разных групп товаров, или, иначе говоря, для разных отраслей промышленности (автомобилестроение, шинная отрасль, производство бытовой техники и электроники, товаров повседневного спроса и т. п.). Ключевым принципом подхода к утилизации должно являться введение целевых показателей (норм использования /утилизации отходов).
Для последовательного запуска национальной системы сбора и вторичной переработки отдельных видов отходов в качестве вторичного сырья, основополагающими элементами, гарантирующими ее устойчивость и прибыльность, должны стать:
- Введение обязательной практики раздельного сбора твердых бытовых отходов населением;
- Закрепление приоритета переработки отходов перед любыми другими формами утилизации;
- Прохождение в обязательном порядке максимально возможного объема собранных бытовых отходов через мусоросортировки;
- Обязанность мусоросортирующих предприятий отсортировывать в максимальных объемах и продавать переработчикам все востребованные фракции отходов;
- Утверждение классификатора отходов, подлежащих обязательному сбору и вторичной переработке.
Совокупность этих мер позволит выстроить платформу для устойчивого развития перерабатывающей отрасли, внедрить новые эффективные технологии переработки, создать новые рабочие места, в частности, на предприятиях малого и среднего бизнеса и расширить налогооблагаемую базу.
