Институциональный подход к управлению образованием (стр. 2 )

 

Рис. 1. Институциональный цикл управленческой деятельности

Трансакционные издержки первой и второй фаз соответствуют трансформационным издержкам, вызываемым проведением преобразований норм и правил социально-экономической деятельности и сопровождаемым трансформационным спадом. Отсюда, чем более инновационными являются институциональные изменения, вносимые в первой фазе, тем выше издержки первой, второй и первых этапов третьей фаз. Примером повышения издержек распространения правил, обусловленных необходимостью значительных усилий адаптации к ним, может служить увеличение трансакционных издержек участников образовательного процесса в связи с применением нелинейного расписания.

Изменение одного правила в данной ситуации часто обусловливает преобразования других, поддерживающих его действие. Например, формирование платной формы обучения вызывает необходимость образовательного кредитования, введение единого государственного экзамена сопряжено с новыми правилами приема в высшие учебные заведения, развитие академической мобильности сопровождается применением системы кредитов и пр.

Используя деление трансакционных издержек на постоянные и переменные, автор объясняет постоянный характер издержек разработки правил наличием эффекта экономии на масштабах и дискретным характером действия правил. Придает правилу дискретный характер частота его актуализации, связанная со сроком действия правила. При низкой частоте актуализации значимым фактором становится экономия на масштабе. Например, при сохранении набора реализуемых образовательных программ в течение длительного времени детальная разработка процедуры приема в учебное заведение, ведет к суммарной экономии издержек подготовки и проведения приемной кампании, причем не только трансакционных, но и производственных.

Высокая степень детализации институциональных правил повышает трансакционные издержки первой фазы, но при этом снижая вероятность постконтрактного оппортунизма. Так, наличие в учебном заведении положения о замещении вакантных должностей профессорско-преподавательского состава приводит к снятию неопределенности в трактовке требований к кандидатам и проведению конкурсной процедуры избрания. Низкий уровень детализации правила может быть обусловлен рамочным характером его действия, когда уточнение деталей делегируется на более низкие уровни управления. Поэтому, чем короче срок действия правила и ниже степень детализации, тем удовлетворительнее более низкий уровень качества правила и соответственно предпочтительнее более низкий уровень трансакционных издержек первой фазы на этом уровне управления.

Трансакционные издержки второй фазы имеют постоянную и переменную составляющие. Для трансакционных издержек распространения правил значимым является число его носителей, т. е. тех, чье поведение должно этим правилом регулироваться. Усилия по обеспечению соблюдения правил будут тем выше, чем сильнее инновационность правила. Так, реализация инновационных программ в рамках Национально проекта «Образование» потребовала в ряде вузов создания особой инфраструктуры управления инновационной деятельностью, включая дирекцию программы, информационные каналы, организацию обучения преподавателей и пр.

Частая смена правил также увеличивает адаптационные усилия. Защитным механизмом здесь может служить отказ от адаптации в ожидании новой смены правил. Поэтому частота актуализации провоцирует постконтрактный оппортунизм, например, при постоянном изменении системы стимулирующих надбавок. Низкая степень детализации также способна повышать трансакционные издержки второй фазы, так как предполагает доработку правил «на местах», расширяя возможности саморегулирования. В этом случае нижний уровень управления будет нести дополнительные издержки разработки правил. Такая ситуация наблюдается при составлении расписания учебных занятий не централизовано, а деканатами отдельных факультетов.

Трансакционные издержки обеспечения выполнения правил на третьей фазе институционального цикла также имеют постоянную и переменную составляющие. Постоянные издержки определяются расходами на содержание контролирующих структур, например, отдела стандартов. Переменная составляющая этих издержек обусловлена наличием отклонений в поведении экономических субъектов. Число нарушений правил в общем случае повышается при увеличении сложности их принятия участниками деятельности (инновационности правил), например, при переходе на двухуроневую структуру обучения, необходимости быстрого привыкания к новым правилам или отказ от них (частоты актуализации правил), количества трансакций (числа носителей правила), возможность оппортунистического поведения в условиях неполноты контракта (снижения степени детализация правила).

Границы необходимых трансакционных издержек фазы разработки правил обусловлены степенью детализации (верхняя граница) и необходимостью предупреждения постконтрактного оппортунизма (нижняя граница). Рост величины трансакционных издержек второй и третьей фаз институционального цикла раскрывает феномен предельной убывающей производительности управления.

Сопоставление трансакционных издержек в различных фазах институционального цикла управленческой деятельности позволяет определить факторы величины трансакционных издержек, представленные в таблице 1.

Таблица 1.
Факторы величины трансакционных издержек в различных фазах
институционального цикла управленческой деятельности

Фактор	Направление изменения величины трансакционных издержек по фазам институционального цикла
1	2	3	4
Инновационность правила
Частота актуализации правила (срок действия правила)
Степень детализации правила
Число носителей правила	-			-
Частота нарушения правила	-	-

Анализ взаимозависимости величины трансакционных издержек в различных фазах институционального цикла позволяет сделать вывод о том, что при увеличении управленческих усилий (и издержек) в одной фазе их можно снижать в других фазах, обеспечивая уменьшение общей величины трансакционных издержек институционального цикла в конкретной ситуации. Например, экономия на издержках первой фазы приводит к росту большинства составляющих издержек последующих фаз. Недостаточная разработанность нормативно-правовой базы для развития фондов целевого капитала образовательных организаций затрудняет их формирование как источника внебюджетного финансирования учебных заведений. В то же время на снижение издержек третьей фазы «работают» все остальные фазы цикла. Так, повышение детализации положения о материальном стимулировании сотрудников учебного заведения, доступность этой информации и проведение своевременной актуализации данного положения способствует принятию правил стимулирования как справедливых, сокращая вероятность оппортунистических проявлений.

Следовательно, применение концепции институционального цикла управленческой деятельности позволяет руководителю в конкретной ситуации выбирать способ оптимизации общей величины трансакционных издержек институционального цикла управленческой деятельности за счет изменения их структуры. Например, при росте размера образовательной организации будут расти издержки второй и третьей фаз, поэтому необходимо увеличение управленческих усилий в четвертой и первой фазах; в случае значимых потерь от нарушения правила, следует повысить степень детализации правила; для инновационных изменений необходима частая актуализация правил и т. д.

На основе структуры институционального цикла выявлены четыре типа руководителей:

− «предсказатели» концентрируют усилия на первой фазе, не уделяя достаточного внимания остальным;

− «инноваторы» сосредоточены на первой и второй фазах, чувствуя необходимость изменений, ищут новые перспективные направления, внедряют новшества первыми, но редко проводят анализ сделанного;

− «наводители порядка», «строители» последовательно реализуют три первые фазы, получают реальный результат, но затем теряют интерес к этому объекту;

− «обеспечивающие развитие» являются идеальным типом руководителя, эффективно работают во всех четырех фазах.

Выделение перечисленных типов руководителей позволяет определить направления оптимизации их индивидуального стиля работы, обусловленные необходимостью приобретения недостающих умений в конкретных условиях их деятельности, а также оптимизировать кадровую политику в зависимости от организационных задач.

Для понимания возможностей проектирования и трансформации институциональной среды в процессе управленческой деятельности автор анализирует понятие «институциональная среда», структурно представляя ее как совокупность вложенных сред, соответствующих различным уровням управления (рис. 2). На основе анализа факторов институциональной среды автор делает вывод, что основными характеристиками институциональной среды следует считать ее плотность и структуру, изменяемые посредством управленческих решений в процессе рассмотренного выше институционального цикла.

Понимание институциональной среды как технологической основы управления позволяет обосновать необходимость наличия особого типа обеспечения управленческой деятельности − институционального обеспечения, исследованию содержания и эффективности которого и посвящена третья глава «Институциональное обеспечение управленческой деятельности в образовании».

Институциональное обеспечение, являющееся профессиональным инструментарием управленческой деятельности в сфере образования, формируется действующими в образовательной системе или организации нормами, правилами и ценностями.

Формальные нормы и правила представлены набором нормативных документов различного уровня, определяющих деятельность образовательной организации. Конкретным выражением институциональных норм и правил служат официально утвержденные государственными органами и руководством организаций показатели (налоговые и тарифные ставки, нормативы научно-педагогической нагрузки, режим труда и отдыха т. д.), нормативно-правовые акты, уставы, положения, стандарты и другие документы, определяющие характер функционирования образовательных организаций.

При анализе неформальных правил и норм автор приходит к выводу, что они основываются на ценностно-этические системах, отраженных в традициях, например, в отношении допустимости действий, не вызывающих административных взысканий, но осуждаемых и порицаемых. Неформальные правила и нормы непосредственно связаны с ценностями, закрепляющими стандартизованные убеждения людей, основанными на традиционном понимании добра и зла, допустимости выбора. Социальные ожидания, образующиеся на основе ценностей, формируют имплицитные контракты между сотрудниками организации, регулирующие межличностные взаимодействия наряду с формальными процедурами и регламентами.

Различия формальных и неформальных правил проявляются в специфических условиях и возможностях их изменения посредством управленческой деятельности. Формальные правила могут быть преобразованы сравнительно быстро, например, для внесения изменений в устав образовательной организации и изменения ее структуры необходимы соответствующие управленческие полномочия и воля руководителя. Неформальные правила, например, нормы взаимодействия в академической среде, могут изменяться лишь малыми приращениями, требующими времени и продолжительности приложения усилий руководителя, но могут быть изменены вследствие косвенного влияния на них благодаря формальным правилам.

Институциализация норм, правил и ценностей, в том числе в ходе управленческой деятельности, предполагает разработку и формирование:

− нормативных и распорядительных документов, объединяющих законы, кодексы, уставы, договоры, инструкции, расписания, а также приказы, распоряжения, постановления, программы, проекты и т. п., фиксирующие в относительно эксплицитном виде нормативы, стандарты, правила и процедуры;

− организационных структур, которые обеспечивают действенность закрепленных норм и правил жизнедеятельности образовательной системы или организации и осуществляют управление ею.

 

Рис. 2. Институциональная среда и субъекты институциональных
взаимодействий (НИС – наноинституциональная среда)

 

Рис. 3. Параметрическая модель институционального
обеспечения управленческой деятельности.

В работе обосновывается позиция, согласно которой организационные структуры по сути своей являются институтами управления, так как в их границах осуществляется коллективная деятельность индивидов в тех случаях, когда издержки свободных рыночных трансакций превышают организационные издержки.

Разработка ценностной составляющей институционального обеспечения для образовательных учреждений и организаций имеет важнейшее значение, поскольку, во-первых, эти структуры ответственны за воспитание молодых поколений в пределах определенной нравственной системы, во-вторых, сложность оценки результатов научно-педагогической деятельности обусловливает необходимость опоры на внутреннюю мотивацию сотрудников, основой которой являются ценностные представления и этические нормы. Наиболее часто применяемыми механизмами закрепления этических принципов являются: этический кодекс, который объединяет ценности и принципы, определяющие задачу и миссию образовательной организации, и кодексы профессиональной этики.

Исследование взаимосвязи формального и неформального в сфере образования позволяет сделать вывод о том, что в составе институционального обеспечения управленческой деятельности ценности, отражаясь в неформальных нормах и правилах, могут становиться: при проектировании формальных норм – ограничением (например, необходимость учета традиций российского образования в ходе реализации принципов Болонского процесса); в условиях недостатка сформированных формальных институтов заменителем формальных правил (например, подмена качества знаний как критерия оценки результатов обучения иными конъюнктурными критериями); в стабильной ситуации − расширением, продолжением, дополнением формальных правил (например, формирование социальных сетей, реализующих взаимодействие с научными и образовательными целями, например, в рамках межвузовского, межрегионального, международного сотрудничества); в ситуации управления изменениями − источником формирования и трансформации формальных правил (например, включение в государственный стандарт, определяющий общие требования и правила оформления библиографических сносок, регламент ссылок на Интернет-источники).

Необходимость эволюции институциональных средств осуществления управленческой деятельности в соответствии с динамикой развития институциональной среды обусловливает наличие особых правил, позволяющих находить решение в новой ситуации, − метаправил как механизмов управления происходящими процессами изменений. Изменяющим правилам принадлежит ведущая роль в снижении производственных и трансакционных издержек образовательной системы или организации.

Специфика соотношения и взаимодействия различных частей институционального обеспечения управленческой деятельности в сфере образования представлена в параметрической и функционально-содержательной моделях (рис. 3 и 4). Эти модели могут быть использованы руководителями образовательных систем и организаций для ознакомления с содержанием и структурой институционального обеспечения управленческой деятельности; выявления и устранения противоречий в частях институционального обеспечения; регулирования плотности институциональной среды образования в нужной ее части посредством устранения (нейтрализации) и добавления (изменения) норм и правил.

На основе анализа качественных и количественных подходов к оценке эффективности институтов определены характеристики эффективного институционального обеспечения управленческой деятельности:

− результативность регламентируемой институциональным обеспечением деятельности, проявляющаяся в достижении поставленных целей;

− высокая степень доверия к системе функционирующих норм и правил участников отношений по поводу предоставления образовательных услуг, выражающаяся на микроуровне в приверженности конкретному учебному заведению;

− способность институционального обеспечения снижать трансакционные издержки образовательной системе и (или) организации.

Институциональные механизмы возникновения неэффективных состояний экономической системы и факторы, способствующие сохранению такого положения, отражены в концепциях деформализации правил, их мутации, институциональной дисфункции, институциональных ловушек.

Автором раскрыто содержание и механизмы возникновения институциональных ловушек платного образования, совместительства профессорско-преподавательского состава, наличие которых в сфере российского образования обусловлено свойствами социальной полезности и доверительности образовательных благ, а также макроэкономическими институциональными изменениями. Диссертант указывает, что для обнаружения институциональной ловушки перспективно использование концепции симбиоза альтернативных институтов, и формулирует условия выхода из институциональной ловушки: превышение издержек функционирования неэффективной нормы над издержками отмены старой нормы и (или) введения новой нормы; трансформация одних видов организации трансакций в другие; изменение культурных ценностей общества.

На основе анализа подходов к оценке эффективности институтов, условий сохранения неэффективных норм и правил, автор предлагает основные требования к институциональному обеспечению управленческой деятельности в сфере образования, несоблюдение которых может обусловить непринятие и оппортунизм одной или нескольких заинтересованных сторон и выразиться в стремлении подменить формальные правила неформальными, полнее отражающими интересы групп влияния.

Деформализация правил вызовет образование институциональной дисфункции (при недостижении равновесного состояния) или институциональной ловушки (в ситуации равновесия).

 

Исследование демонстрирует, что

Рис. 4. Структурно-функциональная модель институционального
обеспечения управленческой деятельности в сфере образования.

Прослеживая взаимосвязь институционального цикла и институционального обеспечения управленческой деятельности и опираясь на сформулированные требования к институциональному обеспечению, автор обосновывает необходимость разработки стандарта образовательной организации, отражающего процедуры ее документооборота и являющегося частью ее системы менеджмента качества.

В этом стандарте должны быть детально представлены все фазы институционального цикла управленческой деятельности с указанием мероприятий, сроков, ответственных, а также показателей обратной связи.

Сравнение содержания и структуры институционального обеспечения управленческой деятельности и интеллектуального капитала образовательных организаций позволило автору сделать следующие выводы, представленные графически на рис. 5.

Институциональное обеспечение управленческой деятельности представляет собой значительную часть интеллектуального капитала образовательной организации, проявляя свои капитальные свойства в возможности упорядочения процессов с участием образовательной организации, снижении издержек взаимодействия, приводя к росту числа обучаемых, благосклонности работодателей и инвесторов, общественности и местных властей и, следовательно, к повышению внебюджетных поступлений.

 

Рис. 5. Соотношение полей регулирования различных видов
капитала организации и институционального обеспечения
управленческой деятельности

Наряду с другими нематериальными активами институциональное обеспечение управленческой деятельности должно быть учтено при оценке рыночной стоимости, которая для образовательной организации может быть выражена в престижности пользования ее услугами, признании ее дипломов, легкости привлечения инвестиций и получения грантов, интенсивности международного обмена.

В четвертой главе «Образовательная политика и направления реформирования российского образования» объектом анализа является институциональная среда образования.

Представление образования в качестве одного из элементов социально-экономических отношений и выявление взаимосвязи образования и институциональной среды в целом в пространстве общественных норм позволяет рассматривать образование в качестве институционального механизма, обеспечивающего возможность наследования институтов через передачу социального опыта от поколения к поколению, а, значит, фактором стабилизации и трансформации институциональной среды.

Базируясь на разработанном в диссертации алгоритме институционального анализа образования, отражающего логическую цепочку «субъекты − деятельность − правила − оценка − оптимизация», автор представляет отношения в сфере образования как социальный контракт между членами общества по поводу предоставления образовательных услуг, а систему образования – как результат институционализации этих отношений. Указанный социальный контракт реализуется в следующих соглашениях: об участии в финансировании производства образовательных услуг основными субъектами общества; об источниках государственного финансирования на основе налоговых механизмов, создающих условия для соблюдения условия социального контракта; о принципах разделения полномочий по контролю над участием в производстве и потреблении образовательных услуг со стороны различных институтов общества.

Об основных параметрах действующего в российском обществе и экономике социального контракта по поводу предоставления образовательных услуг можно судить по следующим показателям.

1. Общее число обучаемых непрерывно растет, свидетельствуя, во-первых, о значимости отношений в данной сфере, во-вторых, о повышении величины трансакционных издержек из-за увеличения числа трансакций и, следовательно, необходимости оптимизации институциональных форм взаимодействий в образовании (табл. 2).

Таблица 2.
Численность студентов среднего профессионального, высшего и
послевузовского образования на 1 тыс. чел. населения.

Период	1992 г.	1996 г.	2000 г.	2002 г.	2004 г.	2006 г.	2007 г.
Численность студентов на 1 тыс. чел. населения	32,3	32,8	37,4	41,2	51,2	57,6	59,1

Рассчитано по: Статистика российского образования:
URL: http://stat. ***** (дата обращения 01.03.2009 г.).

2. Наблюдается значительная инвестиционная активность в образование населения благодаря обучению в негосударственных вузах и на платной основе в государственных вузах. Число негосударственных вузов в 2008 г. составило 41,8% от общего числа учреждений высшей школы. На платной основе обучается 59,1 % студентов, из них примерно 73 % − в государственных вузах. Удельный вес принятых в высшие учебные заведения с полным возмещением затрат на обучение составил 64,7% от общего числа принятых. В учреждениях среднего профессионального образования на условиях полного возмещения затрат на обучение обучается до 35 % студентов. Расходы россиян на образование достигли в 2008 г. 281,0 млрд. руб., или 0,68 % ВВП.

3. Законодательное ограничение на подготовку специалистов с профессиональным образованием в виде нормы финансирования за счет средств федерального бюджета обучения в федеральных вузах (не менее 170 студентов на каждые 10 тыс. чел., проживающих в Российской Федерации) выполняется на уровне 210 чел. на 10 тыс. населения.

Исследование различных моделей производства образовательных услуг, отражающей, по мнению автора, особенности рассматриваемого социального контракта, а также анализ статистических данных позволяет автору сделать выводы о повышении количества и усложнении трансакций в сфере Российского образования за счет увеличения числа экономических субъектов, вовлеченных в отношения в образовательной сфере.

Социальный контракт по поводу предоставления образовательных услуг, играющий роль институциональной матрицы для сферы образования, должен быть дополнен системой институтов, способных обеспечить возможность его реализации, вместе с ними образуя институциональную среду образования, структура которой изображена на рис. 6.

Анализ институциональных функций государства позволяет сделать вывод о применимости для него как управляющего субъекта концепции институционального цикла управленческой деятельности, реализуемого в сфере образования посредством проведения государственной образовательной политики. Как процесс разработки институциональных правил для сферы образования эта политика имеет институциональную структуру, элементами которой являются объект регулирования, цели, приоритеты, направления реализации, инструменты.