ОБЩЕСТВЕННАЯ ЭКСПЕРТИЗА
ЗАКОНА САМАРСКОЙ ОБЛАСТИ №14-ГД
«О КУЛЬТУРЕ В САМАРСКОЙ ОБЛАСТИ»
(принят Самарской Губернской Думой 26 марта 2002 года)
Аналитический доклад по результатам общественной экспертизы
Закона Самарской области «О культуре в Самарской области»
1.Объект анализа.
В соответствии с заданием объектом анализа являлся Закон Самарской области «О культуре в Самарской области» (Принят Самарской Губернской Думой 26 марта 2002 года).
2. Предмет анализа.
Правовые нормы, установленные данным Законом.
3. Задачи анализа.
а) соответствие Закона Самарской области «О культуре в Самарской области»
«Основам законодательства РФ о культуре»;
б) выявить факторы коррупционного риска;
в) выработать прогнозные выводы о возможных факторах нарушения прав и гарантий граждан, которые могут возникнуть из-за наличия данных норм;
г) предложить рекомендации по изменению формулировок правовых норм для устранения коррупциогенности и несоответствий «Основам законодательства РФ
о культуре».
4. Результат анализа закона.
4.1. Краткая характеристика законодательства о культуре.
Отсутствие Закона о культуре в РФ говорит о том, что эта тема находится в стадии разработки, поэтому ссылка на «Основы законодательства РФ о культуре» не всегда является обязательной и единственно верной.
4.2 Анализ Закона Самарской области «О культуре в Самарской области» показывает следующее.
Закон носит декларативный характер, что неприемлемо для многонациональной (более 150 народностей) территории Самарской области.
4.2.1 Понятийный аппарат.
1. Отсутствует понятие «культура», в связи с чем наблюдается серьезная путаница в тексте Закона. Термин «культура» употребляется то в мировоззренческом понятии, то в искусствоведческом. В «Основах законодательства РФ о культуре» понятие «культура»
также не дается. Стоит обратиться к общепринятому понятию «культура», данному в «Толковом словаре русского языка» под ред. Ожегова:
«Культура – совокупность производственных, общественных и духовных достижений людей». В) …и т. п.
Текст Закона | Изменения |
Настоящий Закон направлен на обеспечение и защиту конституционного права граждан на культурную деятельность и безбарьерный доступ к культурным ценностям и благам, на сохранение традиции национальных культур и является правовой базой создания и функционирования организаций и учреждений культуры, искусства и кинематографии на территории Самарской области (далее – организации культуры). | Кинематография является одним из видов искусства; искусство является частью культуры, поэтому вычленение частного из общего не имеет смысла. Настоящий Закон направлен на обеспечение и защиту конституционного права граждан на культурную деятельность и безбарьерный доступ к культурным ценностям и благам, на сохранение традиции национальных культур и является правовой базой создания и функционирования организаций и учреждений культуры на территории Самарской области (далее – организации культуры). |
сфера культуры – область применения культурной деятельности. | Понятие «сфера» имеет значение «область распространения», а не область применения, поэтому здесь употреблено неверно. Оно может быть скорее употреблено к территории. Кроме этого, в «Основах законодательства РФ о культуре» такого понятия нет и нет смысла его вводить, т. к. это может усложнить Закон и вести к его различной трактовке. |
национально-культурное достояние населения Самарской области - совокупность культурных ценностей, а также отдельные творческие коллективы, объекты культуры и искусства, которые имеют областное, общероссийское и мировое значение; | В данном случае нельзя употреблять понятие «национально-культурное достояние», т. к. Самарская область многонациональна, а значит, необходимо выработать стандарты межнациональной культуры – культуры территории Самарской области, которая складывается из взаимодействия культур всех народностей, проживающих на территории. Здесь возможно применение двух вариантов: первое - основой культуры территории Самарской области являются культурные традиции русской нации как государствообразующей на территории РФ; второе – выявление стандартов межкультурного взаимодействия народностей (необходимы исследования). Коллектив не может являться культурной ценностью, т. к. культурной ценностью являются те произведения, которые этот коллектив создает. С другой стороны, не учитываются индивидуальные творческие работники. Кроме того, отсутствует понятие «творческий работник», введенный «Основами законодательства РФ о культуре». ( Творческий работник – физическое лицо, которое создает или интерпретирует культурные ценности, считает собственную творческую деятельность неотъемлемой частью своей жизни, признано или требует признания в качестве творческого работника, независимо от того, связано оно или нет трудовыми соглашениями и является или нет членом какой-либо ассоциации творческих работников (к числу творческих работников относятся лица, причисленные к таковым Всемирной конвенцией об авторском праве, Бернской конвенцией об охране произведений литературы и искусства, Римской конвенцией об охране прав артистов – исполнителей, производителей фонограмм). Искусство является частью культуры, поэтому вычленение частного из общего не имеет смысла. Вместо понятий «национально-культурное достояние» следует ввести понятие «культурное достояние территории Самарской области» |
4.2.2 Сфера применения, принципы культурной политики и субъекты культурной деятельности.
Текст Закона | Изменения |
1. Настоящий Закон регулирует культурную деятельность в Самарской области в следующих сферах: выявление, изучение, охрана, сохранение, реставрация и использование памятников истории и культуры; художественная литература, кинематография, сценическое, пластическое, музыкальное искусство, архитектура и дизайн, фотоискусство, другие виды и жанры искусства; художественные народные промыслы и ремесла, народная культура в таких ее проявлениях, как языки, диалекты и говоры, фольклор, обычаи и обряды, исторические топонимы; библиотечное дело, книгоснабжение, книгоиздательская, информационная деятельность в сфере культуры, популяризация произведений печати; детское художественное творчество; самодеятельное (любительское) художественное творчество и культурно - досуговая деятельность; профессиональное искусство; музейное дело и коллекционирование культурных ценностей; архивное дело; телевидение, радио и другие аудиовизуальные средства в части создания и распространения культурных ценностей; эстетическое воспитание, художественное образование, педагогическая деятельность в сфере культуры; формирование, реставрация и сохранение музейных фондов; научно-исследовательская деятельность в сфере культуры; международные культурные обмены; производство материалов, оборудования и других средств, необходимых для создания, сохранения, распространения и освоения культурных ценностей; иная деятельность по созданию, распространению, сохранению и освоению культурных ценностей и благ. | Очень большой сумбур в определении направлений культурной деятельности, которые регулируются данным Законом. Необходимо навести порядок в структуре статьи №2. Рекомендуется: Настоящий Закон регулирует культурную деятельность в Самарской области по следующим направлениям: ИскусствоА) кинематография; Б) театр; В) …и т. п. 2. Народные традиции, обычаи, ремесла А) художественные народные промыслы и ремесла; Б) обычаи и обряды; В) …и т. п. 3. История А) исторические топонимы; Б) архивное дело; В) музейное дело; Г) ….и т. п. 4. Наука…и т. п. |
Статья 3. Культурные аспекты областных целевых и местных программ …В этих целях областные целевые программы подвергаются обязательной независимой экспертизе, проводимой специалистами в сфере культуры, назначаемыми совместно Самарской Губернской Думой совместно органами представительной и исполнительной власти Самарской области. (статья 3 в ред. Закона Самарской области от 01.01.2001 №73-ГД) | 2-й абзац статьи 3 предлагается заменить на: В этих целях областные целевые программы подвергаются обязательной независимой экспертизе, проводимой творческими работниками различных направлений культурной деятельности, чей авторитет признан как обществом, так и властью, назначаемыми совместно Самарской Губернской Думой и органами исполнительной власти Самарской области. |
Статья 4. Принципы государственной культурной политики в Самарской области Государственная культурная политика в Самарской области является одним из приоритетных направлений деятельности органов государственной власти Самарской области и основывается на следующих принципах: признание основополагающей роли культуры в процессе развития и самореализации личности, гуманизации общества, воспитания населения в духе уважения к общечеловеческим ценностям, гражданственности и патриотизма; обеспечение государственных гарантий сохранения и развития сферы культуры; признание неотъемлемости прав каждого человека на культурную деятельность и творчество в сфере культуры; обеспечение свободного доступа к культурным ценностям и благам; сохранение национальной самобытности этносов Российской Федерации, проживающих в Самарской области; обеспечение эффективной работы государственных организаций культуры; (в ред. Закона Самарской области -ГД) поддержка и развитие профессионального искусства в Самарской области; поддержка и развитие детского и юношеского творчества в Самарской области; создание и развитие региональной системы подготовки и повышения профессионального уровня работников культуры; сохранение историко-культурного наследия для будущих поколений; установление льготного режима при удовлетворении культурных потребностей социально незащищенных слоев населения; содействие сохранению и развитию некоммерческого сектора в сфере культуры; поддержка деятельности общественных движений и организаций в сфере культуры; Абзац утратил силу. - Закон Самарской области -ГД. сочетание государственных, коммерческих и благотворительных начал в финансировании сферы культуры, привлечение внебюджетных источников финансирования; совершенствование системы государственного управления в сфере культуры; регулирование развития коммерческого сектора культуры и формирование рынка массовой культуры. | Словосочетания «обеспечение, определения, установление…поддержки; поддержка и развитие; содействие» заменить на более конкретные. Например: «Обеспечение финансовой, правовой организационно-технической и иной поддержки…» Принципом государственной культурной политики в Самарской области должно быть развитие межнациональной культуры, без выделения приоритета одной народности (возможно исключение, если будет принято, что основой культуры территории Самарской области являются культурные традиции русской нации как государствообразующей на территории РФ). |
Статья 5. Субъекты культурной деятельности Субъектами культурной деятельности на территории Самарской области являются граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также организации всех форм собственности, деятельность которых направлена на создание, сохранение, распространение и освоение культурных ценностей. | Добавить после слов «…культурных ценностей» «и благ». |
4.2.3 Компетенция органов власти в культурной деятельности.
Текст закона | Изменения |
Статья 6. Компетенция Самарской Губернской Думы в сфере культуры К ведению Самарской Губернской Думы в сфере культуры относятся: принятие законов по вопросам культуры, контроль за их исполнением; утверждение целевых программ социально-культурного развития; осуществление права законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации в сфере культуры. | Контроль за исполнением Законов Самарской области по вопросам культуры относится, на наш взгляд, к компетенции органов прокуратуры. |
Статья 7.Компетенция Губернатора Самарской области В ведении Губернатора Самарской области в сфере культуры находится: осуществление и развитие форм культурного сотрудничества с другими субъектами Российской Федерации, развитие международных связей и представительство Самарской области в международных организациях и мероприятиях в сфере культуры; | Измененения: представительство Самарской области в культурном сотрудничестве с другими субъектами Российской Федерации, развитие международных связей и представительство Самарской области в международных организациях и мероприятиях по культуре. |
Статья 7.1 Компетенция Правительства Самарской области в сфере культуры. «оВ ведении Правительства Самарской области в сфере культуры находится: обеспечение реализации и защиты прав граждан на свободу всех видов творчества, участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на библиотечное обслуживание, на доступ к информации и культурным ценностям; разработка законов и иных нормативных правовых актов Самарской области в сфере государственной поддержки кинематографии, разработка и реализация областных программ, участие в реализации федеральных программ, направленных на поддержку культуры, искусства и кинематографии, сохранение историко-культурного наследия; принятие в пределах своих полномочий правовых актов Самарской области в сфере культуры; обеспечение сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности Самарской области, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения расположенных на территории Самарской области; принятие решения о включении выявленных объектов культурного наследия в единый реестр объектов культурного наследия регионального или местного (муниципального) значения либо об отказе в принятии такого решения; установление порядка отнесения изделий, изготавливаемых на территории Самарской области, к изделиям народных художественных промыслов и создание художественно-экспертного совета по народным художественным промыслам; обеспечение поддержки государственных музеев (за исключением федеральных государственных музеев, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации); определение форм, способов, приоритетных направлений поддержки учреждений культуры и искусства (за исключением федеральных государственных учреждений культуры и искусства, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации); установление форм, способов, приоритетных направлений поддержки региональных и местных национально-культурных автономий, поддержка деятельности образовательных учреждений Самарской области по изучению национальных языков и иных предметов этнокультурной направленности; установление форм, способов, приоритетных направлений поддержки организаций народных художественных промыслов (за исключением организаций народных художественных промыслов, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации); установление порядка предоставления льгот отдельным категориям граждан, установленным федеральным законодательством, на посещение платных мероприятий, организуемых государственными организациями культуры, находящимися в ведении Самарской области; осуществление иных полномочий, отнесенных действующим законодательством к ведению Правительства Самарской области. (статья 7.1 в ред. Закона Самарской области -ГД) | Словосочетание «обеспечение, определение, установление…поддержки…» заменить на более конкретное «обеспечение финансовой, правовой, организационно-технической и иной поддержки…» После слов «…определение форм способов…», «…установление форм, способов…» в конце абзаца добавить «с обязательным привлечением представителей общественности» |
Статья 8. Компетенция органа исполнительной власти Самарской области по вопросам культуры. Орган исполнительной власти Самарской области по вопросам культуры: непосредственно обеспечивает осуществление и реализацию государственной культурной политики в Самарской области; реализует меры по обеспечению гарантий прав граждан на свободу всех видов творчества, участие в культурной жизни, пользование учреждениями культуры, на библиотечное обслуживание, на доступ к информации и культурным ценностям; принимает меры, направленные на сохранение, использование и популяризацию объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности Самарской области, осуществление государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, расположенных на территории Самарской области, реализует функции уполномоченного государственного органа исполнительной власти Самарской области в области государственной охраны объектов культурного наследия; принимает меры, направленные на организацию библиотечного обслуживания населения государственными библиотеками Самарской области; принимает меры, направленные на создание и поддержку государственных музеев (за исключением федеральных государственных музеев, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации); разрабатывает методику поддержки и осуществляет поддержку учреждений культуры и искусства; управляет подведомственными государственными учреждениями, предприятиями и организациями культуры, искусства и кинематографии, образовательными учреждениями в сфере культуры; осуществляет поддержку региональных и местных национально-культурных автономий; осуществляет поддержку организаций народных художественных промыслов Самарской области (за исключением организаций народных художественных промыслов, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации); оказывает содействие развитию национальных культур этносов, проживающих на территории Самарской области; устанавливает места традиционного бытования народных художественных промыслов; участвует в осуществлении мер государственной поддержки кинематографии; осуществляет иные полномочия, предусмотренные положением об органе исполнительной власти Самарской области по вопросам культуры, а также отнесенные к его компетенции федеральным законодательством, нормативными правовыми актами Самарской области»; | А) в связи с наличием другого компетентного органа – Росохранкультуры словосочетание «…реализует функции уполномоченного государственного органа исполнительной власти Самарской области в области государственной охраны объектов культурного наследия» убрать. Б) Словосочетание «принимает меры» заменить на более конкретные – «организовывает», «создает», поддерживает». В) Слово «поддержку» уточнить –«финансовую, правовую, организационно-техническую и иную поддержку…». Г)1-й абзац – убрать слово «осуществление», которое дублирует, в данном случае, следующее слово «реализацию». Д) Вместо «устанавливает места традиционного бытования народных художественных промыслов» ввести «определяет места традиционного бытования народных художественных промыслов» (так как это процесс естественный и законом устанавливаться не может) Е) убрать абзац «участвует в осуществлении мер государственной поддержки кинематографии», так как в данном случае нарушаются права представителей других видов искусств на равную поддержку со стороны государства. |
Ввести в данный закон новую статью 9 – «Компетенция муниципальных поселений, сельских и городских муниципальных округов Самарской области по вопросам культуры» |
4.2.4 Имущество, финансирование, инвестиции, планирование культурной деятельности. Формы поддержки культуры. Социальная защита в культуре.
Текст Закона | Изменения |
Статья 10. Формы государственной поддержки некоммерческих организаций культуры в Самарской области. 1. Настоящим Законом предусматриваются следующие формы государственной поддержки некоммерческих организаций культуры в Самарской области: принятие законов и иных нормативных правовых актов, направленных на защиту и развитие культурной деятельности; бюджетное финансирование государственных организаций культуры и при необходимости участие в долевом финансировании негосударственных организаций культуры; | Кто определяет, какие из негосударственных организаций культуры будут финансироваться, а также размер финансирования? Дополнение: решение о финансировании негосударственных организаций принимается общественным советом, в составе которого представители исполнительной, законодательной власти и общественных организаций. |
На основе опыта Польши и других государств. Дополнение: Ввести в данный закон новую статью 18 «Отчисления из налога на доходы физических лиц в пользу негосударственных некоммерческих организаций культуры». Возможность отчисления 1 % от начисленного налога на доходы физических лиц в пользу самостоятельно избранной негосударственной некоммерческой организации культуры. |
5. Результат анализа Законопроекта.
5.1 Общие выводы.
1. Закон Самарской области «О культуре в Самарской области» частично соответствует «Основам законодательства РФ о культуре».
2. В связи с возможностью разной трактовки понятия «культура» статьей данного Закона, запутанности в направлениях применения Закона, расплывчатости (за счет введения новых терминов (к примеру – «сфера культуры»), восприятие закона усложняется, в то же время некоторые понятия (к примеру – «творческий работник») игнорируются) коррупционный риск существует.
3. Могут быть нарушены права граждан на равный доступ к культурным ценностям и благам; на свободу творчества без обязательства вступления в какое-либо объединение и пребывания в нем.
5.2. Рекомендации. В связи с тем, что почти в каждую статью данного закона необходимо вносить поправки, дополнения, изменения, исходя из опыта правоприменительной практики данного Закона, мы пришли к выводу, что необходимо принять новый Закон Самарской области «О культуре в Самарской области» взамен ныне действующего под .
Отдельно стоит выделить. Учитывая опыт Польши и ряда других стран, рекомендуется внесение поправки в закон о возможности отчисления 1 % от начисленного налога на доходы физических лиц в пользу самостоятельно избранной негосударственной некоммерческой организации культуры.
Группа общественных экспертов Общественного совета Самарской Губернской Думы:
, , , .