Тема:
ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (29.12.2004)
План:
1. Теоретическая часть «Градостроительное законодательство РФ».
2. Устный опрос.
3. Доклад «Об изменениях в градостроительном законодательстве в 2006 г.»
4. Проведение теста.
5. Обсуждение вопросов.
6. Подведение итогов.
1 Теоретическая часть
Градостроительное законодательство РФ – 1) отрасль российского законодательства; 2) система нормативных правовых актов, состоящая из Градостроительного кодекса РФ, законодательных и иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, а также нормативных правовых актов органов местного самоуправления (в части градостроительной деятельности), регулирующих общественные отношения в области градостроительства. Устанавливают градостроительные требования к планированию развития территории РФ; условиям и порядку использования земель для градостроительной деятельности; разработке и реализации основ федеральной политики и федеральных программ в области экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ; размещению федеральных энергетических систем, объектов ядерной энергетики, федерального транспорта, объектов связи, объектов, занимающихся космической деятельностью, объектов обороны и безопасности; к разработке стандартов в области градостроительного планирования и застройки территорий и поселений; применению в градостроительстве данных государственного картографо-геодезического фонда РФ, а также требования к определению объектов градостроительной деятельности, на которые требуется выделение средств из федерального бюджета и федеральных фондов регионального развития. (Юридический энциклопедический словарь / Под ред. . – ТК "Велби", "Проспект", 2006 г.).
Основы градостроительного законодательства России, заложенные в период проведения реформ гг., в советское время не были сохранены. Место общегосударственных законодательных актов заняли многочисленные отраслевые инструкции, нормативы, правила и другие документы. Централизованное управление экономикой не нуждалось в каком-либо вневедомственном арбитраже и тем более в оппонентах со стороны сильной и самостоятельной местной власти. Отраслевой принцип руководства хозяйством страны оказался несовместимым даже с относительной независимостью городского и любого иного местного самоуправления. Близорукая государственная политика в области организации и использования территории и градостроительства привела к тому, что пространственная структура городов, городских агломераций, целых регионов и страны в целом складывалась либо в соответствии с узковедомственными интересами, либо стихийно. В результате – плачевное в социальном, архитектурно-планировочном и экологическом отношении состояние территории (в частности в городах), очевидная отсталость социальной и инженерно-технической инфраструктуры по сравнению с другими, даже менее развитыми в экологическом отношении, чем Россия, государствами.
Градостроительная деятельность – деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства. Следствием укоренившегося у нас в стране пренебрежительного отношения к задачам общегосударственного правового регулирования градостроительной деятельности явились, в частности:
− характерные для большинства советских городов чересполосица жилой застройки и крупных, санитарно-вредных, грузоемких предприятий, размещение последних вопреки планировочным решениям утвержденной градостроительной проектной документации (например, размещение Атоммаша в Волгодонске, Чернобыльская АЭС на Украине и др.);
− неравномерность распределения по территории страны развитых центров науки, образования, производственно-деловой активности и специализированного социально-культурного обслуживания, что привело к чрезмерной концентрации населения в Москве и ряде других крупнейших городов в европейской части России и замедленному развитию остальной сети городских поселений;
− стихийное массовое размещение садовых участков и "коттеджного" строительства в самых неподходящих для этих целей местах пригородных зон и т. п.
Строительство – созданиие зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства).
Объект капитального строительства – здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (объекты незавершенного строительства), за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.
Отсутствием эффективной системы правового регулирования градостроительной деятельности во многом объясняется так же тот факт, что страна, которая по своему природному потенциалу могла бы стать гарантом поддержания экологического равновесия на территории всего Евразийского континента, превратилась сегодня в ареал концентрации значительной части наиболее острых экологических проблем международного масштаба. Чтобы предотвратить тенденции к нарастанию подобных негативных явлений в будущем, необходимо признать организацию территории и градостроительство делом приоритетной социально-политической значимости, которое должно явиться объектом скорейшей разработки и применения специального федерального и местного законодательства.
Устойчивое развитие территорий – обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.
Развернувшаяся в постсоветской России законотворческая деятельность уже привела к созданию ряда соответствующих законодательных актов, в число которых входит Градостроительный кодекс РФ.
В ходе работы над проектом Градостроительного кодекса был проанализирован ряд основных законодательных актов в сфере градостроительства, принятых в разное время в США, Великобритании, Франции, Нидерландах и ФРГ. Анализ показал, что по ряду важнейших критериев наиболее близкими к условиям РФ являются структура и содержание Строительного кодекса ФРГ (Baugesetzbuch). Вместе с тем, были использованы положительные черты структуры отдельных законодательных документов упомянутых выше стран, а также наиболее удачные приметы из отечественной законодательной практики.
Однако использование эклектичных знаний и применение поверхностных подходов при подготовке закона, приведет к его отрыву от реалий современных Российских условий, которые к началу 21 века во многом изменились кардинально и которые не похожи на условия в других странах. Поэтому изучать подобные нормативно-правовые акты других стран недостаточно. Необходимо иметь достаточно полное представление об условиях, в которых закон должен действовать, о применимых в условиях современной России технологиях практически реализующих его положения. Необходимо профессионально понимать место градостроительной деятельности в жизни общества, связанных с этим целей, задач и способов ее правового регулирования. В условиях, когда управление территорией в стране во многом сводиться к отраслевому управлению, градорегулирование практически становится единственным, эффективным способом обеспечения баланса интересов ее пользователей.
Территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий.
Федеральный градостроительный кодекс, каким бы подробным он ни был не в состоянии вместить в себя все аспекты, связанные со спецификой многообразных природных, социально-экономических, этнических и планировочно-градостроительных условий отдельных регионов такой обширной страны как Российская Федерация. Конституция России относит разработку собственного законодательства в данной сфере к компетенции субъектов Федерации. Они могут и должны иметь свои градостроительные кодексы (законы, уставы), в которых с необходимой детальностью и с учетом конкретных условий были бы отражены все наиболее важные для данного региона и нуждающиеся в законодательном закреплении специфические правовые процедуры, обеспечивающие эффективное регулирование процесса организации и использования территории населенных мест и их систем. Подобные документы уже составлены или находятся в стадии разработки для гг. Москвы и Санкт-Петербурга, Белгородской, Ленинградской, Московской, Волгоградской и других областей.
Помимо тщательной проработки целей, состава и содержания правовых градостроительных документов регионального уровня очень важно обеспечить их соответствие положениям федеральных законодательных актов и, прежде всего, положениям Федерального градостроительного кодекса, а также их увязку с другими местными законами (землеустроительными, природоохранными, лесными и др.), регулирующими территориальные отношения в пределах данного региона.
Вместе с тем, опыт большинства развитых зарубежных стран свидетельствует, что элементы специального градостроительного законодательства впервые появляются не на общегосударственном или региональном, а на муниципальном уровне в виде соответствующих юридических актов, принимаемых представительными органами власти крупнейших городов, где потребность в строгом правовом регулировании градостроительных процессов раньше всего приобрела особую актуальность.
Направлениями градостроительного законодательства являются:
− планирование развития территорий, поселений и градостроительных систем расселения;
− определение видов и целей использования земельных участков, в связи с чем устанавливаются соответствующие правовые режимы земельных участков;
− регулирование деятельности по проектированию, строительству и реконструкции объектов недвижимости.
Реконструкция - изменение параметров объектов капитального строительства, их частей (высоты, количества этажей, площади, показателей производственной мощности, объема) и качества инженерно-технического обеспечения.
Градостроительное законодательство определяет круг лиц (физических и юридических) непосредственно участвующих в градостроительной деятельности, органы государственной власти и местного самоуправления, общественные организации граждан, участвующие в регулировании градостроительной деятельности.
Формирование системы специальных градостроительных законодательных актов в Российской Федерации, ее регионах и городах – чрезвычайно сложное, трудоемкое дело и для своего завершения потребует не один год. Вместе с тем представляется совершенно необходимым тщательное рассмотрение и обсуждение проектов указанных документов независимыми экспертами на всех этапах их разработки, согласования и подготовки к принятию. Невыполнение этих важнейших условий оборачивается большими ошибками и потерями в сфере градостроительного законодательства и, как следствие этого, в градостроительной практике.
2 Устный опрос
Вопросы к аудитории:
1. Перечислите субъекты градостроительных отношений.
Ответ: Ст. 5 ГрК РФ. Субъектами градостроительных отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица. От имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в градостроительных отношениях выступают соответственно органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в пределах своей компетенции.
2. Каковы полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области градостроительной деятельности?
Ответ: Ст.6 ГрК РФ. К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области градостроительной деятельности относятся:
− подготовка и утверждение документов территориального планирования Российской Федерации;
− утверждение документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства федерального значения в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом;
− техническое регулирование в области градостроительной деятельности;
− установление порядка ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности;
− организация и проведение государственной экспертизы проектов документов территориального планирования Российской Федерации;
− установление порядка осуществления государственного строительного надзора и организация научно-методического обеспечения такого надзора;
− осуществление государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом;
− осуществление иных полномочий, отнесенных настоящим Кодексом, другими федеральными законами к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации.
3. С учетом чего производится подготовка схемы территориального планирования муниципального района?
Ответ: Ст. 20 ГрК РФ. Подготовка схемы территориального планирования муниципального района осуществляется на основании результатов инженерных изысканий в соответствии с требованиями технических регламентов, с учетом комплексных программ развития муниципального района, с учетом содержащихся в схемах территориального планирования Российской Федерации, схемах территориального планирования субъектов Российской Федерации, генеральных планах поселений положений о территориальном планировании, с учетом региональных и (или) местных нормативов градостроительного проектирования, утверждаемых в порядке, установленном частями 5 и 6 статьи 24 настоящего Кодекса, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.
4. Какие существуют виды территориальных зон?
Ответ: Ст. 35 ГрК РФ. В результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.
5. Из каких частей состоит проект планировки территории?
Ответ: Ст. 42 ГрК РФ. Проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию. Основная часть проекта планировки территории включает в себя чертеж или чертежи планировки территории; положения о размещении объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, а также о характеристиках планируемого развития территории, в том числе плотности и параметрах застройки территории и характеристиках развития систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории. Материалы по обоснованию проекта планировки территории включают в себя материалы в графической форме и пояснительную записку.
6. В каких случаях и с какой целью проводится строительный контроль?
Ответ: Ст.53 ГрК РФ. Строительный контроль проводится в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка.
7. Что такое и какова цель информационных систем обеспечения градостроительной деятельности?
Ответ: Ст 56 ГрК РФ. Информационные системы обеспечения градостроительной деятельности - организованный в соответствии с требованиями настоящего Кодекса систематизированный свод документированных сведений о развитии территорий, об их застройке, о земельных участках, об объектах капитального строительства и иных необходимых для осуществления градостроительной деятельности сведений. Целью ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности является обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц достоверными сведениями, необходимыми для осуществления градостроительной, инвестиционной и иной хозяйственной деятельности, проведения землеустройства.
8. Какова ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности?
Ответ: Ст. 58 ГрК РФ. Лица, виновные в нарушении законодательства о градостроительной деятельности, несут дисциплинарную, имущественную, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
3 Доклад
«Об изменениях в градостроительном законодательстве в 2006 г.»
В 2006 г. федеральное законодательство в области регулирования градостроительных отношений поступательно развивалось. Самым значительным как по объему нормативного материала, так и по количеству урегулированных тем (вопросов), стал Федеральный закон от 01.01.01 г. «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Федеральный закон регулирует следующие вопросы:
1) единая государственная экспертиза проектной документации;
2) единый государственный строительный надзор;
3) государственный контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности;
4) административная ответственность за нарушение законодательства в сфере градостроительной деятельности;
5) развитие застроенных территорий;
6) предоставление земельных участков без торгов;
7) изменение черты населенных пунктов;
8) вовлечение земель сельскохозяйственного назначения в оборот для целей жилищного строительства;
9) ипотека земельных участков в обеспечение кредита для строительства инженерной инфраструктуры;
10) принудительное прекращение права постоянного (бессрочного) пользования и отказ от права постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения.
Градостроительным кодексом РФ (2004) предусмотрено, что с 1 января 2007 г. на территории Российской Федерации проводится единая государственная экспертиза проектной документации и единого государственного строительного надзора. При этом Закон определяет ограниченный перечень объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит государственной экспертизе на федеральном уровне. Это особо опасные, технически сложные и уникальные объекты. Такие объекты поименованы исчерпывающим образом в новой ст. 48.1 Градостроительного кодекса РФ. Например, к уникальным объектам относятся объекты капитального строительства, в проектной документации которых предусмотрена хотя бы одна из следующих характеристик: высота более чем 100 м; пролеты более чем 100 м; наличие консоли более чем 20 м; заглубление подземной части (полностью или частично) ниже планировочной отметки земли более чем на 10 м; наличие конструкций и конструкционных систем, в отношении которых применяются нестандартные методы расчета с учетом физических или геометрических нелинейных свойств либо разрабатываются специальные методы расчета.
Таким образом следует, что проведение государственной экспертизы проектной документации большинства объектов капитального строительства Российская Федерация делегирует органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
Полномочие по проведению государственного строительного надзора за строительством объектов, не являющихся особо опасными, технически сложными и уникальными, принадлежит субъектам Российской Федерации согласно начальной редакции Градостроительного кодекса РФ. В этой части Закон новаций не предусматривает.
Закон вводит новый инструмент, обеспечивающий создание единой системы градостроительной деятельности в Российской Федерации. С 1 января 2007 г. предусмотрено введение государственного контроля за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности. Уполномоченным федеральным органом (Росстроем) будет осуществляться контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в свою очередь, делегируется полномочие по государственному контролю за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности органами местного самоуправления. Содержание указанного контроля заключается в контроле за:
1) соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов законодательству о градостроительной деятельности;
2) соблюдением установленных федеральными законами сроков приведения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов в соответствие с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации;
3) соблюдением процедур, установленных законодательством о градостроительной деятельности для подготовки и утверждения документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, градостроительных планов земельных участков.
В отношении административной ответственности Закон значительно расширил состав правонарушений в области строительства, увеличил санкции за их совершение, а также определил органы и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.
По общему правилу Градостроительного кодекса РФ городская черта устанавливается в генеральном плане поселения или городского округа. На период отсутствия генеральных планов Федеральный закон устанавливает переходный период до 1 января 2010 г., когда городская черта может быть изменена решением субъекта Российской Федерации. Необходимо отметить, что для преодоления терминологической путаницы в законодательстве Закон заменил понятие «земли поселений» понятием «земли населенных пунктов», а понятие «черта поселений» — понятием «граница населенных пунктов». Новая ст. 4.1 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» подробным образом описывает процедуру включения земельных участков в границы населенных пунктов.
С целью вовлечения в оборот для целей жилищного строительства неиспользуемых сельскохозяйственных земель, предоставленных федеральным государственным учреждениям и унитарным предприятиям, Федеральный закон предоставил субъектам Российской Федерации временное право распоряжаться такими землями — исключительно для строительства на них жилья. Правительство Российской Федерации до 1 мая 2007 г. должно утвердить перечень особо ценных сельхозучастков, не подлежащих застройке.
Закон, за исключением некоторых положений, вступил в силу с 1 января 2007 г.
4 Тест
Вопросы:
5 Обсуждение вопросов
Вопросы:
1. В чем заключается необходимость Градостроительного кодекса РФ?
2. Чего на ваш взгляд не хватает в Градостроительном кодексе РФ?
3. В чем сильные и слабые стороны Градостроительного кодекса РФ?
4. Целесообразность регионального градостроительного законодательства.
6 Подведение итогов
В заключение стоит отметить, что исключительно важно, чтобы градостроительное законодательство осуществлялось профессионально, базировалось на знании объективных закономерностей развития территории. Для России оно необходимо, как отвечающая современным требованиям, целостная система обеспечивающая:
− целенаправленную деятельность специальных административно-управленческих органов федерального, субъекта РФ и муниципального уровней (сейчас это, как правило, сочетание органов архитектуры и градостроительства, градостроительного и архитектурно-строительного надзора, межведомственной экспертизы);
− разработку и принятие нормативно-правовых и методических документов федерального, субъекта РФ и муниципального уровней, устанавливающих целостную систему принятия и осуществления правил градостроительной деятельности в стране;
− разработку градостроительной документации, устанавливающей (в соответствии с установками нормативно-правовых документов) правила необходимые для соблюдения баланса интересов на каждом из территориальных уровней (по вертикали – между федеральными и региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления; по горизонтали – между различными отраслями и видами деятельности);
− проведение изысканий, научно-исследовательских и выполнение отраслевых планировочных работ необходимых для разработки градостроительной документации;
− ведение градостроительного кадастра и мониторинга, обеспечивающего необходимой комплексной документированной территориальной информацией управленческую деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, поддержание правоотношений связанных с пользованием недвижимостью;
− контроль соблюдения градостроительных регламентов.
Градостроительная деятельность, как деятельность по обустройству территории применительно к изменяющимся потребностям общества, затрагивает интересы всех граждан России, поскольку формирует среду их обитания. Необходимо чтобы градостроительный кодекс стал документом, способствующим повышению эффективности использования территории и соблюдению баланса интересов ее пользователей (в частности, в процессе формирования недвижимости), повышению конкурентоспособности экономики страны на этой основе. Учитывая это, представляется, что его концепцию целесообразно было бы сделать предметом более широкого обсуждения, чем это происходит сейчас.
.
