Реформирование городской территориальной системы управления жилищно-коммунальным хозяйством
,
Член Правительства Москвы,
префект Юго-Восточного административного округа,
доктор экономических наук, профессор
Уважаемые коллеги!
Нам хорошо известно, что жилищно-коммунальное хозяйство является одним из наиболее важных элементов системы управления любого муниципального и государственного образования, будь то поселок, город, район, область, край, республика.
Сегодняшняя конференция – научно-практическая. Поэтому логичным является взгляд на место и роль ЖКХ с научной точки зрения. Составными элементами модели территориального управления являются блоки:
управление экономикой территории;
управление градостроительным развитием территории;
управление функционированием систем жизнеобеспечения территории; управление социальным климатом.
Как мы видим, третий блок модели базируется на системах ЖКХ и он органически связан, интегрирован в другие блоки. Не может быть управления экономикой территории без ЖКХ, так как только финансирование потребностей в городе составляет 40% общего объема финансовых потоков, в префектуре 60-65%, на уровне района до 75%. Не может быть управления градостроительным развитием территории без ЖКХ, так как это - строительство, как правило, объектов ЖКХ: домов, дорог, теплоэнергосистем и др. объектов инфраструктуры. И, конечно, управляя социальным климатом на территории, мы также не можем обойтись без ЖКХ. Сюда входит создание нормальных комфортных условий проживания, социальная защита населения и многое другое.
Нормальное функционирование жилищно-коммунального хозяйства города теснейшим образом связано со многими другими отраслями города, ко-торые часто относятся к отраслям, не входящим в городское подчинение. Это первый блок проблем, который возникает на низовом территориальном уровне управления, пути решения которых хотелось бы услышать сегодня на конференции. Как правило, каждая из этих отраслей в свою очередь имеет разнообразные по назначению предприятия и организации, образуя с организациями ЖКХ в целом сложнейший жилищно-коммунальный комплекс.
Роль жилищно-коммунального комплекса настолько велика, что, как мы знаем, президент Российской Федерации в 1996 г. включает проблемы жилищно-коммунального хозяйства в ежегодное послание Федеральному Собранию, и после этого на уровне Федерации активно разрабатывается и реализуется целый ряд целевых программ.
Говоря о последних десяти годах реформы жилищно-коммунального хозяйства следует отметить, что в этот период активно реализуется Программа реформирования жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации. В течение почти десятилетних преобразований уже накоплен большой опыт, ознакомление с которым и его обобщение создают важнейшие предпосылки успешности проведения в целом социально-экономических реформ российского общества. В процессе реформирования так же накопилось и множество проблем, своевременная постановка и решение которых могут оказать существенное влияние на дальнейшее направление преобразований. В числе этих проблем:
Изменение монопольного положения государства как главного собственника жилья и предприятий, осуществляющих коммунальное обслуживание.
Формирование отношения жителей к жилью как к коллективной или индивидуальной собственности.
Радикальное реформирование всей системы экономических отноше-ний в ЖКХ.
Создание системы управления, обеспечивающей нормальные условия для развития рыночных отношений между потребителями и производителями услуг.
С начала 90-х годов началась активная разработка концептуальных материалов, которые составили основу фундаментальных преобразований в ЖКХ. Это, прежде всего, принятие в 1991 г. закона «О приватизации жилищного фонда в РСФСР». За период с 1991 по 1995 гг. направления и содержание реформы были предметом рассмотрения более чем в 40 законах и иных нормативно-правовых актах. В 1992 г. был принят «Закон об основах федеральной жилищной политики», послуживший базой для разработки правительством Российской Федерации Государственной целевой программы «Жилище»). Накопленный опыт позволил разработать в 1997 г. Концепцию реформы жилищно-коммунального хозяйства, утвержденную Указом Президента Российской Федерации «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации», которая вызвала много споров.
В Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации цель реформирования, как мы уже слышали, сформулирована следующим образом: перевод ЖКХ на рыночные, социально-ориентированные принципы функционирования для обеспечения населения необходимым качеством и количеством жилищно-коммунальных услуг.
Достижение этой цели должно осуществляться по четырем главным направлениям:
снижение стоимости и повышение качества жилищно-коммунальных услуг;
совершенствование механизмов финансирования отрасли;
усиление социальной политики в сфере ЖКХ;
обеспечение государственного контроля за состоянием жилищного фонда.
Наряду с этим реформа должна базироваться на следующих принципах:
изменение форм собственности в ЖКХ как необходимое условие создания и функционирования рынка жилья;
демонополизация строительной, ремонтной и жилищно-эксплуатационной деятельности;
децентрализация управления и обслуживания ЖКХ;
формирование социальных механизмов эффективного распределения и использования жилищного фонда;
создание экономической базы реформирования.
Конечно же здесь нужно больше говорить о Москве. Работа по реформированию ЖКК в Москве начала активно проводиться с 1991 г., когда в ее основу был положен принцип адаптации систем ЖКХ новому административно-территориальному делению в г. Москве. В Юго-Восточном административном округе в ноябре 1991 г. в каждом муниципальном районе были образованы Дирекции единого заказчика. Встречаясь с главами Управ или их заместителями я задаю вопрос: можно ли управлять районом сегодня без ДЕЗ. Ответ один - нельзя. Потому что будет разрушена, а точнее ликвидирована система управления районом. Название ДЕЗ мы придумали из расчета на то, что через них будут проходить все финансовые потоки (по коммунальному хозяйству, медицине, культуре, образованию и др.), но не получилось. Это был ноябрь 1991 г. Деятельность ДЕЗ вначале регулировалась Положением, в соответствии с которым учредителем ДЕЗов выступило окружное Управление коммунального хозяйства. Целью образования ДЕЗов была передача полномочий и ответственности супрефектам, которые до этого не обладали никакими рычагами власти, и соответственно не несли ответственность за состояние дел на территории. В 1992 г. в ЮВАО была осуществлена перерегистрация ДЕЗов, их деятельность стала регулироваться в соответствии с Уставом, учредителем выступило Москомимущество.
В городе в 1992 г. в ряде документов по реформе ЖКХ были определены первоочередные направления преобразования. Прежде всего это касалось создания по всей Москве государственных унитарных предприятий – ДЕЗов, на баланс которых передавался жилищный и нежилой фонды и объекты коммунального назначения. Но не у всех это получалось. Некоторые округа не хотели внедрять систему ДЕЗов. А те, которые хотели, не могли зарегистрировать ДЕЗ, так как изменились условия регистрации. В процессе реформирования управления жилищным фондом, а точнее в 1993 г. (Западный округ Москвы) началось разделение функции по управлению (заказчик) и эксплуатации (подрядчик) жилищного фонда. Ремонтно-эксплуатационные управления, управления дорожного хозяйства и благоустройства, другие структуры, ранее бывшие подразделениями монопольных производственных ремонтно-эксплуатационных объединений районов, были преобразованы в самостоятельные организации, как правило, негосударственной формы собственности. Одновременно начал осуществляться переход на договорные отношения между субъектами собственности (организациями, в управлении которых находится жилищный и нежилой фонд, объекты коммунального назначения) и хозяйствования (организациями, выполняющими работы по содержанию и ремонту). В основу был положен опыт созданию конкурентной среды и разделению функций подрядчика и заказчика. В ЮВАО этот опыт был поддержан и развит и уже в 1994 г. мы имели самое широкое привлечение к обслуживанию ЖКХ частных компаний на конкурсной основе. В 1995 г. специальным распоряжением мэра Москвы «О совершенствовании управления жилищно-коммунальным хозяйством г. Москвы» опыт создания дирекций был одобрен и рекомендован для внедрения во всех административных и муниципальных округах, а после издания Указа Президента Российской Федерации «О развитии конкуренции при предоставлении услуг по эксплуатации и ремонту государственного и муниципального жилищных фондов» от 29.03.96 опыт Москвы стал достоянием регионов России.
Годом позже был начат эксперимент по привлечению на конкурсной основе частных компаний к управлению жилищным фондом. Это создавало предпосылки для изменения сложившейся к этому времени схемы монопольности ДЕЗов. В Москве в 1997 г. была разработана и принята «Программа дальнейшего развития реформы жилищно-коммунального хозяйства Москвы на 1997–2006 годы». В ней можно выделить три главных направления преобразований:
Первое – реформирование системы управления жилищно-коммунальным хозяйством на базе новых экономических отношений между партнерами – поставщиками, потребителями, заказчиками, подрядчиками и т. д. Главные меры по этому направлению включают:
демонополизацию отраслевых структур,
создание конкурентной среды,
проведение конкурсов,
контроль за эффективностью и рентабельностью,
снижение тарифов,
установка в домах технических средств контроля расходов воды, тепла.
Эти преобразования Москва начала осуществлять, как отмечалось выше, с 1991 г.
Второе – введение новой системы оплаты жилья и коммунальных услуг. Ее основу в программе составляют:
введение платы за найм;
дифференцированные ставки оплаты жилья (услуг технического обслуживания для собственников), исходя из категории дома;
нормативы потребления коммунальных услуг (с потребителями, имеющими приборы учета расхода воды и тепла, расчеты производятся по их показаниям);
оплата гражданами, имеющими более одного жилья, предоставляемых услуг по их фактической стоимости, т. е. во много раз дороже;
изменение порядка и условий аренды помещений, находящихся в государственной и муниципальной собственности;
введение института «коммерческого найма», предусматривающего предоставление жилья на определенный срок без ограничения по площади с оплатой по более высокой стоимости;
введение с 1997 г. системы страхования жилья.
В конце июля 1997 г. впервые в России был проведен открытый конкурс на привлечение к управлению жилищным фондом муниципального района «Выхино-Жулебино» ЮВАО Москвы частной компании. В нем приняли участие организации различных организационно-правовых форм, имеющие лицензию на выполнение данного вида работ. Это: 4 частные фирмы и государственное унитарное предприятие – ДЕЗ «Выхино» (в его управлении и хозяйственном ведении находится выставленный на конкурс жилищный фонд).
Победителем конкурса стало -1», работники которого показали высокие профессиональные знания в вопросах управления и организации обслуживания жилищного фонда. Но из-за нерегулярного финансирования и недофинансирования этот опыт оказался не реализованным.
По принятой схеме финансирование расходов на управление и организацию обслуживания жилищного фонда частной компанией должно осуществляться на равных условиях с финансированием ДЕЗ. В то же время частная компания разработала мероприятия по экономии бюджетных средств; среди них – обязательства подрядчиков бесплатно устранять недостатки в течение срока гарантийного обслуживания жилищного фонда после проведения ремонтных работ и т. д.
В концепции управления собственностью в Москве, которая была принята 15 июня т. г., схема привлечения частной управляющей компании (т. е. части ДЕЗ) заложена как перспективная и мы намерены продолжать начатую в этом направлении работу.
В Москве в настоящее время в рамках программы активно внедряется практика прямых расчетов за коммунальные услуги между ресурсопроизводящими предприятиями и населением, что, по мнению этих организаций, позволит ускорить поступление платежей, повысить ответственность поставщиков за качество услуг. Хотя здесь есть нерешенные проблемы, так как поставщики, в основном, – естественные монополии, а, значит, жители остаются один на один с ними. В настоящее время в Москве реализуются основные положения принятого в ноябре 1996 г. закона «Об установлении нормативов по эксплуатации жилищного фонда города Москвы и контроле за их соблюдением», а также ряда других нормативных и законодательных актов, определяющих регламент содержания и ремонта жилищного фонда и объектов внешнего благоустройства. Принимаются меры по снижению издержек по содержанию и ремонту жилищного фонда. Разработаны нормативные и методические документы, определяющие порядок планирования и финансирования расходов, введены типовые нормативы численности и средств, направляемых на оплату труда в жилищных организациях.
Третье направление Программы содержит меры социальной защиты населения. Это, в первую очередь, увеличение жилищных субсидий семьям, которые не в состоянии оплачивать жилье; расширение и реализация системы льгот; рассрочки по платежам; введение ссуд для погашения долгов; льготные кредиты.
Как было уже сказано, распоряжением премьера правительства Москвы в Москве создан и успешно работает Городской центр жилищных субсидий, основной функцией которого является предоставление малообеспеченным гражданам жилищных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. Действует система, при которой право на жилищные субсидии имеют семьи (граждане), чьи платежи на оплату жилищно-коммунальных услуг превышают предельно допустимую долю расходов. В настоящее время она составляет 12,5% совокупного дохода семьи. При распределении средств московского бюджета учитывается динамика этого показателя до 2003 г., в том числе: 2гг. – 15%, 2003 г. – 20%.
Московской программой определены также приоритетные направления дальнейшего развития реформы жилищно-коммунального хозяйства в городе, которые охватывают практически все принципиальные положения Федеральной реформы, выдвигая в качестве приоритетных преобразование социально-экономических и организационных отношений в сфере ЖКХ.
Отличие московской программы реформирования ЖКХ заключается прежде всего в том, что она, в отличие от федеральной программы, ориентирована на человека. Правительство Российской Федерации смотрит на реформирование ЖКХ с позиции российского бюджета, проблемы которого планируют решить за счет жителей. Мэр Москвы рассматривает реформирование ЖКХ с позиции жителей, москвичей.
Учитывая, что в Москве реформирование ЖКХ началось гораздо раньше, чем в целом по России, московским правительством были сформулированы предложения федеральному правительству о том, как наименее болезненно для населения проводить реформы. В числе этих предложений были:
Поддержать законодательно и материально создание системы долгосрочного ипотечного кредитования населения для строительства и покупки жилья. Реализация программы ипотечного кредитования в Москве уже начата.
По ходу реформы пересматривать нормативы отчислений в федеральный и региональные бюджеты в пользу тех регионов, которые наращивают самофинансирование жилищно-коммунальной сферы.
Исключить НДС из всех видов жилищно-коммунальных платежей населения, а также из дотаций соответствующих бюджетов и средств предприятий.
Установить социально обоснованный минимальный уровень заработной платы в производственной сферы.
Дать бездотационным регионам право самостоятельно, исходя из экономической ситуации и реальных доходов населения, определять: темпы и сроки проведения жилищно-коммунальной реформы;
региональные социальные стандарты на содержание и ремонт жилья и коммунальные услуги;
объемы и порядок предоставления субсидий гражданам на оплату жилищно-коммунальных услуг.
Обеспечить правовую основу эффективного воздействия на заемщиков, не выполняющих своих обязательств, и должников по жилищно-коммунальным платежам с внесением соответствующих изменений в Гражданский кодекс и действующее законодательство.
Особо мне хотелось бы сказать о ресурсосбережении. Как мы знаем, применение механизма ресурсосбережения в ЖКХ – это важнейшая составная часть экономики и без практического внедрения невозможны реальные сдвиги в реформировании ЖКХ. В механизме ресурсосбережения задействованы все субъекты экономических отношений, которые, с одной стороны, являются производителями и продавцами услуг, с другой, – их потребителями. Ставится задача, чтобы новый механизм был построен таким образом, чтобы заинтересованность в экономном расходовании теплоэнергоресрусов была бы общей. Сделать это очень непросто.
Основным моментом реализации механизма ресурсосбережения является установка приборов учета и регулирования потребления коммунальных услуг, которые в настоящее время отсутствуют в большинстве жилых ломов. Поэтому за воду и газ, например, население платит не по объему потребления, а по нормативным тарифам, установленным в расчете на одного проживающего. Соответственно должна измениться и тарифная политика ресурсо-снабжающих организаций, которые до сих пор больше заинтересованы в объеме производимой и поступающей в сети продукции, а не в их реальном потреблении населением. Они не несут никакой ответственности за потери, ко-торые имеют место из-за неисправностей сетевого хозяйства.
В 1996 и 1998 гг. Постановлениями Правительства Москвы «О ходе работ по энергосбережению» и «О мерах по стимулированию энерго - и водосбережения в г. Москве» определены основные направления работ по энергоресурсосбережению в жилищно-коммунальной сфере. В их числе – внедрение современных приборов индивидуального учета и регулирования потребления тепловой энергии, воды, применение новых энергосберегающих технологий, совершенствование экономического механизма предприятий энерго-производителей и энергополучателей.
В ходе реализации мероприятий по энергоресуросбережению в ЮВАО проведены работы, позволившие снизить затраты, связанные с потреблением тепло-, энергоресурсов. В районе «Текстильщики» внедрена автоматизированная система диспетчерского управления (АСДУ) с установленными приборами учета регулирования тепла, холодной и горячей воды. Ее опытная эксплуатация показала, что годовая экономия финансовых средств от сбереженных тепло-, энергоресурсов в общем объеме производственных затрат может составить более 20% с полной окупаемостью на установку системы в течение одного отопительного сезона.
На промышленных, жилищно-коммунальных объектах демонстрационной зоны высокой энергетической эффективности «Лефортово» ЮВАО внедрены контроль и управление потреблением энергоресурсов, частотно-регулируемый привод, система поощрения за экономию топливно-энергетических ресурсов.
Однако в условиях экономической нестабильности требующиеся затраты на проведение работ по энергоресурсосбережению не могут быть профинансированы за счет средств городского бюджета. Необходимы новые нетрадиционные способы финансирования.
В 1998 г. в жилищном фонде ЮВАО было установлено 192 теплосчетчика, с которых регулярно снимались показания. При сравнении полученных результатов с расчетной тепловой нагрузкой зафиксирована экономия тепло-потребления в размере 37%. Полученные результаты позволяют считать целесообразным дальнейшее внедрение приборов учета расходования тепла в жилищном фонде и учреждениях образования. Ожидаемый экономический эффект составит 30-50%.
Учитывая неиспользованные резервы мы выступили с инициативой о проведении в ЮВАО эксперимента по внедрению в жилищном фонде приборов индивидуального учета и создать Фонд энергоресурсосбережения. Основная задача, возлагаемая на Фонд, – сбор и учет средств, сэкономленных от внедрения счетчиков. Средства Фонда будут направляться на дальнейшую установку приборов учета расходования ресурсов, на содержание, эксплуатацию и ремонт установленных приборов, на разработку и внедрение новых энергосберегающих технологий и оборудования, т. е. средства будут реинвестироваться. Пока мы встречаем молчаливое сопротивление. Есть системы, которым не выгодны наши предложения.
В заключении мне хотелось бы надеяться, что проводимая конференция поможет нам всем продвинуться вперед в решении множества имеющихся проблем. Еще раз позвольте поздравить всех с праздником 350-летия ЖКХ России.
Спасибо за внимание.
