К вопросу о предназначении и правовом статусе Федеральной миграционной службы

, соискатель

К вопросу о предназначении и правовом статусе

Федеральной миграционной службы

Прежде чем исследовать правовой статус ФМС России рассмотрим содержание и юридическую природу понятия «правовой статус». В связи с этим обратимся к правовой природе понятия «правовой статус», рассмотрим существующие в юридической науке взгляды. Слово «статус» в переводе с латинского означает положение, состояние кого-либо или чего-либо. Правовой статус - это установленное нормами права положение его субъектов, совокупность их прав и обязанностей. В правовой статус входят: правосубъектность (в свою очередь, включающая правоспособность, дееспособность и деликтоспособность субъекта); установленные законом права и обязанности.[1]

Обычно явление правового статуса исследуется в отраслевых юридических науках. Выделяют конституционно-правовой статус, гражданско-правовой статус, административно-правовой статус и т. д.[2] Итак, правовой статус в нормативном смысле, будучи составной частью системы права, выступает в качестве относительно самостоятельного регулятора общественных отношений. С помощью данной юридической категории определяется природа, место субъектов права в системе общественных отношений, их права и обязанности по отношению к иным субъектам и т. п.

В теории, в самом общем виде, правовой статус определяется как юридически закрепленное положение субъекта в обществе, выражающееся в системе прав и обязанностей. Основываясь на указанном этимологическом сходстве, многие авторы считают, что слова статус и положение терминологически совпадают и это слова-синонимы. Соответственно, разграничивать синонимы нет смысла, так как «…в таком разделении нет особой необходимости, поскольку полисемантичность, смысловое удвоение термина не способствует четкому восприятию и анализу одной из ключевых категорий правоведения».[3]

Исходя из синонимичности статуса и правового положения некоторые авторы, кроме прав и обязанностей, в понятие правовой статус личности предлагали включить гражданство, общую правоспособность, гарантии прав,[4] законные интересы,[5] юридическую ответственность[6] и т. п. По сути, если учитывать вышеуказанное, предлагается, рассматривать правовой статус в узком и широком смысле,[7] то есть, при всем многообразии общественных отношений, обойтись одним термином представляется затруднительным. Достаточно сходная точка зрения заключается в том, что предлагается разграничить понятия правовой статус и правовое положение, причем правовой статус личности, как система прав и обязанностей определяется как основа правового положения.[8]

Несколько иначе трактует соотношение вышеуказанных понятий , который считает, что статус – стабильное, основополагающее в правовом состоянии субъекта, который включает правосубъектность в единстве с другими общими (конституционными) правами и обязанностями. Конкретные права же и обязанности отражают скорее специфику реального правового положения лица, связанного с наличием тех или иных юридических фактов, нежели основы общего положения лица в данной правовой системе.[9] Если придерживаться этой логики, то правовой статус ассоциируется со статичным правовым состоянием абстрактного субъекта, которое предопределяется всеобщими конституционными правами и обязанностями.

Следовательно, правовое положение рассматривается как динамичный комплекс постоянно изменяющихся прав и обязанностей конкретного субъекта, обусловленных его вступлением в те или иные отношения. Однако здесь же содержится существенный недостаток, заключающийся в том, что речь фактически идет только об общем (конституционном) статусе, а все иные отраслевые права и обязанностями оказываются за пределами статуса.[10] Общепринятым в правовой литературе стал подход, в котором предлагалось выделять так называемые специальные статусы, которые и должны были включать в себя отраслевые права и обязанности, не вошедшие в общий правовой статус. Тем не менее, категория статус, как общий, так и специальный, представляется нам понятием присущим, в силу его всеобщности, абстрактным субъектам.[11]

Данное положение было верно подмечено , который считал, что субъективные права, входящие в правовой статус гражданина принадлежат всем гражданам как абстрактному субъекту данного рода, а субъективные права, входящие в правовой модус – всем, кто в данных условиях выступает в качестве абстрактного субъекта данного вида. Таким образом, указанные субъективные права характеризуют свойство всеобщности в первом случае по родовому признаку, во втором – по видовому.[12] Хотелось бы также заметить, что все вышесказанное в равной степени относится и к субъективным обязанностям, которые вместе с правами составляют статус. В литературе идея, связанная с правовым модусом получила определенную поддержку, где предлагалось свести соотношение категорий «правовой статус» и «правовой модус» к соотношению по типу «общего» и «особенного».[13] К данному термину отношение в правовой науке неоднозначно,[14] мы же придерживаемся мнения о его избыточности ввиду существования его общепринятого аналога – понятия «специальный правовой статус».

Динамика персонификации абстрактного правового статуса вызвало к жизни понятие «индивидуальный правовой статус», которым обозначалось правовое состояние реального субъекта права – участника конкретных правоотношений; этот статус нестабилен, изменчив в зависимости от различных обстоятельств.[15]

В данном случае, наблюдается нарушение логической последовательности, если общий и специальный статусы представляют собой предусмотренные правовыми нормами совокупности юридических прав и обязанностей в виде правовой абстракции, то индивидуальный статус представляет собой динамическую совокупность фактических прав и обязанностей реальных субъектов. Но мы уже приходили к выводу о том, что правовой статус, как общий, так и специальный, «…изменяется в нормативном порядке, а не по воле индивидуальных субъектов».[16] Соответственно, фактическое правовое состояние было бы неверно называть правовым статусом.[17]

Общеизвестно, что субъект права - участник правоотношений является одновременно носителем различных правовых статусов, следовательно, трансформация тех или иных правовых статусов в правовом положении реальных субъектов предполагает анализ еще одной базовой правовой категории – правосубъектности.[18]

В традиционном понимании понятие «субъект права» охватывает как потенциальные возможности, так и их реализацию.[19] Несмотря на это, некоторые цивилисты отождествляли правосубъектность и правоспособность.[20] Теоретики права преимущественно, а вслед за ними и представители отраслевых наук, считают, что правосубъектность включает правоспособность и дееспособность (деликтоспособность).[21] Однако стоит заметить, что для коллективных субъектов права, по общепринятому устоявшемуся мнению, моменты возникновения правоспособности и дееспособности нераздельны.

Свойства «правосубъектность» и «статус», возникают и прекращаются одновременно, оба неотделимы друг от друга. Думается, что эти характеристики и послужили основанием для их отождествления. Так, например, считал, что «каждый субъект права непосредственно из закона, то есть независимо от участия в тех или иных правоотношениях, обладает определенными комплексами прав и обязанностей. Все эти права и обязанности составляют содержание правосубъектности или правовой статус данного лица или организации».[22] Другая, более распространенная, точка зрения заключается в том, что правосубъектность и статус соотносятся между собой как часть и целое, при этом правосубъектность считается важнейшей частью статуса.[23]

Соглашаясь с тем, что правосубъектность не сводится к правоспособности, мы не согласны с тем, что правосубъектность является частью правового статуса. Если правосубъектность означает возможность (способность) реализации прав и обязанностей, то есть фактически «право на статус», то, объединяя право на статус и сам статус, мы нарушаем законы логики. Следовательно, закрепляя право на статус, правосубъектность определяет круг реальных лиц обладающих способностью быть носителями определенного статуса.[24] В данном случае нам импонирует мнение , который считает, что «…суть правосубъектности заключается в том, что она определяет те юридически значимые характеристики, обладание которыми делает реальное (персонально индивидуализированное) лицо носителем того или иного правового статуса … – далее, по мнению – …правосубъектность можно представить в виде своеобразного «буфера» между реальным лицом и статусом субъекта права. Этот «буфер» является правовой конструкцией, отражающей состав юридических фактов, наличие которых позволяет конкретному лицу (или вынуждает его) выступить в качестве субъекта права, имеющего соответствующий правовой статус».[25]

Основным нормативным правовым документом, регламентирующим правовой статус и устанавливающим систему и структуру ФМС России является Положение о Федеральной миграционной службе, утвержденное Указом Президента РФ от 01.01.01 г. № 000 «Вопросы Федеральной миграционной службы».[26] Согласно пункту 1 Положения о ФМС России Федеральная миграционная служба является федеральным органом исполнительной власти, подведомственным МВД России и реализующим государственную политику в сфере миграции и осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции.

Основными задачами ФМС России являются:

- реализация общей стратегии государственной политики в установленной сфере деятельности;

- совершенствование нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности;

- производство по делам о гражданстве РФ, оформление и выдача основных документов, удостоверяющих личность гражданина РФ;

- осуществление регистрационного учета граждан России по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ и контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации и снятия с регистрационного учета граждан России;

- оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в Россию, проживания и временного пребывания в России;

- осуществление контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил проживания и временного пребывания в России;

- разработка и реализация во взаимодействии с иными государственными органами мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции;

- исполнение законодательства РФ по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев, участие в установленном порядке в предоставлении политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства и др.

Согласно п. 6 Положения о ФМС России, утвержденного Указом Президента РФ от 01.01.01 г. № 000 «Вопросы Федеральной миграционной службы»[27] ФМС России осуществляет следующие полномочия:

- разрабатывает и осуществляет меры по реализации государственной политики в установленной сфере деятельности;

- обобщает практику применения законодательства РФ и осуществляет анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности, разрабатывает на этой основе меры по совершенствованию деятельности органов, организаций и подразделений системы ФМС России;

- координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в установленной сфере деятельности;

- осуществляет в соответствии с законодательством РФ контроль и надзор: за соблюдением гражданами России и должностными лицами правил регистрации и снятия граждан России с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ; за соблюдением иммиграционных правил иностранными гражданами и лицами без гражданства; за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Россию и использования их труда;

- выдает в установленном порядке разрешения на привлечение работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использование их труда, а также разрешения на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства;

- организует и осуществляет в соответствии с законодательством РФ: выдачу виз иностранным гражданам и лицам без гражданства на въезд в РФ; определение наличия гражданства РФ у лиц, проживающих в России; принятие от лиц, проживающих в России, заявлений по вопросам гражданства России; проверку фактов и документов, представленных для обоснования заявлений по вопросам гражданства РФ, и в случае необходимости запрашивает дополнительные сведения в соответствующих государственных органах; направление Президенту РФ заявлений по вопросам гражданства России, представленных для их обоснования документов и иных материалов, а также заключений на данные заявления, документы и материалы; исполнение принятых Президентом РФ решений по вопросам гражданства РФ в отношении лиц, проживающих в России; рассмотрение заявлений по вопросам гражданства РФ, поданных лицами, проживающими в Российской Федерации, и принятие решений по вопросам гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке и др.;

- организует в установленном законодательством РФ порядке: выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в России; выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в РФ; учет, регистрацию, прием и временное размещение лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища либо о признании их беженцами, получивших статус беженца, а также оказание содействия беженцам во временном обустройстве в России; учет, регистрацию, прием и временное размещение лиц, ходатайствующих о признании их вынужденными переселенцами, получивших статус вынужденного переселенца, а также оказание содействия вынужденным переселенцам в обустройстве на новом месте жительства в РФ; проведение идентификации иностранных граждан и лиц без гражданства, ходатайствующих о признании их беженцами и находящихся в РФ;

- участвует в соответствии с законодательством Российской Федерации в разработке и обеспечивает подготовку предложений о распределении по субъектам РФ лиц, признанных беженцами либо получивших временное убежище;

- принимает в соответствии с законодательством РФ решения: о продлении либо сокращении срока временного пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства в России; о выдаче иностранным гражданам или лицам без гражданства разрешений на временное проживание в РФ или вида на жительство, а также об аннулировании указанных разрешений или вида на жительство; о выдаче, приостановлении срока действия или аннулировании разрешений на привлечение и использование иностранных работников, разрешений иностранным гражданам или лицам без гражданства на работу, лицензий на осуществление деятельности, связанной с трудоустройством граждан РФ за пределами России; о депортации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также осуществляет меры по их депортации и административному выдворению за пределы России и др.;

- осуществляет в соответствии с законодательством РФ лицензирование деятельности в сфере миграции;

- участвует в осуществлении государственной политики России в отношении соотечественников за рубежом;

- организует и ведет адресно-справочную работу;

- организует прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним соответствующих решений и направление ответов в установленный законодательством РФ срок;

- принимает участие в подготовке предложений по установлению квоты на выдачу приглашений на въезд иностранных граждан и лиц без гражданства в Россию в целях осуществления трудовой деятельности;

- руководит территориальными органами, а также иными входящими в систему ФМС России организациями и подразделениями, осуществляет контроль их деятельности;

- подготавливает и направляет в МВД России предложения по вопросам реализации государственной политики в установленной сфере деятельности ФМС России;

- принимает меры по укреплению и развитию материально-технической базы ФМС России, ее территориальных органов, а также иных входящих в систему ФМС России организаций и подразделений;

- создает единую информационную систему в установленной сфере деятельности;

- формирует и ведет федеральные базы данных, а также обеспечивает методологическое единообразие и согласованное функционирование информационных систем в установленной сфере деятельности;

- участвует в разработке федеральных целевых программ в установленной сфере деятельности;

- взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности и т. д.

ФМС России в целях реализации своих полномочий имеет право:

1) организовывать проведение необходимых исследований, испытаний, экспертиз, анализа и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления контроля и надзора в установленной сфере деятельности;

2) осуществлять функции государственного заказчика и организовывать капитальное строительство, реконструкцию и капитальный ремонт объектов системы ФМС России, а также жилищное строительство;

3) запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности;

4) привлекать в установленном порядке для выработки решений по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, научные и иные организации, ученых и специалистов, в том числе на договорной основе;

5) образовывать в установленном порядке самостоятельно и совместно с другими федеральными органами исполнительной власти совещательные органы (советы, комиссии) для рассмотрения вопросов, относящихся к установленной сфере деятельности;

6) заключать гражданско-правовые договоры.

ФМС России по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, разрабатывает и представляет в установленном порядке Президенту РФ и в Правительство РФ проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства Российской Федерации, подготавливает другие документы, по которым требуется решение Президента РФ или Правительства РФ, с последующим уведомлением МВД России.

ФМС России на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ принимает нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ.

ФМС России возглавляет директор, в подчинении которого осуществляют свою профессиональную деятельность его заместители, 15 управлений, 6 подразделений, территориальные органы в федеральных округах и представительства ФМС России за рубежом.

В структуре ФМС России действуют следующие управления: Управление делами, Управление по вопросам кадров и государственной службы, Управление правового обеспечения, Управление иммиграционного контроля, Организационно-зональное управление, Управление по вопросам гражданства, Управление по делам переселенцев, Управление организации визовой и регистрационной работы, Управление внешней трудовой миграции, Управление паспортной работы и регистрационного учета населения, Управление по вопросам информационно-аналитического обеспечения, Управление финансового и тылового обеспечения, Управление международного сотрудничества, Управление по делам соотечественников.

Непосредственно подчиненными ФМС России подразделениями являются: Центр оформления приглашений иностранным гражданам, Расчетно-кассовый центр, Центр выдачи разрешений на привлечение и использование иностранных работников и разрешений на работу, Центр обращений граждан по паспортно-визовым вопросам, Центр тылового обеспечения, Информационный центр, а также пункты первичного приема мигрантов, центры временного размещения вынужденных переселенцев, центры медико-психологической реабилитации вынужденных переселенцев, центры временного размещения иммигрантов, учебно-методические центры.

Предназначение и правовой статус ФМС России нашли свое отражение в Докладе о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной миграционной службы на годы,[28] согласно которому деятельность ФМС России направлена на обеспечение возможности реализации различными целевыми группами своих прав и исполнения ими своих обязанностей. В наиболее общем виде целевой группой ФМС России являются любые лица, пребывающие на территории России, и, потенциально, любые лица, пребывающие за ее пределами. Так, деятельность ФМС России и информация о ней позволяет любому лицу предполагать способ поведения окружающих (например, в результате контрольных мероприятий, проводимых ФМС России, каждый желающий может формировать рациональные ожидания об уровне преступности или вероятности возникновения очага инфекционных заболеваний в местах массового проживания мигрантов).

В целях реализации поставленных задач, изложенных в Докладе о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной миграционной службы на годы, среди граждан России выделяются следующие целевые группы:

1) граждане старше 14 лет, обязанные в соответствии с действующим законодательством иметь паспорт гражданина России, удостоверяющий личность гражданина Российской Федерации на территории РФ;

2) граждане, подлежащие регистрационному учету;

3) граждане любого возраста, желающие оформить паспорт для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию;

4) работодатели (граждане и организации), зарегистрированные в Российской Федерации и желающие нанять иностранных работников;

5) граждане, желающие найти работу за пределами России;

6) граждане, вынужденные покинуть место жительства в результате конфликтов;

7) граждане, обращающиеся по любым вопросам, связанным с прибытием или пребыванием на территории РФ иностранных граждан;

8) органы государственной власти и местного самоуправления, нуждающиеся в информации для принятия управленческих решений.

Среди иностранных граждан и лиц без гражданства в целях реализации поставленных задач, изложенных в Докладе о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной миграционной службы на годы, выделяются следующие целевые группы: трудовые мигранты, желающие получить работу в России; иностранные граждане, временно пребывающие в Россию; иностранные граждане, проживающие на территории России (постоянно или временно); иностранные граждане и лица без гражданства, желающие приобрести гражданство России.

Таким образом, паспортная и регистрационная работа ФМС России позволяет гражданам РФ реализовывать свои права и законные интересы в любой сфере деятельности, а органам государственной власти и местного самоуправления – принимать решения на основе достоверной информации, что в конечном итоге способствует повышению качества жизни населения и росту ВВП за счет сокращения транзакционных издержек.

Организация цивилизованной миграции, то есть создание условий для повышения миграционной привлекательности России, с одной стороны, и противодействие нелегальной миграции, с другой, – направлена на реализацию стратегического курса Правительства РФ в части стабилизации общей численности населения и содействия устойчивому социально-экономическому развитию страны. ФМС России работает с разнородными группами, в числе которых: трудовые мигранты и их работодатели; соотечественники, проживающие за пределами России; граждане РФ, пострадавшие в результате конфликтов; иностранные граждане и лица без гражданства, пребывающие на территории России; соискатели гражданства.

Соответственно описанным целевым группам деятельность ФМС России направлена на достижение двух целей: обеспечение возможности реализации прав и свобод граждан РФ; обеспечение возможности реализации прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ.

Обеспечение возможности реализации прав и свобод граждан РФ. В соответствии со своими полномочиями ФМС России ведет регистрационный учет граждан РФ и обеспечивает выдачу (замену) документов, в том числе внутреннего паспорта, паспорта гражданина РФ для выезда из России и въезда в Россию, а также других документов, подтверждающих наличие статуса у гражданина РФ (например, статус вынужденного переселенца). Основным из направлений деятельности ФМС России является обеспечение российских граждан паспортно-визовыми документами нового поколения.

На качество этой деятельности влияют два существенных фактора: постоянный рост количества выдаваемых документов; принятие нормативных актов, регламентирующих порядок исполнения государственных функций и оказания государственных услуг, что приводит к возникновению разрыва между находящимися в распоряжении ФМС России ресурсами и требованиями заявителей в части качественного и своевременного обслуживания. Для оценки степени достижения цели используется показатель «Динамика количества граждан Российской Федерации, отрицательно оценивающих работу ФМС России». Этот показатель формируется на основе анкетирования, проводимого на Интернет-сайте ФМС России.[29] Выбор показателя обусловлен, во-первых, склонностью заявителей к изначально негативной оценке ФМС России из-за ограничительного характера ее деятельности и, во-вторых, низкой стоимостью сбора данных для расчета показателя.

Обеспечение возможности реализации прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ. Деятельность ФМС России в части регулирования миграционных потоков направлена на:

- привлечение в страну квалифицированных специалистов, в том числе за счет снятия излишних административных барьеров;

- осуществление процедур регистрации и трудоустройства иностранных граждан;

- противодействие нелегальной миграции;

- получение достоверной информации о пребывании в РФ иностранных граждан и лиц без гражданства;

- содействие в переселении соотечественников в Россию.

По мнению автора, на организацию деятельности ФМС России в части регулирования миграционных потоков существенно влияют следующие факторы: глобализация миграционных процессов; повышение миграционной привлекательности РФ; совершенствование законодательства в сфере миграции. Таким образом, деятельность ФМС России в планируемом периоде направлена на обеспечение возможности использования миграционного потенциала в социально-экономическом развитии России, что предполагает работу не только в части организации миграционного потока и контроля соблюдения мигрантами установленных правил, но и в части социальной адаптации мигрантов. Согласно Докладу о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной миграционной службы на годы, в России реализуется ведомственная целевая программа «Контроль соблюдения правил регистрации». Цель ФМС России, достижение которой будет обеспечено реализацией данной ведомственной целевой программы - обеспечение возможности реализации прав и свобод граждан России.

Задача ФМС России, решение которой будет обеспечено реализацией данной ведомственной целевой программы - обеспечение органов государственной власти и органов местного самоуправления актуальной информацией о населении РФ.

Основными мероприятиями программы являются:

- осуществление проверок мест пребывания (проживания) граждан;

- массовое внедрение Административного регламента ФМС России по организации и ведению адресно-справочной работы и административного регламента ФМС России по регистрационному учету граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах России. Затраты на реализацию программы ,49 тыс. руб.

Основные показатели реализации программы:

Показатели ВЦП	Единица измерения	Отчётный период	Плановый период
2005 г.	2006 г.	2007 г.	2008 г.	2009 г.	2010 г.
Зарегистрировано граждан по месту жительства	чел.	8295052	7818998	7675884	-0.018%	≥	≥
Снято граждан с регистрационного учёта по месту жительства	чел.	4802804	4690780	4618430	-0.015%	≥	≥
Зарегистрировано граждан по месту пребывания	чел.	2666760	2873167	3003134	+0..045%	≤	≤
Осуществлено проверок мест пребывания (проживания) граждан	шт.	4921378	3558295	2060404	-0.420%	≈	≈
Составлено административных протоколов на нарушителей ст. 19.15 КоАП РФ из числа граждан Российской Федерации, проживающих без регистрации	шт.	774730	593887	445825	-0.249%	≈	≈
Рассмотрено обращений с нарушением установленного срока для регистрации по месту жительства	шт.	318	225	74	-0.671%	>	>
Рассмотрено обращений с нарушением установленного срока для регистрации по месту пребывания	шт.	87	93	23	-0.752%	>	>
Рассмотрено обращений с нарушением установленного срока для снятия с регистрационного учёта	шт.	60	2061	8	-0.996%	≈	≈
Затраты на реализацию программы – всего:	тыс. руб.				165	194	190

Внедрение Административного регламента исполнения Федеральной миграционной службой государственной функции по организации и ведению адресно-справочной работы, утвержденного приказом ФМС России от 29 октября 2007 г. № 000 (регистрационный номер Министерства юстиции РФ от 01.01.01 г. № 000)[30] и Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденного приказом ФМС России от 01.01.01 г. № 000 (регистрационный номер Министерства юстиции РФ от 01.01.01 г. № 10545)[31] позволит улучшить качество информации о населении России предоставляемой органам государственной власти и местного самоуправления.

Другая программа, о которой идет речь в Докладе о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной миграционной службы на годы,[32] называется «Внедрение административного регламента» и является ведомственной целевой программой (срок реализации программы: гг.). Цель ФМС России, достижение которой будет обеспечено реализацией ведомственной целевой программы - обеспечение возможности реализации прав и свобод граждан РФ. Задача ФМС России, решение которой будет обеспечено реализацией ведомственной целевой программы: Обеспечение органов государственной власти и органов местного самоуправления актуальной информацией о населении России.

Целями данной программы являются:

- получение более полной и качественной информации;

- обеспечение комфортных условий прохождения формальностей, связанных с получением и заменой паспорта, а также с регистрационным учетом по месту жительства и по месту пребывания граждан России.

Основными мероприятиями программы являются: проверка текущего состояния каждого территориального органа; массовое внедрение Административного регламента ФМС России по организации и ведению адресно-справочной работы и Административного регламента ФМС России по регистрационному учету граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ; создание единой системы учета выданных и недействительных паспортов.

Основные показатели реализации программы:

Показатели ВЦП	Единица измерения	Отчетный период	Плановый период
2005 г.	2006 г.	2007 г.	2008 г.	2009 г.	2010 г.
Рассмотрено обращений с нарушением установленного срока для регистрации по месту жительства	шт.	318	225	106	-0.671%	≈	≈
Рассмотрено обращений с нарушением установленного срока для регистрации по месту пребывания	шт.	87	93	28	-0.753%	≈	≈
Рассмотрено обращений с нарушением установленного срока для снятия с регистрационного учёта	шт.	60	2061	12	-0.996%	≈	≈
Рассмотрено обращений с нарушением установленного срока для получения паспорта	шт.	632	5391	4680	-0.317%	≈	≈
Затраты на реализацию программы – всего:	тыс. руб.

Управлением паспортной работы и регистрационного учета населения ФМС России ведется разработка ведомственной целевой программы по внедрению Административного регламента Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по выдаче, замене и по исполнению государственной функции по учету паспортов гражданина РФ, удостоверяющих личность гражданина РФ на территории России, утвержденного приказом МВД России от 01.01.01 г. № 000.

Внедрение Административного регламента исполнения Федеральной миграционной службой государственной функции по организации и ведению адресно-справочной работы, утвержденного приказом ФМС России от 29 октября 2007 г. № 000 и Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учету граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах России, утвержденного приказом ФМС России от 20 октября 2007 г. № 000 позволит улучшить качество информации, предоставляемой о населении России органам государственной власти и местного самоуправления. Вышеперечисленные Административные регламенты зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ.

На основании вышеизложенного сделаем следующие выводы.

Во-первых, под правовым статусом ФМС России и ее территориальных подразделений следует понимать: юридически закрепленное положение ФМС России как федерального органа исполнительной власти, подведомственного МВД России, реализующего государственную политику в сфере миграции и осуществляющего правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции; систему установленных законом полномочий штатных сотрудников ФМС России и ее территориальных подразделений.

Во-вторых, реализуемые ФМС России полномочия, являющиеся частью ее правового статуса, следует классифицировать на четыре вида:

1 вид (государственно-управленческие), к которым следует относить:

- разработка и осуществление мер по реализации государственной политики в установленной сфере деятельности;

- обобщение практики применения законодательства РФ и анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности;

2 вид (контрольно-надзорные), к которым относятся:

- выдача в установленном порядке разрешения на привлечение работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в РФ и использование их труда, а также разрешения на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства;

- организация в соответствии с законодательством РФ: выдачи виз иностранным гражданам и лицам без гражданства на въезд в РФ; определения наличия гражданства РФ у лиц, проживающих в России;

- осуществление в соответствии с законодательством РФ контроля и надзора: за соблюдением гражданами России и должностными лицами правил регистрации и снятия граждан России с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ; за соблюдением иммиграционных правил иностранными гражданами и лицами без гражданства и др.;

3 вид (организационно-методические), к которым относятся:

- создание единой информационной системы в установленной сфере деятельности;

- формирование и ведение федеральных баз данных, а также обеспечение методологического единообразия и согласованного функционирования информационных систем в установленной сфере деятельности;

- участие в разработке федеральных целевых программ в установленной сфере деятельности;

4 вид (координирующие), к которым следует относить:

- координирование деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ;

- участие в соответствии с законодательством РФ в разработке и обеспечение подготовку предложений о распределении по субъектам РФ лиц, признанных беженцами либо получивших временное убежище и др.

[1] См.: Алексеев теория права. Т. 2. М., 1982. С. 142–143; близкой позиции придерживалась и (см.: Халфина учение о правоотношении. - М., 1974. - С. 123-126).

[2] См.: Свободная энциклопедия «Википедия», http://ru. wikipedia. org/wiki

[3] См.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред.: , . - М., 1997. - С. 232.

[4] См.: Конституционный статус личности в СССР. - М., 1980. - С.21-26.

[5] См.: Витрук теории правового положения личности в социалистическом обществе. - М., 1979. - С. 29.

[6] См.: Кучинский , свобода, право. - М., 1978. - С. 115.

[7] См. Новоселов положение граждан в отраслях государственного управления. - Саратов, 1977. С. 7–8; Он же. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. - Саратов, 1976. – С. 59.

[8] См., напр.: Витрук . соч. - С. 29; Кучинский . соч. - С. 115.

[9] См.: Алексеев теория права. Т. 2. М., 1982. С. 142–143; Близкой позиции придерживалась и (см.: Халфина учение о правоотношении. - М., 1974. - С. 123-126).

[10] См.: Календарь знаменательных и памятных дат МВД России. Объединенная редакция МВД России. – М., 2005. - С. 12-13.

[11] См.: Алексеев теория права. Т. 2. М., 1982. С. 142–143; Близкой позиции придерживалась и (см.: Халфина учение о правоотношении. - М., 1974. - С. 123-126).

[12] См.: Патюлин и личность в СССР. - М., 1974. - С. 198-199.

[13] См.: О категории «правовой модус» и ее содержании // Государство и право. 1998. № 4. - С. 88.

[14] Анализ точек зрения см.: Ровный . соч. - С. 86.

[15] См., напр.: Витрук . соч. - С. 190-191.

[16] См.: Кучинский . соч. - С. 115.

[17] См.: Кучинский . соч. - С. 117.

[18] См.: Календарь знаменательных и памятных дат МВД России. Объединенная редакция МВД России. – М., 2005. - С. 12-13.

[19] См.: Якимов субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. - М., 1999. - С. 18.

[20] См., напр.: Халфина учение о правоотношении. - М., 1974. - С. 114; аналогичное мнение ранее было выражено (Правоотношения в социалистическом обществе. - М., 1958. - С. 84).

[21] См.: Братусь гражданского права. - М., 1950. - С. 5.

[22] См.: Алексеев . соч. – С. 139; Витрук . соч. - С. 93.

Мицкевич советского права. - М., 1962. - С. 12; У этой точки зрения есть последователи и в современное время, как среди теоретиков права, так и среди представителей отраслевых наук, например см.: Комаров теория государства и права. - М., 1997. С. 294-295; Винницкий налогового права. - М., 2000. - С. 8.

[23] См., напр.: Матузов . соч. - С. 238.

[24] См.: Принципы, пределы, основания ограничения прав // Государство и право. 1998. № 7, 8, 10.

[25] См.: Якимов . соч. - С.19-20.

[26] См.: СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3150.

[27] См.: СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3150.

[28] См.: Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной миграционной службы на годы. – М., 2007. – С. 3.

[29] См.: Официальный Интернет-сайт Федеральной миграционной службы Российской Федерации, http://www. *****

[30] См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. №января.

[31] См.: Российская газета. 2008. № января.

[32] См.: Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной миграционной службы на годы. – М., 2007. – С. 3.