Стенограмма (стр. 4 )

Можно долго на эту тему разговаривать, очень интересная тема. Но хотелось бы основы правовые заложить в закон грамотно сейчас.

Спасибо, Анатолий Леонидович. Я думаю, что в следующий раз вы у нас и выскажете также мнение студентов по отношению к этому закону. Мы мнение руководителей предприятий, как бы потенциальных загрязнителей, конечно же, знаем, они отрицательно относятся. Вот молодежь, мне кажется, вполне могла бы поддержать. Они как-то более у нас революционные.

Следующее выступление сделает Людмила Владимировна Степичева. Сегодня несколько раз ссылались, как на классика, на Вас. Мы с большим удовольствием выслушаем Ваше сообщение об общих подходах к отбору видов и объектов хозяйственной деятельности для целей экологического страхования.

Л. В.СТЕПИЧЕВА

Виктор Евграфович, Лариса Николаевна Мукина очень просила извиниться за то, что она не может приехать из Петербурга, она приболела. Но свое время она передарила мне, если такое возможно.

Уважаемые коллеги! Я хотела бы напомнить вам и нам всем, что сегодня речь идет не об обычном страховании, а о страховании экологическом, то есть о таком, реализация которого повлияет на жизнь наших будущих поколений. Любые виды человеческой деятельности могут оказать разнообразное вредное воздействие на окружающую природную среду и привести к возникновению вещественной энергетической нагрузки, превышающей порог устойчивости среды к внешнему воздействию.

И если естественный порядок вещей на земле человека не устраивает, он меняет этот порядок в нужную ему сторону. При этом пострадать может любой организм, любой ландшафт или любая ландшафтная система и в целом вся биосфера. В ней действует принцип Ле Шателье, характеризующий устойчивость системы. Поскольку вся хозяйственная деятельность человека направлена на преобразование биосферы, то, достигнув порога антропогенного воздействия, начиная с которого принцип Ле Шателье перестает работать, биоты и окружающая среда начнут терять свою устойчивость. А при современных тенденциях хозяйственного воздействия на окружающую природную среду естественная биота может быть полностью уничтожена, а биосфера разрушена.

Я не пугаю вас, я просто хочу отметить, что Всемирная хартия природы, принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 1982 году и подписанная Россией, отмечает, что любая форма жизни является уникальной, какой бы ни была ее полезность для человека. В связи с этим любая деятельность, способная нанести ущерб природной или окружающей человека среде, в случае принятия решения об осуществлении этой деятельности должна вестись таким образом, чтобы свести к минимуму и компенсировать ее возможные вредные последствия.

Такой компенсационный механизм заложен в формируемую нами сегодня в России систему экологического страхования, включающую в себя предупреждение негативного воздействия, ликвидацию последствий такого воздействия и восстановления природной среды.

Поэтому основным принципом экологического страхования, как мы его трактуем в широком смысле – как компенсационного и защитного механизма в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды (на что обратил внимание сегодня господин Бажайкин), должна стать всеобщность страхования ответственности за вред, причиненный окружающей природной среде, что означает сплошной охват страхованием субъектов хозяйственной и иной деятельности, которые могут прямо или косвенно негативно влиять на окружающую природную среду.

Причем форма страхования может быть любой, и в том числе добровольной, и частично обязательной. Наталья Владимировна хорошо показала систему экологического страхования, где вот этот законопроект, о котором мы сегодня говорили, занимает лишь одну из семи частей, которые сегодня мы предполагаем разработать.

И совсем не факт, что все остальные части должны быть тоже обязательны. С целью формирования перечня видов деятельности, подлежащих экологическому страхованию, нами проанализировано российское и зарубежное природоохранное законодательство и нормативно-правовые документы в сфере экологической безопасности.

Второй слайд. В отдельных нормативно-правовых документах этого законодательства приведены те или иные, в зависимости от задачи, документы перечней видов деятельности, которые могут оказать негативное влияние на окружающую природную среду. Подборка этих документов сделана у вас в пакете документов в раздаточном материале. На слайде вы видите ряд законов, которые имеют такие перечни. Это Федеральный закон "Об охране окружающей среды", Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду. Это проекты технических регламентов об экологической безопасности, это нормативный документ, Директива ЕС 2004 года об экологической ответственности в отношении предотвращения и ликвидации вреда окружающей среде. Это Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 года и ряд законопроектов, в том числе модельный закон "Об обязательном экологическом страховании для стран СНГ", законопроекты об обязательном экологическом страховании, которые были разработаны за эти 15 лет.

Пожалуйста, слайд 3. Федеральным законом "Об охране окружающей среды" определено 13 видов хозяйственной и иной деятельности, которые могут оказывать негативное воздействие на окружающую среду. В соответствии с положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной деятельности (на слайде 4 и 5 вы увидите) выделено 33 группы объектов и видов деятельности.

В последних вариантах проектов разрабатываемого технического регламента об экологической безопасности выделены виды деятельности, влияющие на экологическую безопасность на основании введенного в действие Общероссийского классификатора видов экономической деятельности (ОКВЭД).

В директиве ЕС об экологической ответственности проведена группировка видов экологически опасной деятельности по 12 группам. Это слайды 6 и 7. Перечни экологически опасных видов деятельности в этих документах составлены экспертным путем на основании действующей законодательной базы.

Нам представлялось целесообразным для отбора видов деятельности под задачу экологического страхования определить общие признаки их выделения с последующей возможной классификацией по степени опасности для окружающей среды. В связи с тем, что количество видов деятельности, оказывающих негативное воздействие, может быть значительно больше, чем то, которое мы на сегодня отобрали, с нашей точки зрения, не имеет смысла перечислять их все, так как всегда найдется вид деятельности или их комбинация, которые мы не предусмотрели.

Поэтому необходимо было уйти от чрезмерной спецификации, присущей разрабатываемым техническим регламентам, к унификации, чтобы общее понятие заранее вбирало в себя возможные даже в будущем частности. Такой подход был нами использован при отборе видов деятельности объекта для целей экологического страхования.

Основным признаком для отбора был взят признак регламентированности той или иной деятельности, зафиксированной нормативно-правовыми актами действующего законодательства. Мы представили себе все поле хозяйственной деятельности, внутри него определили виды, которые регламентируются действующим российским и международным законодательством в природоохранной сфере, сфере ресурсопользования и экологической безопасности.

Восьмой слайд, будьте добры. В первую очередь в наш перечень попали виды деятельности и объекты, являющиеся основными источниками негативного воздействия на окружающую природную среду. Атмосферный воздух, поверхностные и подземные водные объекты, водосборные площади, недра, почва, земли, являющиеся источниками шума и вибрации или электромагнитного и ионизирующего излучения, а также иных видов негативного воздействия.

В данную категорию попали субъекты хозяйственной деятельности, которые получают в органах, специально уполномоченных в сфере охраны окружающей природной среды и природных ресурсов, разрешение или согласование в связи с негативным воздействием этих видов деятельности. В том числе это объекты, подлежащие государственному экологическому контролю на основании постановления Правительства от 2002 года № 777, объекты, отнесенные к типовым видам опасных производственных объектов для целей регистрации в Государственном реестре на основании приказа Федеральной службы по Ростехнадзору от 2006 года № 389, объекты, осуществляющие в природоохранных органах согласование лимитов на выбросы, сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, а также лимитов на размещение отходов в производстве и потреблении. Это регулируется статьями федеральных законов об охране окружающей среды, об охране атмосферного воздуха, о внутренних морских водах, терморе, о континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне, Водным кодексом, Земельным кодексом. Также сюда попали объекты, осуществляющие платежи за негативное воздействие на окружающую среду, – регулируются постановлением Правительства 632 от 1992 года. А также объекты, требующие проведения оценки воздействия на окружающую среду при представлении в природоохранные органы документации на строительство и получающие заключение Государственной экологической экспертизы. Они регулируются Федеральным законом "Об экологической экспертизе" и положением об оценке воздействия.

Будьте добры, девятый слайд. К следующей группе нами отнесены виды деятельности и объекты по обращению с особо экологически опасными веществами и организмами. Сюда вошли виды деятельности с озоноразрушающими веществами, в том числе и содержащую их продукцию, генетически модифицированными организмами, пестицидами, гербицидами, средствами защиты растений, особенно запрещенными международным законодательством, виды деятельности, связанной с производством электрооборудования или обращением товаров, содержащих полихлориновые бифинилы, обращение радиоактивных веществ и продукции, в том числе радиоактивных отходов, и обращение высокотоксичных опасных отходов.

К следующей группе отнесены виды деятельности и объекты, имеющие трансграничный масштаб негативного воздействия, осуществляющие в природоохранных органах согласование трансграничного перемещения опасных отходов, материалов, веществ, в том числе озоноразрушающих веществ и продукции, их содержащей. Регулируются статьями Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой, законом об отходах, Монреальским протоколом к Венской конвенции об охране озонового слоя и другими.

К четвертой группе отнесены виды деятельности и объекты, которые могут оказывать масштабное негативное воздействие на окружающую среду, не связанные с процессами загрязнения.

В следующую группу отнесены виды деятельности, осуществляемые в особо чувствительных с экологической точки зрения районах или вблизи них, в законодательно установленных защитных или охранных, или зеленых зонах с ограниченным режимом природопользования, на охраняемых природных территориях, в акваториях водных объектов, на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне, питьевых, рыбохозяйственных водоемах, а также иные виды деятельности, которые могут нанести урон биологическому разнообразию или краснокнижным видам фауны и флоры.

Эта деятельность регулируется Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях", Конвенцией о защите Черного моря, Международной конвенцией по защите Балтийского моря, Федеральным законом "Об охране озера Байкал", Конвенцией о биологическом разнообразии и Красными книгами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации.

Слайд 10, будьте добры.

В следующую группу вошли виды деятельности по использованию или изъятию природных ресурсов, осуществляемые субъектами хозяйственной деятельности – природопользователями, которые получают в специально уполномоченных в этой сфере органах разрешение или согласование в связи с осуществлением данных видов деятельности, в том числе осуществляющих согласование квот на вылов рыбы и добычу биоресурсов в реках и акваториях пресных и морских водоемов на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне; осуществляющих платежи за пользование животным миром и получающие лицензию на добычу или отлов в соответствии с законом о животном мире; осуществляющих платежи за пользование недрами и получающих лицензию на добычу полезных ископаемых в соответствии с законом о недрах и о континентальном шельфе; осуществляющих заключение соглашения о разделе продукции в соответствии с Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции"; осуществляющих платежи за пользование водными объектами и заключение договоров на водопользование в соответствии с Водным кодексом; осуществляющих заключение договоров аренды участков лесного фонда или получение лесорубочного билета-ордера в соответствии с Лесным кодексом. Также объекты, получающие разрешение на использование природных лечебных ресурсов: минеральных вод и лечебных грязей, рапы лиманов и озер в соответствии с Федеральным законом "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах".

В следующую группу вошли виды деятельности, на которые распространяется техническое регулирование в области экологической безопасности.

В восьмую группу попали виды деятельности, имеющие многолетний опыт регулирования в природоохранной зарубежной и российской практике.

В девятой группе отобраны виды деятельности, ущерб от которых может быть подсчитан на основании разработанных и утвержденных в установленном порядке либо просто разработанных методик оценки потенциального вреда, причиняемого компонентам окружающей природной среды.

Этими вышеперечисленными признаками описан круг видов деятельности, регламентируемых нормативными документами в природоохранной сфере, в сфере ресурсопользования и экологической безопасности. Наиболее опасные виды деятельности могут регламентироваться одновременно разными документами, в связи с чем внутриописанные области, виды деятельности как бы накладываются друг на друга, что позволяет довольно четко установить виды деятельности для экологического страхования. Таким образом, экспертным путем на основании действующей нормативно-правовой базы, а также зарубежного и российского опыта отбора был составлен перечень потенциально опасных для окружающей среды объектов и видов хозяйственной деятельности для осуществления экологического страхования. Он включает 17 категорий видов деятельности, объектов с учетом степени опасности для окружающей среды. Перечень их дан в раздаточных материалах.

Будьте добры, 11-й и 12-й слайды.

Перечь потенциально опасных для окружающей среды объектов и видов деятельности Наталья Владимировна частично называла, но вы у себя в раздаточных материалах можете это посмотреть. Спасибо за внимание.

Спасибо, Людмила Владимировна, за Ваш системный обширный материал, представленный нашему вниманию. Уважаемые коллеги, последний доклад у нас о методических документах оценки экологического ущерба сделает – заместитель руководителя рабочей группы при нашем комитете. Пожалуйста.

И. К.ЯЖЛЕВ

Уважаемые господа присутствующие, уважаемый господин ведущий, разрешите вам донести некоторые соображения членов рабочей группы именно по такому важному вопросу, как методическое обеспечение оценки вреда окружающей среде.

Вопрос нормативно-методического обеспечения оценки вреда окружающей природной среде регулярно поднимается в связи с обсуждением проблем экологического страхования. Мы же к нему обратились еще в связи с опытом прохождения закона о страховании ответственности за вред, причиненный при эксплуатации опасного объекта, когда в ряде рекомендаций парламентских слушаний в одном из заключений Правительства на один из законопроектов на эту тему отмечалась необходимость тщательной проработки методик оценки рисков и оценки расходов по ликвидации аварии.

Необходимо отметить, что существующая методическая база оценки ущерба слабо связана с проводимыми в российской экономике рыночными реформами и складывающимися отношениями собственности. Ее основными недостатками являются: отсутствие у большинства документов правового статуса, комплексность в расчетах и преобладание нормативных методов. Эти выводы подтверждаются данными из ведомств и регионов, правоохранительных органов, полученными в ходе запросов по сбору необходимой статистики, сделанными Комитетом Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии в рамках подготовки проекта закона об обязательном экологическом страховании.

В частности, иски, направляемые в суды, по экологическим правонарушениям в основном ограничиваются требованиями только о взыскании платы за сверхнормативное загрязнение окружающей среды, что не отвечает сути экономических методов охраны окружающей среды в соответствии с законом об охране окружающей среды.

Многие руководители природоохранных подразделений в регионах прямо указывали на отсутствие федерального статуса у методик по оценке ущерба.

Исходя из этого, в рабочей группе по разработке законопроекта были сформулированы подходы, каким требованиям должны отвечать правила по оценке ущерба, применяемые для экологического страхования. Правила по оценке ущерба в первую очередь должны иметь соответствующий правовой общепризнанный статус. На рабочей группе обсуждалось такое предложение – принять их в качестве национальных стандартов. Национальный стандарт – документ, предусмотренный законом о техническом регулировании, процедура принятия которого через технические комитеты позволяет максимально учитывать интересы всех сторон. Это в соответствии с законом о техническом регулировании рекомендательный документ, но вместе с тем если на него есть ссылка в документе обязательного применения, например, договор страхования, то требования становятся для сторон также обязательными.

Правила должны обеспечивать комплексную реальную оценку ущерба, при этом в первую очередь должна рассматриваться стоимость плана восстановительных работ, основываясь на рыночных подходах к оценке стоимости ликвидационных и восстановительных мероприятий. Должны обеспечивать в ходе судебных разбирательств доказательства данных, полученных в результате их применения.

Правила должны обеспечивать прозрачность процедуры оценки для всех заинтересованных сторон, максимально возможно исключить влияние субъективного фактора на ее результаты.

Как уже отмечал в своем докладе Виктор Евграфович Шудегов, правила должны быть гармонизированы с международной практикой, и результаты оценки должны признаваться в международном арбитраже.

Особенно актуально это стало после событий конца прошлого года на реке Амур, когда в результате аварии на химическом предприятии в Китае был нанесен значительный ущерб природной среде, условиям проживания жителей Хабаровска и других населенных пунктов на российской территории.

Такой же подход в свое время высказал и Владимир Александрович Грачев, председатель комитета по экологии. Думаю, что такое совпадение позиций позволит сделать правильный шаг в этом направлении. В частности, он отметил, что подобные расчеты необходимо проводить по международным методикам, а в случае расхождения обращаться в международные судебные инстанции.

При незначительных объемах ущерба правила должны обеспечивать возможность специалистам страховых компаний самим оценивать ущерб, не прибегая к дорогостоящим процедурам аудита, исключать возможность мошенничества, или так называемого экологического шантажа, должны учитывать вопросы взаимодействия уполномоченных органов, страховщиков, страхователей, ответственных сторон и общественности. Обеспечивать возможность для оперативного внесения изменений, дополнений ввиду научно-технического прогресса, появления новых знаний о веществах, их свойствах, появления новых экономических методологий. Работы по оценке ущерба должны иметь разумную стоимость для страхователей и страховщиков. В этой связи было проведено исследование состояния методического обеспечения оценки ущерба окружающей природной среде в Российской Федерации и за рубежом.

Что касается российского опыта, предыдущие докладчики уже подробно останавливались, поэтому остановлюсь на иностранном опыте.

При изучении иностранного опыта рассматривались прежде всего те правила по оценке ущерба, которые шли в поддержку правовых актов, в соответствии с которыми требуется предоставление различных видов финансовых гарантий при осуществлении хозяйственной деятельности, в том числе страховании ответственности.

Наиболее показательными из них являются правила для определения размера ущерба природным ресурсам в результате загрязнения опасными веществами в соответствии с требованиями закона о комплексном реагировании, компенсации и ответственности за ущерб окружающей природной среде и правила оценки ущерба природным ресурсам в соответствии с законом о загрязнении нефтепродуктами США. А также приложение № 2 о ликвидации ущерба к Европейской директиве от 2004 года об экологической ответственности в отношении предотвращения и ликвидации вреда окружающей природной среде.

В общем виде в этих документах можно выделить следующие подходы, по крайней мере, как это происходит на бумаге, хотя анализ иностранной судебной практики показывает, что там тоже есть свои проблемы при применении этих документов. Во-первых, в них устанавливаются поэтапные стандартизированные процедуры, которые позволяют установить причину и связь, оценить нанесенный ущерб и обеспечить осуществление восстановительного процесса. Во-вторых, в рассматриваемых документах предпочтение отдается восстановительным мерам перед денежными методами в значительной степени потому, что затраты на ликвидацию последствий легче рассчитать, они поддаются проверке, основываются на меньшем количестве непроверенных экономических методик оценки.

Все акты имеют определенный правовой статус. При их применении, например в США, законами предусмотрена так называемая опровержимая презумпция при рассмотрении исков в судах. Это означает, что, допустим, если истец представил результаты оценки в соответствии с этой методикой в суде, то не он должен доказывать их правомерность, а уже ответчик должен опровергать эти расчеты.

Правила устанавливают порядок подготовки отчетов, информирования общественности на различных этапах подготовки и осуществления плана оценки. Правила содержат набор технических процедур и методик для фактического определения ущерба и убытков, критерий и иерархию их применения. Имеется механизм, когда при ограниченных масштабах вреда применяется упрощенная процедура оценки, требующая минимального объема полевых исследований. При этом допускается применение методов компьютерного моделирования. В первую очередь это касается водных объектов. Во всех других случаях объемы ущерба и убытков определяются с помощью научных экономических методов. Ограничены в масштабе, допустим, в США, законодательно они определяют, если по нефтепродуктам, это где-то до 200 тонн нефтепродуктов, разлив нефтепродуктов считается ограниченный масштаб ущерба.

Правила содержат руководство по выбору испытательных и сравнительных методологий, чтобы определить нанесенный ущерб, и такие пути негативного воздействия существуют. Если ущерб нанесен, возможность воздействия существует, то тогда уполномоченные органы определяют объем ущерба путем идентификации функций природных ресурсов, таких, как и среда обитания, зона отдыха, управление эрозией; определения уровня первоначального состояния таких функций, определения объема сокращения таких функций в результате негативного воздействия. После определения характера и объема вреда определяют соответствующие меры по восстановлению, включая естественное восстановление. Затем выбирается необходимый набор мероприятий, основываясь на нескольких факторах, включая техническую возможность выполнения, соотношение затрат и получаемого результата и соответствие целям возмещения. Уполномоченный орган документирует свои решения в плане восстановления и компенсации нанесенного ущерба, который представляется на общественное обсуждение. После общественного обсуждения уполномоченные органы оценивают стоимость осуществления отобранных мероприятий по восстановлению природных ресурсов.

Вот, в общем-то, и все. В заключение с разрешения Виктора Евграфовича я бы хотел озвучить следующую инициативу. Осенью запланирован "круглый стол" по экологическому страхованию, посвященный именно вопросам методического обеспечения законопроекта об экологическом страховании. Поэтому приглашаем всех, кому эта тема интересна, для участия в этом "круглом столе", рады выслушать все ваши предложения и замечания. Спасибо за внимание.

Спасибо, Игорь Капитонович.

Уважаемые коллеги, если полностью придерживаться международных правил, то нельзя проводить совещание без перерыва продолжительностью свыше 2,5 часов. Буквально через 1–2 минуты уже исполнится 2,5 часа, как мы с вами работаем. Поэтому, уважаемые коллеги, список записавшихся выступающих у нас исчерпан. Но, как я уже отметил, каждый может свой доклад представить в Оргкомитет Владимиру Леонидовичу, он непосредственно отвечал за организацию сегодняшнего мероприятия. У вас в раздаточных материалах есть проект рекомендаций парламентских слушаний. Каждый из вас может его дополнить. Велась стенограмма, мы ее проанализируем. Так уже принято, мы в конце, когда проведем анализ, дорабатываем рекомендации и направляем каждому участнику совещания.

Уважаемые коллеги, еще хотел бы отметить, если мы действительно хотим, чтобы этот закон вступил в действие, мы должны, безусловно, вести наступательную политику, проводить мероприятия системно, непрерывно.

Следующее. Сегодня как бы мы все с вами, в общем-то, сторонники, но на следующее мероприятие, я считаю, надо приглашать оппонентов, причем самых, может быть, рьяных. Мы должны выслушать мнение всех, в том числе и тех, кто против принятия этого закона. На сегодняшний день мы имеем приглашения уже в субъекты. В частности, вчера у нас была министр природных ресурсов, бывший член Совета Федерации Ларочкина. Она пригласила нас в Татарстане провести мероприятие. Министр по экологии Петров давно нас приглашает в Татарстан. Министр образования – также по нашим каналам, по образовательным. Поэтому пока есть предложение по Татарстану. Может быть, еще появятся более интересные и привлекательные предложения, мы их проанализируем, учтем. И я всех вас приглашаю на наши выездные заседания по этой же проблеме. И, конечно же, мы будем проводить заседания здесь, в Москве, но теперь, наверное, уже с привлечением более широкой аудитории. Вполне возможно, что придется использовать какие-то другие помещения.

Всем вам большое спасибо за то, что вы нашли возможность принять участие в работе парламентских слушаний, выступили с интересными докладами. Мы всё обязательно опубликуем. До новых встреч!

____________