Внутренний контроль
как инструмент снижения закупочных рисков
Заместитель начальника отдела
внутреннего контроля и аудита
УФК по Ростовской области
Федеральный закон от 01.01.01 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон ) оказался одним из самых резонансных законов.
Закупки, осуществляемые за счет бюджетных средств, находятся под пристальным вниманием средств массовой информации, общественности и руководства страны.
По словам «Действующий механизм формирования и исполнения государственных контрактов безусловно не совершенен, есть ряд проблем и недостатков. Система госзаказа нуждается в серьезном реформировании».
Для государственного и муниципального заказчика существующая система госзаказа стала одним из самых рискоемких направлений деятельности.
Органы Федерального казначейства являются государственными заказчиками и в своей закупочной деятельности также сталкиваются с «несовершенством» закона.
Увеличивают риски многочисленные изменения, вносимые в Федеральный закон . За время существования закона было внесено более 30 пакетов поправок.
Кроме того, судебная практика пестрит противоречивыми решениями, вынесенными судебными органами по аналогичным делам в сфере государственных закупок.
Двоякое толкование норм законодательства также способствует увеличению количества нарушений в закупочной деятельности госзаказчиков.
В рамках существующей системы размещения госзаказа все риски можно классифицировать на три группы:
- риски, возникающие на стадии формирования заказа (формирование планов-графиков, определение предмета закупок, изучение конъюнктуры ранка, выбор способа размещения заказа, определение начальной (максимальной) цены контракта);
- риски, возникающие на стадии размещения заказа (подготовка документации для размещения заказа; рассмотрение, оценка и сопоставление заявок участников размещения заказов, подведение итогов; размещение информации на официальном сайте, заключение государственного контракта);
- риски, возникающие при исполнении контракта (приемка товаров, работ, услуг; соблюдение сроков исполнения контрактов; гарантийный период).
В целях выявления и предупреждения возможных нарушений или потерь актуальной для государственного заказчика становится задача создания системы управления рисками, которая направлена на выявление казначейских рисков и их идентификацию, оценку и анализ, разработку мероприятий по снижению рисков, и их мониторинг.
В системе органов Федерального казначейства созданы и успешно работают отделы внутреннего контроля и аудита, одной из задач которых является осуществление контрольной деятельности, а также выявление в установленном порядке процессов, процедур и операций, связанных с возможностью возникновения казначейских рисков.
Контрольная деятельность осуществляется в трех формах контроля: предварительный, текущий и последующий контроль.
Предварительный контроль направлен на профилактику и предотвращение нарушений. Текущий контроль позволяет выявить и не допустить нарушения в момент осуществления тех или иных процессов и операций. Последующий контроль призван выявить факты совершенных нарушений.
То есть, при осуществлении последующего контроля закупочных процедур, когда деньги уже потрачены, для контролера основной является задача выявления нарушений и формирование объективной оценки деятельности государственного заказчика.
Вместе с тем, после совершения процедуры размещения заказа и заключения контракта невозможно принять меры по устранению допущенных нарушений.
В рамках совершенствования и развития системы внутреннего контроля становится актуальной задача смещения акцента с последующего контроля на предварительный и текущий контроль.
Сегодня деятельность контрольно-аудиорских подразделений призвана предупредить, сократить нарушения, выявить проблемные моменты, не допустить совершение нарушений вновь.
Особо актуальны данные задачи в сфере размещения государственного заказа.
В Управлении Федерального казначейства по Ростовской области (далее – Управление) накоплен опыт успешной интеграции ведомственного контроля в закупочную деятельность государственного заказчика.
В процесс прохождения всех этапов размещения государственного заказа в Управлении вовлечены несколько структурных подразделений Управления.
Для обеспечения четкого соблюдения законодательства в сфере государственных закупок при планировании, подготовке, размещении заказов, исполнении контрактов и договоров, а также эффективной работы структурных подразделений в Управлении был разработан Порядок, регламентирующий взаимодействие структурных подразделений Управления при осуществлении закупочной деятельности и обеспечивающий комплексный контроль процедур по размещению государственного заказа (далее – Порядок).
Порядок регламентирует процедуры:
согласования документации на размещение заказов для нужд Управления;
оформления, согласования и подписания Протоколов, оформленных при размещении заказов;
заключения государственных контрактов и контроль их исполнения;
хранения документации на размещение заказов для нужд Управления и государственных контрактов;
осуществления контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации при размещении заказов для нужд Управления.
С целью минимизации рисков, возникающих при осуществлении Управлением закупочной деятельности, на различных этапах размещения заказа задействован отдел внутреннего контроля и аудита.
Согласно положениям Порядка за отделом внутреннего контроля и аудита закреплены полномочия в части исключения следующих рисков:
неверный расчет начальной (максимальной) цены контракта, то есть её несоответствие состоянию цен на рынке соответствующих товаров (работ, услуг);
неверный выбор способа размещения заказа (запрос котировок, конкурс, аукцион);
отсутствие требований об установлении обеспечения исполнения контракта;
неверное формирование лотов;
техническая часть (спецификация) документации не дает ясного представления об объеме закупки товаров (работ, услуг);
установление в конкурсной документации или документации об аукционе таких требований, которые не предусмотрены законодательством Российской Федерации;
уменьшение срока подготовки и подачи конкурсных, аукционных, котировочных заявок;
установление в конкурсной документации или документации об аукционе требований к квалификации участников размещения заказов ограничивающих их количество;
использование при рассмотрении, оценке и сопоставлении заявок критериев и процедур, не соответствующих законодательству Российской Федерации и указанных в конкурсной документации, документации об аукционе;
необоснованный допуск и необоснованное отклонение участников размещения заказа;
иных рисков, в части не соблюдения законодательства Российской Федерации в сфере государственных закупок.
При осуществлении закупочных мероприятий для нужд Управления вся разрабатываемая документация до размещения на официальном сайте *****. проходит предварительную проверку в отделе внутреннего контроля и аудита на соответствие законодательным и нормативно-правовым актам Российской Федерации.
Кроме того, отделом внутреннего контроля и аудита осуществляется текущий контроль на стадиях рассмотрения и оценки котировочных заявок, рассмотрения аукционных и конкурсных заявок.
Для этого в состав аукционной, конкурсной и котировочной Комиссий в обязательном порядке включается специалист отдела внутреннего контроля и аудита, который на постоянной основе участвует во всех заседаниях.
Все протоколы, оформленные при размещении заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Управления до размещения на официальном сайте также согласовываются с отделом внутреннего контроля и аудита.
Итогом проведенного контроля является Лист согласования, оформляемый специалистами отдела внутреннего контроля и аудита, в котором отражаются: выявленные нарушения действующего законодательства, замечания и даются рекомендации по совершенствованию разрабатываемой документации.
В ходе проведенного анализа информации, содержащаяся в Листах согласования, оформляемых по результатам предварительного контроля, прослеживается динамика снижения количества нарушений действующего законодательства и замечаний в представленных на рассмотрение в отдел документах, оформляемых при размещении заказа.
Причинами положительной динамики послужили несколько факторов: создание отдела государственных закупок, повышение квалификации специалистов, а также введение системности контрольных процедур, осуществляемых в постоянном режиме отделом внутреннего контроля и аудита с использованием различных форм контроля на разных этапах закупочной деятельности.
Кроме предварительного и текущего контроля при проведении процедур по размещению государственного заказа для нужд Управления, отдел внутреннего контроля и аудита осуществляет последующий контроль в рамках тематических проверок по вопросам:
своевременности размещения на официальном сайте всех документов, предусмотренных законодательством (извещений; конкурсной, аукционной документации; протоколов, оформленных при размещении заказов и т. д.);
полноты, достоверности и своевременности внесения сведений о государственных контрактах, сведений об изменениях контрактов и исполнении (расторжении).
Таким образом, различные формы контроля присутствуют на всех стадиях размещения заказа, что позволяет повысить качество реализации требований, установленных законодательством о государственных закупках.
Не далеко то время, когда будет принят законопроект
«О федеральной контрактной системе», который придет на смену
Федеральному закону .
Законопроектом предусматриваются существенные изменения правил осуществления государственных и муниципальных закупок. Значительная роль отводится общественному контролю за закупочной деятельностью. Со стороны государства эффективность деятельности государственного и муниципального заказчика будет оцениваться путем проведения мониторинга, аудита, надзора и контроля.
Результаты мониторинга лягут в основу оценки эффективности закупочной деятельности, осуществляемой государственным и муниципальным заказчиком.
Усиливается ответственность должностных лиц заказчика за осуществление закупок, реализацию планов, планов-графиков, а также за не достижение прогнозируемых результатов.
В свете задач, которые предстоит решать заказчикам при переходе к осуществлению закупок по федеральной контрактной системе, актуальной становится внедрение, и осуществление превентивных мер, направленных на снижение возможных негативных последствий в закупочной деятельности.
Одним из инструментов, позволяющих снизить закупочные риски, может стать служба внутреннего контроля и аудита, созданная государственным или муниципальным заказчиком, и присутствующая на разных этапах закупочной деятельности.
