Статьи и материалы (стр. 4 )

Дальше. Как события развиваются дальше? Смотрим статью 264.3 пункт 2 – годовые отчеты об исполнении бюджета представляются высшим исполнительным органом власти в законодательный орган власти не позднее одного месяца после представления Министерству финансов, в финансовый орган заключения по результатам внешней проверки указанного отчета. То есть понятно, о чем идет речь, да? Получая… Я не только как от Счетной палаты говорю, а вообще от контрольного органа власти. Получаем мы из Минфина отчет, то есть инициированный, делаем это заключение, потом месяц Минфин с этим отчетом работает, после этого уже пошел высший исполнительный орган, и попадает в законодательный орган. Как бы это уже не является, с моей точки зрения, внешней проверкой. Потому что, в общем, здесь можно коротко сказать, что внешней проверке должен подвергаться отчет об исполнении бюджета, официально представленный высшим исполнительным органом в законодательный орган.

Вот есть этот документ, в данном случае на федеральном уровне, мы обязаны провести внешнюю проверку. Промежуточные варианты – вариант, который подготовил Минфин, который Правительство рассмотрело, потом вернуло Минфину на доработку, он как бы не подлежит внешнему отчету, это не внешний отчет. Мы можем в рабочем порядке работать без связи с Министерством финансов, давать свои заключения, но это теряется смысл понятия внешней проверки.

Там, если говорить уже о федеральном бюджете, тоже идет путаница по срокам. Не получается, как там сроки стоят. Вы знаете, что 26 августа у нас – критическая точка, когда и проект бюджета вносится. Мы же должны представить не позднее 1 сентября в Правительство и Государственную Думу наши заключения. Здесь эти вещи надо смотреть.

Мы считаем, что в Бюджетном кодексе должна быть четкая норма, в соответствии с которой Счетная палата готовит заключение исключительно по годовому отчету о состоянии(?) федерального бюджета, представленного Правительством Государственной Думе. То есть, пожалуйста, параллельно в Счетную палату – и мы работаем. Да, 4.5 в месяц(?) я согласен совершенно, это большой срок, от него надо уходить, теряется актуальность. Тогда зачем Минфину этот месячный срок, который после получения нашего заключения с ним что-то делает. Поэтому, с моей точки зрения, эти статьи надо, безусловно, дорабатывать.

Второй момент – это новые нормы, когда мы проводим (Счетная палата подразумевается) внешнюю проверку годовой отчетности главных распорядителей средств федерального бюджета. Здесь тоже есть масса вопросов. Во-первых, дальше эта норма распространяется и на само заключение, что мы как бы суммируем эти заключения, и нас получается заключение, такое любимое выражение дебит с кредитом.

С моей точки зрения на эту тему надо посмотреть. Во-первых, вы знаете, что есть у Минфина служба контроля своя. Если вы посмотрите статью, где она наделена 1663, ее сделали службой внешнего контроля, там появилась статья "Внутренний контроль", то есть эта служба наделена колоссальными правами. Я сейчас не хочу обсуждать насколько это правильно, в Бюджетном кодексе прописаны эти права. Может быть достаточно постановления Правительства. Но посмотрим, чтобы внутри органы исполнительной власти сами разобрались со своей отчетностью. Пускай эта служба федерального бюджета и посмотрит эти отчеты, даст заключение. Но если касается речь самого Минфина, который тоже является главным распределителем, Счетная палата готова это сделать. Если это касается судебной власти, прокуратуры, мы это делаем. Поэтому здесь эту статью тоже надо тщательно посмотреть и помнить первое, что Счетная палата является органом парламентского контроля, это не забывать и что она все-таки обладает всеми объемами независимости. И как она будет готовить само заключение, внешнюю проверку проводить здесь у нас должен быть определенный лаг, а не так распространили эти отчеты главных распорядителей и достаточно. Поэтому эти нормы они как минимум требуют обсуждения и мне бы, конечно, хотелось, чтобы здесь была совершенно четкая позиция обоих палат, мы вообще готовим заключение для них в первую очередь и право, извините, первой брачной ночи должно быть у них, а, наверное, не у Правительства и не у исполнительной власти.

У нас есть наши замечания о внесении изменений в Федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год с замечаниями, мы их дадим. Отдельная эта тема как должна финансироваться Счетная палата, конституционные суды. Вы знаете, что в Бюджетном кодексе была норма, где в случае возникновения разногласий между Государственной Думой и судебной властью, прокуратурой, Счетной палатой была про согласительную процедуру. Сейчас этот пункт ушел, нового пункта нет, поэтому здесь тоже надо смотреть, как это будет происходить. У меня кратко все. Я считаю, что работу мы ведем все вместе очень хорошую, но надо еще очень тщательно отдельные…

Е. В.БУШМИН

Александр Николаевич, Ваши предложения и поправки нам бы хотелось получить для того, чтобы…

А. Н.СЕМИКОЛЕННЫХ

Завтра будет официально, Евгений Викторович. У нас просто некоторые аудиторы задерживают нас. Сами знаете, коллективное творчество.

Е. В.БУШМИН

Лучше утром, чем вечером. Тогда дайте нам свои предложения, потому что раз уж Вы являетесь нашим, как Вы сами сказали, нам бы хотелось получить от вас и, может быть, сюда вставить.

У нас есть Юрий Михайлович Колочков, как я уже говорил. Я хотел бы сейчас предоставить ему слово.

Ю. М.КОЛОЧКОВ

Евгений Викторович, отдельное спасибо за "у нас есть", что я у вас есть, спасибо. (Смех в зале.) Уважаемые коллеги, я хотел бы начать, так как Алексей Михайлович закончил на веселой ноте в определенной степени, потому что представленный проект с нашей точки зрения очень важен. Наиболее мы поддерживаем его в части, касающейся привязки выделяемых ресурсов к конкретным результатам. Это касается и раздела отчетности, и других разделов лучшей формализации что ли, структуры расходов. Дело в том, что известное фундаментальное положение – теорию управления о том, что высшей доблестью управленца считается выбивание максимального количества ресурсов при минимальном количестве обязательств, даваемых при этом, мы прочувствовали на себе. На протяжении последних 15 лет внедрение методов программного планирования и реализации через федеральные целевые программы, которые были определены конституционным законом о Правительстве показала, что главные распорядители средств федерального бюджета – государственные заказчики, сопротивляются из последних сил в стремлении сделать документ, в котором они получают ресурсы, в частности из федерального бюджета, максимально абстрактно с точки зрения обязательства государственного заказчика в части реализации тех задач, которые он должен выполнять и те обязательства, которые он на себя берет, стараются делать максимально абстрактными. Так что мы всячески поддерживаем проект этого документа, особенно в этой части.

Хотелось бы также сказать, что мы получили первую редакцию, последняя была недавно, мы на нее тоже уже сделали заключение.

Получили первую редакцию почти месяц назад, дали на нее заключение в Министерство экономического развития и торговли. Эти наши замечания касаются предложений по более чем 50 статьям предложенного проекта. Я не буду их перечислять. Я просто хотел бы очень кратко, учитывая, что два часа уже идет работа, в течение буквально 2-3 минут сказать, что, с нашей точки зрения, любые изменения, тем более в такое важнейшее законодательство, как бюджетное, должны носить системный характер. Эта системность должна отвечать каким-то принципам.

Ну, например, принцип преемственности. С нашей точки зрения, Александр Михайлович упомянул, что процесс, одним из итогов, безусловно, которого является эти поправки в Бюджетный кодекс, начался еще в 2004 году. С нашей точки зрения, он начался и еще раньше: 11 декабря 2003 года, когда Правительство приняло решение, что программно-целевые методы должны быть основополагающими в его деятельности. Но, тем не менее, 249 постановлением Правительства, майским, 2004 года, было положено начало этому процессу. Но жизнь с этого момента не стояла на месте, и за почти полтора года, а по календарному сроку за 14 месяцев был принят ряд важнейших решений Правительства по бюджетному процессу.

В частности, это сотое постановление о комиссии по бюджетным проектировкам, 239 – о ведомственных целевых программах, откорректировано 594 постановление Правительства – о федеральных целевых программах, принято 339 постановление, которым были определены положения фундаментальные, касающиеся федеральной адресной инвестиционной программы, 694 постановление Правительства об инвестиционном фонде, 825 – о гособоронзаказе. И, наконец, 118 постановление, которое, собственно, бюджетный процесс и регламентировало.

С нашей точки зрения, если все-таки следовать принципу преемственности, то эти положения, которые в этих решениях Правительства были отражены, и на основании которых был сформирован бюджет 2006 года и перспективный финансовый план на 2007–2008 годы, должны найти свое отражение в первоочередном проекте поправок к Бюджетному кодексу.

Следующий принцип, с нашей точки зрения, это периодичность вносимых изменений. Я тоже очень кратко. Здесь было сказано о том, что бюджет будет разрабатываться раз в три года, и, безусловно, с точки зрения инвестиционных возможностей такого крупного партнера, самого крупного партнера на рынке государства, это важное положение, потому что позволяет с большей уверенностью реализовывать инвестиционные проекты. В первую очередь, долгосрочные федеральные целевые программы, в частности.

Нам казалось бы, что максимальный эффект можно достичь, если этот и бюджет принимать раз в три года законом. А все остальное время в течение трех лет вносить в него изменения по мере необходимости. С нашей точки зрения, эффект при этом мог бы быть достигнут максимальный.

Кроме того, три и шесть лет – регламент утверждения федеральных целевых программ. И положение о том, что они должны вместе с бюджетом утверждаться, с нашей точки зрения, оно немножко ставит телегу впереди лошади, потому что все-таки федеральные целевые программы (опять же по конституционному закону о Правительстве) решают кровные народнохозяйственные проблемы, и эти проблемы увязывать в какие-то рамки временные, в частности, с нашей точки зрения, неправильно. Да и 15-летняя практика показывает, что это не всегда так получается.

Такие программы, как "Дети России", а она все время была президентской, они имеют двухлетний цикл реализации, "Антитеррор" (не дай Бог, конечно, чтобы такая программа у нас стала постоянно действовать) имеет цикл, который тоже в эти рамки не влезает. И есть программы важные, фундаментальные с точки зрения реализации функций государства, это космическая, модернизация транспортной системы, авиационная, которые имеют и 12-летнюю перспективу.

Наконец, последнее. Это непротиворечивость вносимых изменений. Здесь можно… Я не перечисляю все те изменения и предложения, которые давали на первый вариант поправок и те ведомства, которые подведомственными являются Минэкономразвития, в частности, Росимущество или Роскадастр и Минюст, но тем не менее, я считаю, что в этом плане надо еще поработать для того, чтобы исключить противоречия, которые есть в представленном документе.

В заключение краткого своего выступления я хотел бы сказать, что, в общем-то, в теории управления, с которой он начал, существует так называемое понятие ролевой функции в больших стенах управления, так называемых человек машинах, системах. Это ролевая функция является одной из фундаментальных основ любой теории управления, и каждое звено системы управления свою ролевую функцию выполняет. Если не выполняет, то система управления разрушается.

С моей точки зрения, то, что так рано началось обсуждение этих проектов поправок, позволит максимально как-то снивелировать ролевые функции авторов любых изменений, которые предлагаются. И в результате будет сбалансировано эффективное предложение по внесению поправок в Бюджетный кодекс. Спасибо.

Е. В.БУШМИН

Спасибо, Юрий Михайлович. О том, что Вы сказали, что правильно мы делаем, что так рано начинаем обсуждать. Поэтому следующее выступление Нина Васильевна Ткачева. Только по времени мы должны уже …

Н. В.ТКАЧЕВА

Уважаемые коллеги! Действительно сегодня назрела та острая необходимость внесения изменений в Бюджетный кодекс, поскольку с учетом новых принятых федеральных законов и разграничения полномочий и других законов, влекущих изменения в бюджетный процесс, межбюджетные отношения, такая необходимость сегодня есть, поскольку если к каждому закону вносить изменения в Бюджетный кодекс, это будет тот же самый шквал ежемесячный, который мы в процессе исполнения бюджета с вами наблюдали.

Поэтому все те изменения должны быть все-таки закреплены в постоянно действующем акте в предложенном варианте, который на сегодняшний день есть, Бюджетный кодекс, его изменения. И конечно, хотелось бы обратить внимание, может быть, и рабочей группы, те, кто будет заниматься дальнейшем процессом, все-таки внимание обратить на тот момент, что все-таки в этом кодексе недостаточно освещена ответственность участников бюджетного процесса за нарушение бюджетного законодательства. Это – бич на местах. И на сегодняшний день, конечно, и прокуратура, и завтра судебные иски будут, поэтому хотелось бы, чтобы может или на этом моменте, или в последующем, отработать этот раздел более детально.

Предлагаю данную концепцию этого проекта закона одобрить и поддержать его. Конечно, в рабочем варианте мы поработаем дальше. Спасибо.

Е. В.БУШМИН

Спасибо, Нина Васильевна. У нас есть еще одно предложение. Мы уже по времени достаточно долго работаем. И заместитель губернатора Тверской область Василий Борисович Толоко.

В. Б.ТОЛОКО

, уважаемые коллеги! Я постараюсь быть краток, учитывая сжатый регламент. В целом хочу сказать, что субъект, конечно, до двадцатого постарается дать предложения. Мы анализируем буквально каждую статью. Но уже сейчас понятно, что документ более чем своевременный. И связано это, прежде всего, с тем, что многие субъекты концепции реформирования бюджетного процесса, переход на бюджетирование, ориентированное на результат, многие провели административную реформу. И хочу сказать, что в процессе прохождения документов и законов мы всегда сталкивались с противодействием и контрольно-счетных органов, прокуратуры, юстиции, потому что таких понятий и терминов в федеральном законодательстве не было. И хотя бы то, что они уже появились в проекте, уже дают субъектам возможность представлять законопроекты по результативному бюджетированию.

В целом хочу сказать, что, конечно, даже на данном этапе мы нуждаемся в концептуальных пояснениях по ряду понятий. Даже сегодня из доклада не совсем мы поняли, как увязывать, скажем, вопросы денежных обязательств, удельных объемов финансирования с лимитами бюджетных обязательств. Хотелось бы пояснений концептуального характера уже на данном этапе.

В целом мы, конечно, приветствуем принцип общего, совокупного покрытия расходов, потому что постоянно субъекты сталкивают с вопросами налогообложения, когда делаются добровольные взносы. Мы реализуем ряд программ, попадаем на налоги. Конечно, этот вопрос очень для субъекта актуальный.

Вместе с тем, хотелось бы обсудить возможность составления трехлетних бюджетов. Вот в том проекте, который представлен, сказано, что если субъект, к примеру, выбирает трехлетнее планирование, муниципалитеты и поселения должны следовать этому же принципу. Хочу сказать, что поступил 131-й закон. Мы принимаем закон о временно наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями. Ну, к примеру, на первый, на второй год ЖКХ субъекты не передают, многие с целью прохождения отопительного сезона. Непонятно, как в этой ситуации поселение и муниципалитет может планировать трехлетний бюджет.

Поэтому хотели бы, скажем, оставить для субъекта возможность трехлетнего планирования, и не обязательно следование этому принципу на уровне муниципального образования либо же поселения.

Одним из ключевых изменений является такое понятие, как государственное или муниципальное задание. И, конечно, здесь должна быть связь между бюджетными услугами и результатом. Вместе с тем, у нас, скажем, законодательно результативно бюджетивно закреплено. И мы сталкиваемся с тем, что как раз по бюджетным учреждениям достаточно просто перечень бюджетных услуг. Достаточно сложно определить по органам исполнительной власти. Потому что, очевидно, что устава здесь недостаточно, поэтому хотели бы от Министерства финансов, может быть, от отраслевых министерств типовой перечень, типовой набор бюджетных услуг, который представляет именно органы исполнительной власти. Потому что мы, скажем, сравниваем себя с другими субъектами, сравниваем себя с федеральным уровнем. И очевидно, что типовой набор бюджетных услуг для органов исполнительной власти должен быть универсален по всей Российской Федерации.

Кроме того, в предлагаемом законопроекте водятся принципы и условия получения дополнительной финансовой помощи. Сказано, что те субъекты, которые получают трансферты из федерального бюджета, могут попадать под ряд ограничений. Но я хочу сказать, что все субъекты, например, по национальным проектам будут получить трансферты из федерального бюджета. Получается автоматически, по национальным проектам мы попадаем под такие ограничения. Поэтому хотелось бы, конечно, здесь какие-то оговорки в этом плане иметь.

Кроме того, в действующей редакции Бюджетного кодекса сказано, что размер оплаты труда государственных гражданских служащих не могут превышать размер оплаты труда, установленной для соответствующих категорий. Вот здесь в Бюджетном кодексе вводится некое понятие установленных нормативов, расходов на оплату труда. Но, во-первых, такого понятия не существует. Непонятно, кто будет эти нормативы устанавливать. Мы можем сами себе установить и успешно, скажем, их соблюдать в субъекте.

Кроме того, предполагается, что районы и муниципалитеты, которые отказались полностью или частично от финансовой помощи, освобождаются от выполнения ряда условий. Конечно, хотелось бы, чтобы в Бюджетном кодексе понятие "частично" не звучало. Потому что я могу сказать, что субъект откажется от 1 процента финансовой помощи или от 0,1 частично. И мы сразу освободимся от условий. Очевидно, что муниципалитеты также быстро сориентируются. Хотелось бы здесь какой-то план иметь, что такое "частично".

Е. В.БУШМИН

"Частично" убрать просто.

В. Б.ТОЛОКО

Кроме того, конечно, вызывает вопросы, может быть, где-то несогласие позиция о том, что для субъектов Фонд софинансирования социальных расходов и ФМР нужно объединять. Возможно, на уровне Российской Федерации действительно сложно оценить проблемное поле по субъектам. Но в разрезе одного субъекта вот мы по муниципальным образованиям вполне четко видим это проблемное поле, которое может перекрываться через Фонд муниципального развития. Мы вот уже год ФССР, по ФМР, и эта практика себя оправдывает.

Во-первых, мы соблюдаем конкурсные процедуры, вовлекаем средства муниципальных образований и точно решаем проблему по отдельным капитальным вложениям. Поэтому, конечно, для субъектов просили поставить возможность работы по фондам муниципального развития.

Конечно, положительным является упрощение порядка введения временной финансовой администрации. Хотя непонятно, скажем, ограничение по дотационности. Для субъектов указано 8 процентов суммы, для муниципалитетов 90. Непонятно, почему. Тогда бы уже хотели мы пойти дальше и установить разную дотационность для городских округов и сельских поселений. Потому что, очевидно, что у них бюджетная обеспеченность разная, и дотационность тоже должна отличаться.

Что касается основ составления бюджета, то, конечно, такая позиция, как внимание требованию бюджетной части, утверждение в первом чтении только объемов доходов, мы можем приветствовать. Однако на ближайшее время мы хотели, чтобы мунципалитеты все-таки, доходы различались на налоговые, неналоговые, на финансовую помощь.

реплика

Они различаются.

В. Б.ТОЛОКО

Хорошо. Тогда все, снимаем. Потому что мы так поняли, что доходы будут только в целом одной строчкой утверждаться.

В новой редакции конечно нет четкого указания на необходимость распределения средств поквартально. И, конечно, смущает то, что позже 1 октября не можем мы вносить изменения в бюджетную роспись. Вообще по практике основные и дополнительные доходы из федерального бюджета поступают в конце года. И такая практика существует несколько лет. Я думаю, что она несколько лет еще и останется. Поэтому, конечно, за исключение целевых федеральных средств мы хотели бы эту позицию оставить. И в конце года иметь возможность уточнять роспись, исходя из тех федеральных средств, которые мы получаем, как правило.

В целом я хочу сказать, что поддерживаю указанную редакцию Бюджетного кодекса. Вот мы посчитали примерно 40 порядков решений. Параллельно нужно принимать Министерству финансов. И 30 – на уровне районов. То есть, всего 70. Мы, в принципе, весь перечень нужно представить. Я думаю, что до двадцатого числа мы их дадим. И в этой связи просили бы одновременно с новой редакцией Бюджетного кодекса, тем более, если в весеннюю сессию планируется его принятие, такие порядки, порядка 40 – для субъектов и 30 – для районов издать.

Потому что, очевидно, что субъекты сами такой типовой, скажем, набор этих порядков не разработал. Спасибо.

Е. В.БУШМИН

Спасибо большое, Василий Борисович. У нас осталось шесть минут. Что касается по решению. Позвольте нам доделать констатирующую часть. Сюда войдет продолжение Счетной палаты, которое завтра к нам поступит. Сюда войдет предложение Нины Васильевны. Сюда войдет предложение Юрия Михайловича, придет, и Василия Борисовича придет. Мы то, что считаем возможным, здесь же и обсудим проблему 1 октября для субъектов. Возможность, допустим, 1 ноября для субъектов, изменение росписи. И так далее. Эту возможность мы включим. То есть, констатирующую часть мы доделаем.

Теперь, что касается решение. У нас есть изменения в связи с консультациями, проведенными с Комитетом по бюджету и налогам Государственной Думы, изменения по пункту 3. Мы предлагаем обратиться к Комитету по бюджету и налогам Государственной Думы о создании совместной рабочей группы комитетов для работы по внесению изменений в бюджетное законодательство в части регулирования бюджетного процесса в Российской Федерации. Включить указанную группу, мы приняли решение, что будет два сопредседателя этой группы, соответственно Васильев, и решили, что меня надо туда, как сопредседателя. Включить в указанную группу , Петрова Вадима Анатольевича, и Ткачеву Нину Васильевну.

реплика

Может еще кто-то хочет.

Е. В.БУШМИН

Если будут предложения… Точка. Дальше – просить Правительство Российской Федерации, Счетную палату Российской Федерации направить своих представителей для участия в работе указанной рабочей группы. Вот такой третий пункт, в таком виде его сформулировать. Возражения членов Комитета по бюджету нет? Нет. Мы договорились, что четыре человека от Совета Федерации, шесть человек от Государственной Думы. Поэтому мы ограничили число таким образом. Если есть предложения, мы дальше будем обсуждать. Шесть человек от Государственной Думы. предлагается, Шуба. Там есть у них список, который они готовы представить. И представителя. Мы даже вроде бы договорились со Счетной палатой. Рябухин будет, наверное. Сергей Николаевич будет от Счетной палаты, от Правительства тоже всем понятно, кто будет. Вот таким образом третий пункт сформулировать. Если нет возражений, тогда мы доделываем констатирующую часть и выпускаем завтра решение Комитета по бюджету. Спасибо всем за работу.