Проект
Концепция
Единой адресной системы Российской Федерации
(ЕАС РФ)
Введение
Единая адресная система Российской Федерации (ЕАС РФ) - система государственного регулирования отношений в сфере формирования, учета, хранения
и использования адресной информации на территории РФ.
Создание единой адресной системы Российской Федерации направлено на эффективное удовлетворение информационных потребностей органов государственной власти, органов местного управления, юридических и физических лиц в достоверной адресной информации и обеспечение оперативного доступа к ней для решения комплексных отраслевых задач.
Настоящая Концепция определяет цели, задачи, состав, структуру и основные принципы создания и ведения единой адресной системы Российской Федерации, а также устанавливает направления и очередность работ в этой области.
Адресное описание объекта должно гарантировать уникальное и унифицированное определение местоположения объекта адресации на территории Российской Федерации.
Для целей настоящей Концепции используются следующие основные понятия:
Административно-территориальная и территориальная единица - структурная часть (элемент/единица) административно-территориального устройства РФ.
Адрес – структурированное в соответствии с иерархией административно-территориального устройства и пространственной организацией территории РФ общепринятое описание местоположения объекта адресации, позволяющее однозначно определять объект.
Адресация – система норм, правил, методик и технологий, реализующих механизм установления соответствия присваиваемого(ых) адреса(ов) объекту(ам) адресации.
Адресный реестр – систематизированный в соответствии с административно-территориальным устройством РФ и пространственной организацией территории РФ свод официальных адресов и документированных сведений об объектах адресации
в совокупности с адресным планом. (1 вариант для обсуждения)
Адресный реестр – систематизированный в соответствии с административно-территориальным устройством РФ и пространственной организацией территории РФ свод официальных адресов и документированных сведений об объектах адресации. (2 вариант для обсуждения)
Адресный реестр является совокупностью двух взаимоувязанных структурных элементов, предназначенных для хранения отличной по своей структуре информации:
- пространственного описания объекта адресации (адресный план)
- семантических характеристик (наименования структурных элементов адреса).
Адресный план (карта, схема) – составная часть Адресного реестра, являющая картографическим отображением объектов адресации и сведений Адресного реестра с учетом их актуализации.(1 вариант для обсуждения)
Адресный план (карта, схема) – координатное описание объектов адресации, обеспечивающее формирование картографического отображения объектов адресации и сведений Адресного реестра с учетом их актуализации. (2 вариант для обсуждения)
Объекты адресации (адресные объекты) - существующие, планируемые и проектируемые объекты, формируемые в процессе осуществления градостроительной деятельности:
- Элементы/единицы административно-территориального и территориального устройства территории РФ Отдельные элементы территории, элементы/единицы планировочной структуры территории (зоны, микрорайоны, кварталы), включая элементы улично-дорожной сети в границах населенных пунктов и вне границ населенных пунктов Земельные участки, объекты капитального строительства (их части и комплексы), в том числе объекты незавершенного строительства, объекты инженерно-транспортной инфраструктуры и иные объекты недвижимости
1. Анализ современного состояния формирования, ведения и использования адресных данных. Проблемы создания единой адресной системы
Принятие эффективных решений при управлении территориями предполагает наличие своевременной, комплексной, полной и достоверной информации как о территориях, в целом, так и о расположенных на них объектах недвижимости. Такого рода информация рассредоточена по многим видам градостроительной, проектной, геодезической, земельно-имущественной и прочей документации, формируемой ведомственными и муниципальными информационными системами.
Адресная информация об объектах имеет огромное значение для решения разнообразных информационных задач и занимает значительное место в соответствующих федеральных информационных системах (Государственных регистрах физических и юридических лиц, Государственном кадастре объектов недвижимости, Едином государственном реестре прав и др.), информационных системах различного назначения, функционирующих в интересах органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
В настоящее время на федеральном уровне отсутствуют стандарты на структуры и порядок формирования адресов объектов различного назначения, отсутствуют нормативы, прямо указывающие на обязательность ведения адресных реестров и адресных планов.
Действующее законодательство не определяет элементы адресного пространства Российской Федерации, для которых предписывается обязательное ведение реестров, не распределяет полномочия между органами государственной власти и местного самоуправления при формировании, присвоении названий и ведении реестров отдельных элементов адресного пространства Российской Федерации и не устанавливает порядок реализации указанных полномочий.
С развитием информационных технологий во многих регионах наблюдается оживление работ по поиску эффективных организационно-технологических решений для обработки адресной информации на всех этапах ее жизненного цикла. При этом прослеживается четкая тенденция в переходе от разработки и внедрения процедур и регламентов информационного взаимодействия обособленных автоматизированных систем на основе обменных форматов адресной информации к разработке и использованию комплексных решений на базе общего ресурса адресной информации. Это предусматривает унификацию структур Баз данных для всех объединенных в комплекс подсистем с использованием общего комплекта справочников и кодификаторов адресной информации. Такая стратегия позволяет не только резко повысить эффективность процессов информатизации, но и направить высвобождающиеся ресурсы на совершенствование системы формирования адресной информации. Однако данный подход дает ощутимый эффект только при информатизации производственных подразделений, не имеющих внутриведомственных или межведомственных организационно-технологических барьеров.
Активно разрабатываемые в последние годы в различных регионах стандарты на структуры и порядок формирования адресов объектов, как привило, направлены на использование в отдельных населенных пунктах или муниципальных образованиях. В отдельных случаях разрабатываемые стандарты и положения о ведении массивов адресных данных охватывают целые субъекты федерации. В силу локальности разрабатываемых решений, это не позволяет принципиально улучшить ситуацию при решении задач федерального масштаба (кадастром учете, регистрации прав и т. д.).
Преодолеть межуровневые и межведомственные организационно-технологические барьеры и обеспечить на местах реальную интеграцию территориальных информационных систем с многоуровневыми федеральными системами (Государственным кадастром недвижимости, Единым государственным реестром прав и др.) можно путем создания Единой адресной системы Российской Федерации, предусматривающей:
- общий порядок и распределение полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления в процессе присвоения, изменения, регистрации и использования адресной информации; единые требования к структуре и формату представления адресов; создание государственного информационного ресурса, содержащего достоверную, единообразную и общедоступную информацию об адресах, обязательную для использования во всех официальных документов органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Функционирование Единой адресной системы Российской Федерации должно обеспечиваться разработкой и внедрением территориально - распределенной по всей РФ в соответствии с уровнями власти и полномочиями органов государственной власти и местного самоуправления автоматизированной информационной системы – АИС ЕАС РФ.
Целостность АИС ЕАС РФ обеспечивается согласованностью стандартов взаимодействия, а также контролем за их соблюдением.
Полнота, единообразие и правовая достоверность данных об адресах, а так же ее доступность, должна быть обеспечена нормативными актами различных уровней, закрепляющими процедуру официального учета всей адресной информации путем ее занесения в базу данных АИС ЕАС РФ.
Факторами, определяющими целесообразность создания и развития Единой адресной системы Российской Федерации, являются:
· рост потребности государственных органов, органов местного управления, юридических и физических лиц в достоверной адресной информации и оперативном доступе к ней;
· резкое увеличение числа задач, требующих интеграции данных, включающих адресную информацию;
· распространение геоинформационных технологий как средства эффективного использования пространственных данных, базовой компонентой который являются адресные элементы;
· развитие информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети Интернет;
· создание и интенсивное развитие в зарубежных странах государственных адресных систем, регистров и реестров.
Формирование объектов адресации и процедуры присвоения им адресов осуществляются в процессе градостроительной деятельности и взаимоувязаны с документами территориального планирования, с проектными (архитектурными) планами, проектами планировки и проектами межевания территории, что требует обязательного взаимодействия с информационной системой обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД).
Автоматизированную информационную систему ЕАС РФ следует рассматривать как неотъемлемую часть Российской инфраструктуры пространственных данных (РИПД), в рамках которой адрес является обязательным атрибутом базового пространственного объекта, т. е. АИС ЕАС выступает в роли поставщика базовых пространственных данных.
II. Цели, задачи и основные принципы создания Единой адресной системы Российской Федерации
Цель создания Единой адресной системы Российской Федерации - создание единого территориально-распределенного информационного ресурса для эффективного удовлетворения потребностей органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц в полной, единообразной, достоверной в правовом отношении адресной информации.
Достижение этой цели обеспечит:
· хозяйствующим субъектам, органам государственного власти и местного самоуправления возможность принятия эффективных, обоснованных и оперативных управленческих решений
· более высокий уровень обеспечения гарантий имущественных прав граждан, избирательных прав, безопасности и т. д.
· упрощение и унификацию ведения государственных учетных систем (кадастровый учет, ЕГРП, СПУН и пр.)
· повышение качества оказания государственных услуг в части решения отраслевых задач
· повышение качества налогового администрирования и тем самым пополнение бюджетов всех уровней.
· обеспечение эффективного межуровневого и межведомственного информационного взаимодействия
Для достижения поставленной цели должны быть решены следующие основные задачи:
- Законодательно определены функции органов государственной власти и органов местного самоуправления по ведению ЕАС РФ Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления: Обеспечено посредством разработки и принятия законодательных и иных нормативных правовых актов, технических регламентов, стандартов, нормативно-технических документов и классификаторов методическое единство присвоения адресов, ведения адресного реестра и предоставления адресной информации Разработана и введена в действие общегосударственная автоматизированная информационная система (АИС ЕАС РФ), обеспечивающая функционирование ЕАС РФ (1 вариант для обсуждения) Разработана единая технология ведения автоматизированной информационной системы (АИС ЕАС РФ), обеспечивающая функционирование ЕАС РФ (2 вариант для обсуждения)
Для создания автоматизированной системы ЕАС РФ будет необходимо:
· Разработать и принять законодательные и иные нормативные правовые акты, технические регламенты, стандарты, классификаторы, нормативные методические и технические документы, регулирующие её создание и эксплуатацию
· Разработать технологии интеграции существующих массивов адресной информации в Единую адресную систему Российской Федерации
· Создать сеть операторов Единой адресной системы Российской Федерации
· Разработать единые требования к программно-техническим решениям для ведения АИС ЕАС РФ федерального, регионального (субъектов федерации) и муниципального уровней
· Разработать и внедрить подсистему уровня Федерации АИС ЕАС РФ
· Разработать типовые программно-технические комплексы, рекомендуемые для внедрения на региональном и муниципальных уровнях АИС ЕАС РФ.
Мероприятия по созданию, функционированию и развитию Единой адресной системы Российской Федерации предусматривается осуществлять с соблюдением следующих принципов:
Универсальность
Унификация основных требований к системе на всей территории Российской Федерации
Преемственность
Учет и/или использование справочников, классификаторов и адресных данных, созданных в рамках функционирования других информационных систем Российской Федерации
Позиционирование
Адресная информация ассоциирована (взаимоувязана) с адресуемым пространственным объектом
Единственность официального адреса
Единственным официальным адресом объекта считается адрес, учтенный в ЕАС РФ
Обязательность
Использование во всех официальных документах органов государственной власти и местного самоуправления учтенной в ЕАС РФ адресной информации
Открытость
Общедоступность данных, в частности, простота получения адресной информации, и отсутствие в данных информации, содержащей конфиденциальную, государственную или коммерческую тайны
Историчность
Обязательность хранения всех официально упраздненных адресов
Документированность
Данный принцип подразумевает, что внесение или любые изменения ранее учтенной адресной информации сопровождаются ссылкой на нормативные акты, с которыми данное внесение или изменение связано.
III. Компоненты Единой адресной системы Российской Федерации
Единая адресная система Российской Федерации создается как совокупность следующих взаимосвязанных компонентов:
- Информационное обеспечение; Организационное обеспечение; Нормативное правовое обеспечение; Методологическое обеспечение; Технологическое и программно-техническое обеспечение
Информационное обеспечение
Адресные реестры ведутся на трех уровнях единой адресной системы Российской Федерации и в совокупности представляют собой единый государственный информационный ресурс. Адресный реестр представляет собой систематизированный в соответствии с административно-территориальным устройством РФ и пространственной организацией территории РФ свод официальных документированных сведений об объектах адресации. Адресный реестр является совокупностью двух взаимоувязанных структурных элементов, предназначенных для хранения различной по своей структуре информации:
- пространственного описания объекта адресации (адресный план) семантических характеристик (наименования структурных элементов адреса).
Состав и структуру реестров каждого уровня предлагается устанавливать путем принятия соответствующих нормативных правовых актов Российской Федерации. При этом предполагается, что адресная информация:
- обязательна для использования всеми органами государственной власти и органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами; является открытым доступным государственным информационным ресурсом и предоставляется потребителям в порядке, устанавливаемом законодательством Российской Федерации; создается в соответствии с техническими регламентами и стандартами.
Создание единой адресной системы Российской Федерации должно последовательно обеспечить переход к использованию адресной информации, созданной по единым правилам на всей территории РФ, органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправлении, ведомственными структурами, а также юридическими и физическими лицами.
Плата за пользование адресной информацией устанавливается в соответствии с законодательством Российской Федерации в области информатизации.
Организационное обеспечение
Для Единой адресной системы Российской Федерации принимается иерархическая организационная структура, включающая три уровня:
- уровень РФ уровень субъектов РФ муниципальный уровень
Необходимо определить федеральный орган исполнительной власти, ответственный за создание ЕАС РФ и осуществляющий функции по государственному контролю в сфере создания адресной информации. На каждом уровне должен быть определен орган исполнительной власти, ответственный за создание и функционирование АИС, а также определены организации, выполняющие функцию оператора информационной системы.
Между уровнями организационной структуры устанавливается следующее распределение полномочий и функций:
Уровень Российской Федерации обеспечивает:
- нормативно- правовое регулирование в сфере действия ЕАС РФ на уровне РФ, в том числе:
– разработка и утверждение положения о ЕАС РФ;
– разработка и утверждение регламентов межуровневого, межведомственного взаимодействия;
– определение принципов финансирования мероприятий
ЕАС РФ (бюджетное финансирование, внебюджетные
источники и оказание платных услуг) и разработка политики ценообразования на услуги, предоставляемые в рамках ведения АС ЕАС РФ;
- присвоение наименований субъектам РФ (АТЕ РФ) присвоение наименований иным объектам адресации федерального уровня, т. е. объектам адресации, расположенным на территории нескольких субъектов Федерации.
- методическое обеспечение ведения ЕАС РФ, в том числе:
- установление стандарта на структуру адреса;
- утверждение классификаторов, справочников;
- технологическое обеспечение; обеспечение ведения реестра объектов адресации уровня РФ; предоставление адресной информации.
Уровень субъектов Российской Федерации обеспечивает:
- нормативно-правовое регулирование в сфере действия ЕАС РФ на уровне СФ в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъекта федерации, в том числе:
– регулирование процессов ведения адресных реестров на территории СФ в соответствии с нормативными актами РФ;
– определение регламентов взаимодействия между субъектом федерации и муниципальными образованиями;
– определение принципов финансирования мероприятий ведения Адресного реестра субъекта РФ (бюджетное финансирование, внебюджетные источники и оказание платных услуг) и осуществление политики ценообразования на услуги, предоставляемые в рамках ведения АС ЕАС РФ на территории СФ;
- присвоение наименований административно-территориальным и территориальным единицам (населенным пунктам) в пределах субъекта РФ; присвоение наименований иным объектам адресации уровня субъекта РФ, т. е. объектов адресации, расположенных на территории нескольких муниципальных образований (АТЕ субъекта РФ); обеспечение финансирования мероприятий по ведению Адресного реестра уровня субъекта РФ; обеспечение ведения реестра объектов адресации уровня СФ; методическое и технологическое обеспечение ведения ЕАС РФ на региональном и муниципальном уровнях; предоставление адресной информации.
Уровень муниципальных образований обеспечивает:
- нормативно- правовое регулирование в сфере действия ЕАС РФ на уровне муниципальных образований в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъекта федерации, в том числе:
– установление порядка ведения Адресного реестра муниципального образования;
– определение регламентов взаимодействия между муниципальными образованиями и поселениями;
– присвоение наименований объектам адресации уровня муниципального образования;
- обеспечение ведения адресного реестра муниципального уровня (полномочия органов местного самоуправления муниципального района, городского округа); обеспечение финансирования мероприятий по ведению Адресного реестра муниципального уровня; предоставление адресной информации.
Нормативное правовое обеспечение
Для создания и надлежащего функционирования единой адресной системы Российской Федерации, направленной на повышение эффективности деятельности государственных органов исполнительной власти, необходимо сформировать систему непротиворечивых нормативных правовых актов Российской Федерации, соответствующую современным реалиям развития общественных отношений в области «высоких технологий», обмена информацией.
Совершенствование законодательства является определяющим фактором создания единой адресной системы Российской Федерации и предусматривает:
- подготовку предложений о внесении изменений в нормативные правовые акты Российской Федерации в области создания и использования адресной информации; законодательное закрепление за органами исполнительной власти и органами местного самоуправления функций по созданию и предоставлению адресной информации, а также ведению реестров адресной информации на всех уровнях организационной структуры; определить организационно-правовую основу создания операторов ЕАС РФ трех уровней, обеспечивающих создание и ведение АИС ЕАС РФ. разработку технических регламентов и стандартов в области создания, хранения, предоставления и использования адресной информации, а также ведения баз данных; корректировку отраслевых нормативно-технических документов в части обязательного использования единых принципов формирования и использования, адресной информации, а также обеспечивающих согласование (адаптацию) адресной информации, содержащейся в ведомственных информационных системах с ЕАС РФ; создание правовой основы для совершенствования процесса взаимодействия физических и юридических лиц с государственными органами, органами местного самоуправления, подведомственными им учреждениями, в части формирования и использования адресной информации на территории Российской Федерации.
Технологии и программно-технические средства
Реализация настоящей Концепции предусматривает разработку типовых технологий на основе использования существующих и перспективных методов хранения, актуализации и предоставления адресной информации с использованием систем управления базами данных, геоинформационных систем и средств телекоммуникаций.
IV. Основные направления и этапы реализации концепции
Создание системы потребует разработки и реализации мероприятий по следующим направлениям:
- Нормативное правовое обеспечение; Методологическое обеспечение; Организационное обеспечение; Информационное обеспечение; Технологическое и программно-техническое
В плане мероприятий по созданию системы, утвержденному Правительством Российской Федерации, должна быть предусмотрена следующая последовательность действий:
1. Принятие Федерального закона «О единой адресной системе РФ»
2. Принятие поправок в Градостроительный кодекс, федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации», обеспечивающих закрепление функции ведения муниципального адресного реестра за органами местного самоуправления и передачу необходимой адресной информации для формирования государственного информационного ресурса.
3. Принятие Постановления Правительства Российской Федерации, обеспечивающего реализацию мер по созданию единой адресной системы Российской Федерации (ЕАС РФ).
4. Разработка пакета методических документов по порядку ведения ЕАС РФ, включая необходимые классификаторы и справочники.
5. Разработка пакета методических документов по порядку назначения и функционирования администраторов системы ЕАС РФ.
6. Разработка тиражируемой технологии (программного обеспечения) для ведения ЕАС РФ на уровне субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
7. Разработка технологии (программного обеспечения) для ведения ЕАС РФ на уровне Российской Федерации.
8. Назначение сети операторов ЕАС РФ на уровне местного самоуправления, субъектов РФ и Российской Федерации.
9. Выделение необходимых бюджетных средств для создания и первичного функционирования ЕАС РФ.
10. Программно-техническое оснащение операторов ЕАС РФ.
11. Подготовка кадров, необходимых для обеспечения развертывания и эксплуатации ЕАС РФ.
12. Информационное наполнение АИС ЕАС РФ
13. Адаптация государственных и муниципальных систем к стандартам АИС ЕАС в части адресной информации.
Реализацию настоящей Концепции предусматривается осуществить в 3 этапа.
1-ый этап «Подготовительный», 2008 – 2009 гг.
Разработка и принятие правовых нормативных и методических основ ведения ЕАС РФ федерального, регионального и муниципального уровней;
Разработка тиражируемой технологии для субъектов РФ и местного самоуправления;
Организация сети операторов ЕАС РФ на уровне местного самоуправления, субъектов РФ и Российской Федерации;
Реализация пилотных проектов по созданию прототипов ЕАС РФ отдельных субъектов РФ.
2-ой этап «Организационный», 2010 – 2012 гг.
Уточнение требований к ЕАС РФ по результатам пилотных проектов;
Обеспечение финансирования, телекоммуникационного, технического и программного оснащения операторов ЕАС РФ;
Информационное наполнение баз данных АИС ЕАС РФ;
Подготовка и повышение квалификации кадров, участвующих в создании и эксплуатации ЕАС РФ;
3-ий этап «Эксплуатационный», с 2013 г.
Обеспечение эксплуатационного режима работы ЕАС РФ;
Начальный этап функционирования ЕАС РФ. Анализ результатов, корректировка действий.
С целью ускорения начала функционирования ЕАС РФ предлагается начать развертывание ЕАС РФ с реализации технологической модели адресного реестра муниципального уровня.
Для обеспечения в субъектах федерации близких стартовых условий в части развертывания ЕАС РФ целесообразно предусмотреть за счет средств федерального бюджета разработку типовой тиражируемой технологии ведения адресного реестра муниципального уровня. Подобная разработка должна быть безвозмездно предложена дотационным регионам и органам местного самоуправления.
Создание типовой тиражируемой технологии ведения ЕАС РФ нижнего уровня должно предваряться разработкой:
- концепции автоматизированной системы, реализующей ЕАС РФ;
- технического задания на программное изделие, обеспечивающее функции регистрации адресной информации и ведение адресного плана на муниципальном уровне
