Актуальные проблемы совершенствования Федерального закона «О статусе военнослужащих» как правовой основы современной военно-социальной политики

, полковник юстиции, начальник юридической службы Главного управления воспитательной работы Вооруженных Сил Российской Федерации, кандидат юридических наук

Как известно, одной из наиболее эффективных форм руководящего влияния государства и его институтов на социальные отношения является осуществление правового регулирования, т. е. «нормативно-организационного воздействия на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями»[1] . Любую отрасль права в связи с этим можно рассматривать как явление политическое. Политика является непременным условием формирования любых с отраслевой точки зрения правовых норм. Равным образом право – наиболее эффективный проводник выраженной в нем политики. Политика, воплотившись в право, уже не только самостоятельно, но и с помощью правовых средств оказывает обратное воздействие на материальную жизнь общества[2] . Это происходит потому, что политика, опосредованная правовыми нормами, «широко наделяется такими характерными для юридически организованных процессов и механизмов свойствами, как определенность, общеобязательность, нормативность, обеспеченность государственно-правовыми средствами»[3] . В связи с этим вполне справедливо мнение о том, что во всех разновидностях политики присутствует юридическая часть[4] .

Безусловно, указанный тезис в полной мере относится и к военно-социальной политике государства, под которой мы понимаем базирующуюся на совокупности специализированных нормативных правовых актов относительно самостоятельную составную часть социальной политики государства и его военной политики, направленную на управление социальным развитием военной организации государства, на удовлетворение материальных и культурных потребностей военнослужащих и членов их семей и обеспечение на этой основе воспроизводства их физиологического и морально-психологического потенциала, поддержание внутренней устойчивости, стабильности и боеспособности Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов.

НЕ нашли? Не то? Что вы ищете?

Недостаточная эффективность современной военно-социальной политики в значительной степени обусловлена наличием ряда весьма существенных противоречий и пробелов в законодательстве, регулирующем данную сферу социальных отношений. Указанное обстоятельство актуализирует необходимость поиска путей совершенствования законодательства, составляющего правовую основу военно-социальной политики.

Основополагающим законодательным актом в сфере правового регулирования военно-социальной политики Российского государства является Федеральный закон «О статусе военнослужащих» от 01.01.01 г. [5] . Данный Закон и изданные во исполнение его и в соответствии с ним подзаконные нормативные правовые акты составляют тот правовой каркас, на котором зиждется вся современная система социальной защиты и социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей.

Потребность в наличии единого нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемую важную сферу общественных отношений, отечественной нормотворческой практикой осознана давно. Так, еще в 1924 г. в нашей стране был принят Кодекс о льготах и преимуществах для военнослужащих РККА и РККФ СССР и их семей, утвержденный постановлением ВЦИК СССР от 01.01.01 г.[6] В 1930 г. этот Кодекс подвергся значительной переработке, в результате которой он в новой редакции и под новым названием – Кодекс о льготах военнослужащих и военнообязанных РККА и их семей[7] – был утвержден постановлением ЦИК и СНК СССР от 01.01.01 г.

В последнее десятилетие существования СССР основным кодифицированным нормативным правовым актом в рассматриваемой области правоотношений являлось Положение о льготах для военнослужащих, военнообязанных, лиц, уволенных с воинской службы в отставку, и их семей, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 01.01.01 г. № 000[8] . Следует отметить при этом, что указанное Положение формально не отменено до сих пор и относится к числу действующих нормативных правовых актов. Однако в практике правового регулирования социальной защиты военнослужащих данное Положение о льготах сегодня почти не используется, так как практически все содержащиеся в нем правовые нормы включены в нормативные правовые акты Российской Федерации, изданные после 1993 г.

Указанные нормативные правовые акты (кодексы о льготах 1924 г. и 1930 г., Положение о льготах 1981 г.) сыграли весьма важную роль в создании в нашей стране достаточно эффективной системы социальной защиты и социального обеспечения вооруженных защитников Отечества и их семей. Во многом благодаря наличию этих актов, а также активной деятельности государства по их реализации военнослужащие и их семьи в тот период относились к числу наиболее обеспеченных и социально защищенных категорий граждан СССР.

В связи с распадом СССР, созданием Вооруженных Сил РФ и начавшимися в начале 90-х гг. ХХ в. коренными преобразованиями во всех сферах жизни нашего общества возникла настоятельная потребность в разработке и принятии принципиально нового законодательного акта, определяющего права, льготы, гарантии и компенсации, предоставляемые военнослужащим в связи с их особым профессиональным статусом, обусловленным спецификой и высокой общественной значимостью возложенных на них обязанностей по защите Отечества. Данная потребность была реализована в Законе РФ «О статусе военнослужащих» от 01.01.01 г. № 000-1[9] .

Пятилетняя практика применения вышеназванного Закона, а также потребности быстроменяющейся общественно-политической и социально-экономической ситуации в России обусловили необходимость его существенной переработки. В связи с этим с 1 января 1998 г. вступил в силу Федеральный закон от 01.01.01 г. «О статусе военнослужащих».

Федеральный закон «О статусе военнослужащих» постоянно совершенствуется и обновляется. За период с мая 1998 г. по настоящее время, т. е. за 4,5 года, в данный Закон уже 8 раз вносились изменения и дополнения (см. приложение). Изменения затронули 12 из 30 его статей. В настоящее время в комитетах Государственной Думы, в федеральных органах исполнительной власти идет активная работа еще над несколькими законопроектами, которыми предусматривается внесение новых поправок в Федеральный закон «О статусе военнослужащих». Необходимость указанных изменений и дополнений диктуется, с одной стороны, потребностями общественной практики, возникновением новых сфер социальных отношений, нуждающихся в урегулировании правом, а с другой стороны – выявляющимся в ходе правоприменительной деятельности несовершенством отдельных правовых норм, содержащихся в данном Законе.

Анализ Федерального закона «О статусе военнослужащих» и практика его применения позволяет выделить три основные группы противоречий, оказывающих негативное влияние на качество правового регулирования данным Законом отношений, складывающихся в сфере военно-социальной политики Российского государства:

1) неполнота системы подзаконных нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию правовых норм Федерального закона «О статусе военнослужащих»;

2) наличие ряда противоречий и несогласованностей между Федеральным законом «О статусе военнослужащих» и другими законодательными актами;

3) наличие правовых пробелов в законодательстве о статусе военнослужащих.

Рассмотрим указанные проблемы более подробно.

1. Неполнота системы подзаконных нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию правовых норм Федерального закона «О статусе военнослужащих».

Одним из существенных недостатков Федерального закона «О статусе военнослужащих» является то, что значительное число содержащихся в нем правовых норм носит отсылочный характер[10] . Указанное обстоятельство делает данный Закон весьма зависимым от нормативных правовых актов более низкого уровня – актов Правительства РФ, ведомственных нормативных правовых актов. В целях создания системы подзаконных нормативных правовых актов, обеспечивающих его реализацию, распоряжением Правительства РФ от 01.01.01 г. [11] был утвержден План мероприятий Правительства РФ по реализации Федерального закона «О статусе военнослужащих», которым предусматривались разработка и принятие 28 постановлений Правительства РФ по вопросам реализации данного Закона.

К настоящему времени большая часть мероприятий указанного Плана выполнена, подзаконная нормативная правовая база Федерального закона «О статусе военнослужащих» в основном создана. Вместе с тем порядок реализации ряда социальных гарантий, прав и льгот, установленных данным Законом, до сих пор не определен. К их числу относятся:

а) порядок создания и деятельности профессиональных союзов военнослужащих (п. 2. ст. 9). Законопроект «О профессиональных союзах военнослужащих» подготовлен Комитетом по обороне Государственной Думы и в конце 1999 г. был принят в первом чтении. Однако в силу существенных разногласий между федеральными органами исполнительной и законодательной власти по отдельным положениям указанного законопроекта его рассмотрение во втором чтении неоправданно затягивается. 4 июня 2001 г. проведены парламентские слушания по данному законопроекту, однако полностью снять разногласия так и не удалось;

б) порядок учета служебного времени и предоставления дополнительных суток отдыха военнослужащим, привлекаемым к исполнению обязанностей военной службы сверх установленной продолжительности еженедельного служебного времени (п. 1 ст. 11). Этот порядок должен быть регламентирован Положением о порядке прохождения военной службы. Однако приложение № 2 к Положению о порядке прохождения военной службы (Указ Президента РФ от 01.01.01 г. № 000[12] ), посвященное данному вопросу, в свою очередь, содержит отсылочные нормы к ведомственным нормативным актам. Так, в соответствии с п. 2 указанного приложения руководители федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, должны установить форму и порядок ведения журнала учета привлечения военнослужащих к исполнению обязанностей военной службы сверх установленной продолжительности еженедельного служебного времени. Однако в Министерстве обороны Российской Федерации такого нормативного правового акта до сих пор не принято. Согласно п. 6 того же приложения к Положению о порядке прохождения военной службы военнослужащим (в том числе военнослужащим, проходящим военную службу по призыву), участвовавшим в походах кораблей (судов, подводных лодок), дальних полетах воздушных судов, космических полетах либо выполнявшим более одного месяца специальные задачи по восстановлению конституционного порядка, принимавшим участие в выполнении мероприятий чрезвычайного положения, в ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, вместо дополнительных суток отдыха для проведения медико-психологической реабилитации и восстановления здоровья может быть организован отдых продолжительностью до 30 суток (реабилитационный отпуск). Если в отношении подводников, летчиков, космонавтов порядок предоставления указанного отдыха регламентируется ведомственными инструкциями, изданными ранее, то порядок предоставления реабилитационного отпуска военнослужащим, выполнявшим задачи в условиях чрезвычайного положения и вооруженных конфликтов, нормативными актами Министерства обороны Российской Федерации не урегулирован;

в) порядок предоставления военнослужащим, являющимся ветеранами боевых действий, ежегодного дополнительного отпуска продолжительностью 15 суток (п. 5.1 ст. 11), предусмотренного Федеральным законом «О ветеранах»[13] . Правовая норма о праве военнослужащих на указанный отпуск внесена в ст. 11 Федерального закона «О статусе военнослужащих» Федеральным законом от 01.01.01 г. [14] . Однако соответствующие изменения и дополнения в ст. 31 Положения о порядке прохождения военной службы, которая регулирует порядок предоставления военнослужащим дополнительных отпусков, до сих пор не внесены;

г) порядок реализации права военнослужащих и членов их семей на приобретение через сеть военной торговли промышленных и продовольственных товаров, продуктов питания по льготным ценам (п. 4 ст. 14). По заключению специалистов Главного управления торговли Министерства обороны Российской Федерации установление льготных цен на товары в системе военной торговли возможно лишь при условии предоставления предприятиям военной торговли существенных налоговых льгот. Правовая норма, содержащаяся в п. 4 ст. 14 Федерального закона «О статусе военнослужащих», может быть реализована только путем внесения соответствующих изменений в налоговое законодательство, а это является, с одной стороны, весьма трудоемкой и продолжительной процедурой, а с другой – не отвечает осуществляемой в настоящее время политике по максимально возможному сокращению числа получателей различного рода налоговых льгот. Ввиду явной нереализуемости указанной правовой нормы, а также с учетом того, что наличие в законодательстве недействующих правовых норм, не обеспеченных материально и организационно, наносит вред гораздо больший, чем их отсутствие, декларативное положение о праве военнослужащих и членов их семей на приобретение через сеть военной торговли товаров по льготным ценам следует, по нашему мнению, из Федерального закона «О статусе военнослужащих» исключить.

В пользу такой точки зрения свидетельствует и нормотворческая практика. Так, до недавнего времени в ст.13 рассматриваемого Закона содержалась правовая норма о выплате военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, временно исполняющим, помимо обязанностей военной службы по своим штатным воинским должностям, обязанности военной службы по воинским должностям, неукомплектованным личным составом, ежемесячной доплаты к денежному довольствию в размере до 50% оклада по дополнительно исполняемой воинской должности. Однако данная норма была недействующей, поскольку при подготовке проекта нормативного правового акта Правительства РФ по данному вопросу было выявлено противоречие между указанной правовой нормой и нормой, содержащейся в п. 2 ст. 43 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» (данная норма содержится и в п. 1 ст. 12 Положения о порядке прохождения военной службы). Как следует из смысла п. 2 ст. 43 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе», в случае возложения на военнослужащего временного исполнения обязанностей по вакантной (незанятой) воинской должности он подлежит освобождению от исполнения обязанностей по занимаемой воинской должности. В ст. 13 Федерального закона «О статусе военнослужащих» шла речь об одновременном исполнении военнослужащим обязанностей как по своей штатной должности, так и по дополнительной должности. В целях преодоления указанного противоречия законодатель счел целесообразным исключить из Федерального закона «О статусе военнослужащих» данную правовую норму, что и было осуществлено Федеральным законом от 7 мая 2002г. ;

д) порядок реализации права военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, общая продолжительность военной службы которых составляет пять лет и более (не считая времени обучения в военных образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования), на обеспечение всеми видами довольствия в период прохождения ими профессиональной переподготовки по одной из гражданских специальностей (до 3 месяцев) в год увольнения с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, истечении срока военной службы или состоянию здоровья (п. 4 ст. 19). Определение порядка и условий реализации указанного права делегировано Министерству обороны Российской Федерации (иным федеральным органам исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба), однако ведомственных нормативных правовых актов по данному вопросу до сих пор не принято;

е) порядок выплаты членам семей погибших (умерших) военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, денежных компенсаций расходов по оплате жилья, коммунальных услуг, за установку и пользование квартирными телефонами, радиотрансляционными точками и коллективными антеннами (п. 4 ст. 23). Указанный порядок должен быть установлен Правительством РФ, однако решения по данному вопросу пока не принято[15] ;

ж) порядок реализации права граждан, ставших инвалидами вследствие увечья (ранения, травмы, контузии) или заболевания, полученных в период прохождения ими военной службы, на получение беспроцентного кредита на строительство жилого дома и приобретение товаров длительного пользования (п. 5 ст. 23). Указанный порядок должен быть определен Правительством РФ. Согласно заключению Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000п-П4 указанная правовая норма была принята в период роста ежемесячного уровня инфляции и размера процентных ставок за кредитные ресурсы. В 1999 – 2000 гг. ситуация изменилась и данная норма вошла в противоречие с законодательством о банковской деятельности. В связи с этим, по нашему мнению, данное положение из Федерального закона «О статусе военнослужащих» должно быть исключено.

2. Наличие ряда противоречий и несогласованностей между Федеральным законом «О статусе военнослужащих» и другими законодательными актами.

Помимо неполноты подзаконной нормативной правовой базы, реализация некоторых прав, льгот и социальных гарантий, установленных для военнослужащих и других категорий граждан Федеральным законом «О статусе военнослужащих», затруднена имеющимися противоречиями между отдельными положениями данного Закона и нормами, содержащимися в других законодательных актах. Преодоление этих противоречий возможно двумя путями: а) посредством приведения норм иных законодательных актов в соответствие с положениями Федерального закона «О статусе военнослужащих»; б) посредством внесения соответствующих изменений и дополнений в Федеральный закон «О статусе военнослужащих».

Правоприменительная практика показывает, что для полной реализации норм Федерального закона «О статусе военнослужащих» требуется внесение изменений и дополнений в следующие законодательные акты:

а) в ст. 20 Федерального закона «Об основах государственной службы в Российской Федерации» от 01.01.01 г. [16] – о включении в стаж государственной службы государственных служащих времени нахождения на военной службе (данная норма предусмотрена п. 3 ст. 10 Федерального закона «О статусе военнослужащих»);

б) в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2002 год» от 01.01.01 г. [17] – о выплате военнослужащим и приравненным к ним лицам денежной компенсации взамен продовольственного пайка из расчета его реальной стоимости с учетом дополнительных пайков и норм питания. Необходимость указанного изменения продиктована тем, что в настоящее время денежная компенсация взамен продовольственного пайка военнослужащим установлена в размере 20 руб. в сутки, что противоречит положениям п. 1 ст. 14 Федерального закона «О статусе военнослужащих», где определена выплата денежной компенсации взамен положенного продовольственного пайка (питания) в размере его стоимости. В этой ситуации военнослужащий, получающий продовольствие в натуре в виде продовольственного пайка полностью (его реальная стоимость составляет 1112 руб. 90 коп. в месяц по норме общевойскового пайка) или частично, в виде набора отдельных продуктов, имеет материальное преимущество перед военнослужащим, получающим денежную компенсацию (на 2001 – 2002 гг. она установлена в размере 600 руб. в месяц), на сумму разницы между реальной стоимостью одной суточной дачи продовольствия, набора продуктов и нормой выплаты денежной компенсации. Указанное противоречие спровоцировало многочисленные как индивидуальные, так и коллективные обращения военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, в правозащитные и судебные органы с жалобами и исками в защиту своих прав по выплате денежной компенсации взамен продовольственного пайка. Только за 2000 г. суммы дополнительных выплат Министерства обороны Российской Федерации по искам военнослужащих составили более 100 млн. руб.[18] ;

в) в ст. 50 Закона РФ «Об образовании» от 01.01.01 г. № 000-1[19] – о праве граждан, уволенных с военной службы, а также военнослужащих, проходящих военную службу по контракту и имеющих общую продолжительность военной службы 15 лет и более, на получение бесплатно второго высшего образования (данное право предусмотрено п. 5 ст. 19 Федерального закона «О статусе военнослужащих»).

Следует отметить, что Государственной Думой рассмотрен и 13 декабря 2001 г. принят в первом чтении законопроект «О внесении изменения и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с Федеральным законом «О статусе военнослужащих», которым предусмотрено внесение указанных выше изменений и дополнений в Закон РФ «Об образовании» и в Федеральный закон «Об основах государственной службы в Российской Федерации». Это означает, что в ближайшее время в случае принятия данного законопроекта два из указанных выше противоречий будут устранены. Вопрос же об исчислении денежной компенсации взамен положенного продовольственного пайка (питания) в размере его стоимости пока остается открытым.

Отдельные положения Федерального закона «О статусе военнослужащих», а также используемая в нем терминология вступили в противоречие с другими законодательными актами. В целях преодоления этих противоречий в настоящее время, по нашему мнению, требуется внесение следующих изменений в Федеральный закон «О статусе военнослужащих»:

а) в абз. 2 п. 1 ст. 15 – понятие «государственного или муниципального жилищного фонда, закрепляемого за Министерством обороны Российской Федерации (иным федеральным органом исполнительной власти, в котором законодательством предусмотрена военная служба)» заменить понятием «государственного или муниципального жилищного фонда, переданного в оперативное управление Министерства обороны…». Данное предложение обусловлено тем, что в Гражданском кодексе РФ понятие «закрепление жилищного фонда» не используется;

б) из п. 4 ст. 10 следует, видимо, исключить, как утратившее свое значение положение, предусматривающее зачет супругам военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, в стаж, необходимый для установления пенсии, периодов проживания с супругами в местностях, где они не могли трудиться по специальности в связи с отсутствием возможности трудоустройства, а также периодов, когда супруги военнослужащих были вынуждены не работать по состоянию здоровья детей, связанному с условиями проживания по месту военной службы супругов. Данная правовая норма имела социальное значение до 1 января 2002 г., когда для назначения пенсии по старости требовался трудовой стаж не менее 20 лет, которого многие супруги военнослужащих ввиду особенностей дислокации воинских частей к достижению пенсионного возраста не могли по объективным причинам заработать. В настоящее же время, когда согласно Федеральному закону «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» для назначения минимальной пенсии требуется страховой стаж всего в 5 лет, лишь сугубо теоретически можно предположить, что к достижению пенсионного возраста кто-либо из супругов военнослужащих не будет иметь такого стажа.

Как показывает практика, иногда изменения и дополнения, вносимые в Федеральный закон «О статусе военнослужащих», направленные на совершенствование его отдельных положений, одновременно порождают новые противоречия. Наглядным подтверждением этому является Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам денежного довольствия военнослужащих и предоставления им отдельных льгот» от 7 мая 2002г. . Данным Законом, в частности, установленное ст. 23 Федерального закона «О статусе военнослужащих» право членов семей погибших (умерших) военнослужащих на 50%-ную оплату жилой площади, коммунальных услуг, установки и пользования квартирным телефоном заменено правом на получение ими денежной компенсации в размере 50% произведенных расходов на указанные цели. В то же время продолжает действовать правовая норма, содержащаяся в ст. 21 Федерального закона «О ветеранах», в соответствии с которой семьи военнослужащих, погибших при исполнении обязанностей военной службы, имеют право на оплату жилой площади, коммунальных услуг, установки и пользования квартирным телефоном в размере 50% установленных тарифов.

В связи с вышесказанным вполне прогнозируема конфликтная ситуация, когда жилищно-коммунальные органы и предприятия связи, ссылаясь на приведенные выше нормы Федерального закона «О статусе военнослужащих», будут требовать от членов семей погибших военнослужащих оплаты жилья, коммунальных услуг и за телефон в полном размере, а указанные граждане, ссылаясь на положения ст. 21 Федерального закона «О ветеранах», будут вполне справедливо настаивать на своем праве оплачивать указанные услуги в размере 50%. Как это ни парадоксально, но по-своему права будет каждая сторона данного конфликта.

Для преодоления указанного противоречия, возникшего между нормами двух законов, необходимо, как представляется, внести изменения или в Федеральный закон «О статусе военнослужащих» или в Федеральный закон «О ветеранах».

3. Наличие правовых пробелов в законодательстве о статусе военнослужащих.

Правоприменительная практика в сфере военно-социальной политики выявляет наличие ряда пробелов в законодательстве, определяющем правовые основы статуса военнослужащих. Напомним, что под пробелами в праве понимается отсутствие (полное или частичное) правовых норм, на основании которых компетентный государственный орган мог бы решить вопрос о применении права в случае, подлежащем правовому регулированию. Пробелы в праве являются следствием того, что случай такого рода не был учтен при правотворчестве или явился результатом возникновения после издания закона новых общественных отношений[20] . Ликвидация пробелов в праве – важная задача совершенствования законодательства, которая решается правотворческими органами путем создания новых правовых норм.

К числу наиболее существенных пробелов, имеющихся в Федеральном законе «О статусе военнослужащих», оказывающих отрицательное влияние на общую систему правового регулирования военно-социальной политики Российского государства, относятся:

а) отсутствие правовых норм, регулирующих статус военнослужащих, пропавших без вести. Федеральный закон «О статусе военнослужащих» (п. 8 ст. 2) гарантирует сохранение статуса военнослужащих за военнослужащими, захваченными в плен или в качестве заложников, а также интернированными в нейтральных странах. О военнослужащих же, пропавших без вести, в том числе в боевой обстановке, в Законе не упоминается вовсе. Между тем опыт и Великой Отечественной войны, и боевых действий в Афганистане, и вооруженного конфликта и контртеррористических операций в Чеченской Республике убедительно свидетельствует, что, к сожалению, достаточно часты факты, когда о том или ином военнослужащем не имеется достоверных сведений, погиб ли он, или находится в плену либо захвачен в качестве заложника. Такие военнослужащие числятся пропавшими без вести и, следовательно, они не подпадают ни под одну из категорий граждан, указанных в п. 8 ст. 2 Федерального закона «О статусе военнослужащих». Справедливости ради следует заметить, что указанный правовой пробел частично компенсируется другими нормативными правовыми актами. Так, Законом РФ «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей»[21] от 01.01.01 г. № 000-1 семьи безвестно отсутствующих граждан приравниваются по пенсионному обеспечению к семьям умерших, если безвестное отсутствие кормильца удостоверено в установленном порядке. При этом семьи военнослужащих, пропавших без вести в период военных действий, приравниваются к семьям погибших вследствие военной травмы. В соответствии с п. 3 ст. 21 Федерального закона «О ветеранах» членам семей военнослужащих, признанных в установленном порядке пропавшими без вести в районах боевых действий, со времени исключения указанных военнослужащих из списков воинских частей предоставляются льготы, установленные для членов семей погибших (умерших) военнослужащих. Меры социальной защиты семей пропавших без вести военнослужащих определены также в ряде подзаконных нормативных правовых актов[22] . Однако отсутствие правовых норм, регулирующих данные вопросы, в базовом законодательном акте, определяющем правовые основы социальной и правовой защиты военнослужащих, можно отнести к числу существенных недостатков Федерального закона «О статусе военнослужащих»;

б) неравные условия при поступлении в военные учебные заведения, установленные для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, и граждан, уволенных с военной службы. Согласно п. 1 ст. 19 Федерального закона «О статусе военнослужащих» военнослужащие имеют право на обучение в военных образовательных учреждениях профессионального образования. Порядок приема военнослужащих в указанные образовательные учреждения и обучения в них определяется федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. Льготы, предоставляемые гражданам при поступлении в военно-учебные заведения, установлены ведомственными нормативными правовыми актами, и в частности Инструкцией об условиях и порядке приема в военные образовательные учреждения высшего профессионального образования Министерства обороны Российской Федерации, утвержденной приказом Министра обороны Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000[23] . Согласно п. 106 указанной Инструкции в военные образовательные учреждения зачисляются вне конкурса успешно прошедшие профессиональный отбор кандидаты из числа граждан, уволенных с военной службы и поступающих в вузы по рекомендациям командиров воинских частей, а также из числа участников боевых действий. Преимущественным правом при зачислении в вузы курсантами (п. 107 Инструкции) пользуются кандидаты, показавшие в ходе вступительных испытаний равные результаты, из числа граждан, уволенных с военной службы. Правовые нормы о преимущественном и внеконкурсном поступлении граждан, уволенных с военной службы, в военно-учебные заведения включены в указанные ведомственные нормативные правовые акты в соответствии с п. 5 ст. 19 Федерального закона «О статусе военнослужащих», которым установлено, что граждане, уволенные с военной службы, пользуются преимущественным правом на поступление в государственные образовательные учреждения высшего и среднего профессионального образования. При этом граждане, уволенные с военной службы и поступающие в государственные образовательные учреждения высшего и среднего профессионального образования по рекомендациям командиров, пользуются правом внеконкурсного зачисления при условии получения ими положительных оценок на вступительных испытаниях. Каких-либо льгот и преимуществ при поступлении в военные учебные заведения для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, указанными нормативными правовыми актами не установлено. Вследствие этого данные военнослужащие находятся в настоящее время в несколько ущемленном положении в сравнении с гражданами, уволенными с военной службы. Для того чтобы поступить в военное учебное заведение по льготным основаниям, военнослужащему выгоднее уволиться с военной службы и тем самым получить право на преимущественное или (при наличии рекомендации командира) внеконкурсное поступление в указанные учебные заведения. В целях изменения вышеизложенной ситуации представляется необходимым внести дополнение в п. 1 ст. 19 Федерального закона «О статусе военнослужащих», предусматривающее предоставление военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, не имеющим воинских званий офицеров, права на преимущественное и внеконкурсное поступление в военно-учебные заведения.

Проведенный в настоящей статье анализ Федерального закона «О статусе военнослужащих» подтверждает правомерность вывода, сделанного доктором юридических наук : «Несмотря на обилие принятых законов, указов, других нормативно-правовых актов, создать целостную систему правового регулирования, гарантирующую в полном объеме реализацию прав военнослужащих, на сегодняшний день не удалось»[24] . В связи с этим одним из ключевых направлений повышения эффективности государственной военно-социальной политики является дальнейшее совершенствование законодательства о правах, льготах и социальных гарантиях военнослужащих и, в первую очередь, основополагающего законодательного акта в данной сфере – Федерального закона «О статусе военнослужащих».

Приложение

Динамика изменений и дополнений, внесенных в Федеральный закон «О статусе военнослужащих» с мая 1998 г. по настоящее время

Законы, которыми внесены изменения и дополнения в Федеральный закон «О статусе военнослужащих»

Статьи, которые изменены и дополнены

Основное содержание внесенных изменений и дополнений

Федеральный закон «О внесении изме­нений и дополнений в статьи 11 и 13 Фе­дерального закона «О статусе военнослу­жащих» от 01.01.01 г. (Собрание законодательства РФ№ 1(ч. II).-ст. 12).

Статья 11.

Статья 13.

На военнослужащих, проходящих военную службу по при­зыву в районах Крайнего Севера, приравненных к ним мест­ностях и других местностях с неблагоприятными климати­ческими или экологическими условиями, в том числе отда­ленных, распространено право на увеличение продолжитель­ности основных отпусков.

На военнослужащих, проходящих военную службу по кон­тракту в указанных районах и местностях, распространено право на надбавки и коэффициенты к денежному доволь­ствию в размерах и порядке, которые установлены федераль­ными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации для граждан, работающих и прожи­вающих в указанных районах и местностях.

Федеральный закон от 01.01.01 г. «О минимальном размере опла­ты труда» (Собрание законодательства РФ№ 26. - Ст. 2729; 2002. -№ 18.-Ст. 1722).

Статья 12.

Из п. 2 исключена правовая норма, устанавливающая за­висимость размеров окладов денежного довольствия воен­нослужащих от минимального размера оплаты труда. Одно­временно указанный пункт дополнен нормой о повышении окладов денежного содержания военнослужащих в порядке и сроки, которые предусмотрены для федеральных государ­ственных служащих.

Федеральный закон «О порядке уста­новления размеров стипендий и соци­альных выплат в Российской Федерации» от 7 августа 2000 г. (Собрание законодательства РФ№ 33. - ст. 3348; 2001. - № 53. - Ст. 5025).

Статья 16.

Статья 23.

В п. 4 размеры компенсации на санаторно-курортное лече­ние, исчисляемые в суммах, кратных минимальному размеру оплаты труда (шесть минимальных размеров оплаты труда на самого военнослужащего и три - на каждого члена его семьи), заменены фиксированными суммами (600 и 300 руб. соответственно).

В п. 6 выплата, производимая при убытии в отпуск по бо­лезни военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, исчисляемая в размере четырех минимальных раз­меров оплаты труда, заменена фиксированной суммой - 400 руб.

В п. 3 размер единовременного пособия при увольнении с военной службы, выплачиваемого военнослужащим, прохо­дившим военную службу по призыву, установленный в сум­ме, равной одному минимальному размеру оплаты труда, а указанным лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, — пяти минимальным размерам оплаты труда, заменен фиксированными суммами (100 и 500 руб. соответственно).

Федеральный закон «О внесении изме­нений и дополнения в статью 11Федерального закона «О статусе военнослужа­щих» от 01.01.01 г. (Со­брание законодательства РФ№31. - Ст. 3173).

Статья 11.

Уточнены продолжительность (15 суток) и порядок пре­доставления дополнительного отпуска военнослужащим, являющимся в соответствии с Федеральным законом «О вете­ранах» ветеранами боевых действий.

Федеральный закон «О введении в дей­ствие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» от 01.01.01 г. (Собрание законодательства РФ.-2002.-№ 1 (ч. 1). - ст. 2).

Статья 28.

Признан утратившим силу с 1 июля 2002 г. п. 3, определя­ющий особенности привлечения военнослужащих к адми­нистративной ответственности.

Федеральный закон «О внесении изме­нений и дополнений в некоторые законо­дательные акты Российской Федерации по вопросам денежного довольствия воен­нослужащих и предоставления им отдель­ных льгот» от 7 мая 2002 г. (Со­брание законодательства РФ№19.-Ст. 1794).

Статья 12.

Статья 13.

Статья 15.

Статья 17.

Статья 24.

Утверждена новая редакция п. 2. Смысл внесенных изме­нений состоит в приведении размеров окладов денежного довольствия военнослужащих в соответствие с размерами окладов денежного содержания федеральных государствен­ных служащих.

Внесены изменения в размеры ряда дополнительных де­нежных выплат:

увеличен с 50 до 70% от должностного оклада размер над­бавки за сложность и напряженность военной службы;

исключена норма, предусматривающая выплату военнос­лужащим, временно исполняющим, помимо штатной долж­ности, обязанности по вакантной должности, надбавки в раз­мере до 50% должностного оклада по дополнительно испол­няемой должности;

исключена надбавка военнослужащим, имеющим право на пенсию за выслугу лет (т. н. «пенсионная надбавка);

увеличены размеры процентной надбавки за выслугу лет.

Исключен п. 10, предусматривающий право военнослужа­щих на льготную оплату жилья и коммунальных услуг, а так­же за установку и пользование телефоном.

Из п. 4 исключена норма, освобождающая военнослужа­щих от уплаты подоходного налога.

Утверждена новая редакция п. 4. Основные изменения со­стоят в следующем:

закреплено право семей погибших военнослужащих на первоочередное обеспечение жильем;

право семей погибших (умерших) военнослужащих на 50%-ную оплату жилья, коммунальных услуг, установки и пользования телефоном заменено на право получения еже­месячной 50%-ной денежной компенсации расходов на ука­занные цели.

Федеральный закон «О внесении изме­нений в пункт 1 статьи 19 Федерального закона «О статусе военнослужащих» и пункт 6 статьи 35 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» от 01.01.01 г. (Собрание за­конодательства РФ№ 21. - Ст. 1919).

Статья 19.

Введена новая редакция абз. 3 п. 1, согласно которой нор­ма о реализации военными учебными заведениями наряду со специальными образовательными программами также и образовательных программ по родственным гражданским специальностям, заменена нормой о реализации военными учебными заведениями профессиональных образовательных программ. Порядок реализации данных программ устанав­ливается Правительством РФ.

Федеральный закон «О внесении изме­нений в Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе» и Феде­ральный закон «О статусе военнослужа­щих» от 01.01.01 г. (Рос­сийская газетаиюля).

Статьи 2, 23 и 26.

В абз. 1 п. 1 ст. 2, в абз. 1 п. 1 ст. 23 и п. 2 ст. 26 уточнено наименование Федерального закона «О воинской обязаннос­ти и военной службе».

[1] Теория права. – М., 1995. – С. 209.

[2] См.: Политика, право, мораль. – М., 1982. – С. 57.

[3] Конституция и политика. – М., 1984. – С. 27.

4 См.: Правовая политика: понятия, формы реализации, приоритеты в современной России: Дис. … канд. юрид. наук. – Самара, 2000. – С. 40.

5 Собрание законодательства РФ. – 1998. – № 22. – Ст. 2331; 2000. – № 1. – Ст. 12; № 26. – Ст. 2729; № 33. – Ст. 3348; 2001. – № 31. – Ст. 3173; 2002. – № 1. – Ст. 2; № 19. – Ст. 1794; № 21. – Ст. 1919; Российская газета. – 2002. – 3 июля.

6 См.: СЗ СССР. – 1924. – № 21. – Ст. 198.

7 См.: СЗ СССР. – 1930. – № 23. – Ст. 253.

 8 См.: СП СССР. – 1981. – № 11. – Ст. 64.

 

 

 9 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. – 1993. – № 6. – Ст. 188; Собрание законодательства РФ. – 1995. – № 48. – Ст. 4560.

10 По нашим подсчетам, в тексте Федерального закона «О статусе военнослужащих» содержится более 60 ссылок на иные законы и подзаконные акты.

11 См.: Собрание законодательства РФ. – 1998. – № 34. – Ст. 4232.

 

 

12 См.: Собрание законодательства РФ. – 1999. – № 38. – Ст. 4534; № 42. – Ст. 5008; 2000. – № 16. – Ст. 1678; № 27. – Ст. 2819.

13 См.: Собрание законодательства РФ. – 1995. – № 3. – Ст. 168; 1998. – № 47. – Ст. ст. 5703, 5704; 2000. – № 2. – Ст. 161; 2000. – № 19. – Ст. 2023; 2001. – № 33 (ч. I). – Ст. 3427.

14 См.: Собрание законодательства РФ. – 2001. – № 31. – Ст. 3173.

15 Данная правовая норма включена в Федеральный закон «О статусе военнослужащих» Федеральным законом от 7 мая 2002 г. , поэтому отсутствие подзаконного акта по указанному вопросу обусловлено малым сроком времени, прошедшим после его принятия.

16 См.: Собрание законодательства РФ. – 1995. – № 31. – Ст. 2990; 1999. – № 8. – Ст. 974; 2000. – № 46. – Ст. 4537.

17 См.: Собрание законодательства РФ. – 2002. – № 53. – Ст. 5030.

[18] См.: Текущий архив ГУВР ВС РФ, Д-1в, 2001. – Т. 4. – Л. д. 310.

[19] См.: Собрание законодательства РФ. – 1996. – № 3. – Ст. 150; 1997. – № 47. – Ст. 5341; 2000. – № 30. – Ст. 3120; № 33. – Ст. 3348; 2002. – № 7. – Ст. 631; № 12. – Ст. 1093.

[20] См.: Большая советская энциклопедия: 3-е изд. – Т. 21. – М., 1975. – С. 6.

[21] Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. – 1993. – № 9. – Ст. 328; Собрание законодательства РФ. – 1995. – № 49. – Ст. 4693; 1996. – № 1. – Ст. 4; 1997. – № 51. – Ст. 5719; 1998. – № 30. – ст. 3613; 1999. – № 23. – Ст. 2813; 2000. – № 50. – Ст. 4863; 2001. – № 17. – Ст. 1646; 2002. – № 1. – Ст. 129; № 10. – Ст. 965

[22] См.: Указ Президента РФ от 01.01.01 г. № 000; постановления Правительства РФ от 7 мая 1997 г. № 000, от 01.01.01 г. № 000, от 01.01.01 г. № 000.

[23] См.: Российская газета. – 2002. – 6 июля.

[24] Правовые гарантии реализации статуса военнослужащих. – М., 1998. – С. 135.