ОТ РЕФОРМЫ ПРАВА - К ПРАВОВОМУ ГОСУДАРСТВУ

ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ

ЗАКОНОПРОЕКТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ:

НОВЫЕ ПОДХОДЫ

В последнее время особое внимание со стороны гражданского общества уделяется вопросам совершенствования законотворческого процесса и регла­ментации его различных стадий. Вызывают серьезный интерес перспективы развития отечественного законодательства, которые бы комплексно учитывали задачи правового обеспечения осуществляемых в России реформ и реализа­ции национальных проектов. Мероприятия в этом направлении осуществляются в рамках реализации Администрацией Президента Российской Федерации и -Правительством Российской Федерации поручения Президента Российской Федерации от 2 августа 2006 г. № Пр-1304 в связи с обращением Министра юс­тиции Российской Федерации В. Устинова.

Ранее на страницах информационного бюллетеня "Президентский кон­троль" (2006. № 5) рассматривались психологические аспекты законотворче­ского процесса. Предлагаемая статья посвящена анализу состояния и направ­лениям разрешения проблем совершенствования законопроектной деятельно­сти на современном этапе с учетом обсуждений, состоявшихся в 2007 году в палатах Федерального Собрания Российской Федерации и в Комиссии Прави­тельства Российской Федерации по законопроектной деятельности.

Принимаемые меры по совершенствованию законодательства и завершению его преобразования из инструмента командно-админи­стративного регулирования в средство обеспечения подлинного наро­довластия нуждаются в комплексном осмыслении, что самым тесней­шим образом связано с решением проблемы соблюдения баланса ин­тересов личности, общества и государства в условиях противодейст­вия международному терроризму и другим угрозам нового времени. При этом под балансом интересов личности, общества и государства необходимо понимать, прежде всего, создание условий для развития прав и свобод личности, предоставление населению качественных публичных услуг, эффективное управление собственностью, прове­дение реформы государственного управления и правосудия, налого­вой, пенсионной, военной, образования, здравоохранения, а также надежное обеспечение национальной безопасности.

НЕ нашли? Не то? Что вы ищете?

На совещаниях, последовательно проведенных в палатах Феде­рального Собрания Российской Федерации, включая рассмотрение третьего ежегодного доклада Совета Федерации "О состоянии зако­нодательства в Российской Федерации", отмечалось, что, несмотря на ряд положительных тенденций, не до конца удалось преодолеть бес­системность и хаотичность в формировании массива законодатель-

ных и иных нормативных правовых актов, что в некоторой степени объясняется "погоней" за количеством законов как самоцелью. В этом отношении прошедший 2006 год был рекордным. Принято около 300 федеральных конституционных и федеральных законов, тогда как в 2004—2005 гг. принималось в среднем по 220 законов. Общий объем законодательных инициатив Государственной Думы четвертого созы­ва с учетом ранее не рассмотренных составляет более 3600 проектов федеральных законов, что также является своеобразным рекордом. С одной стороны, такое количество законов свидетельствует о несо­мненном усилении внимания к правовому регулированию важнейших сфер общественной жизни, включая хозяйственную деятельность, свободу предпринимательства и развитие инфраструктуры рынка. С другой — многие актуальные вопросы осуществления государст­венной власти, охраны прав личности, собственности, функциониро­вания банковской и кредитной систем, бюджетных отношений и дру­гие остаются еще не до конца урегулированными. При этом обращает на себя внимание несбалансированность в системе действующего за­конодательства, обусловленная принятием новых законов без увязки с уже действующими и нарушением приоритетов в правовом регули­ровании. В определенной мере это связано с поспешностью при под­готовке и внесении законопроектов некоторыми субъектами законо­дательной инициативы и несоблюдением выработанных практикой правил законодательной техники, а также недостаточно высоким уровнем экспертной проработки и прогнозного обоснования.

В результате начинает складываться тенденция своеобразной "де­вальвации" законодательства, вызванной ориентацией на механиче­ское увеличение количества федеральных законов и стремлением ре­шать любые проблемы (включая сиюминутные) с помощью законов, подменяя ими подзаконные акты или иные управленческие решения. Не случайно около половины принятых федеральных законов вносят многочисленные изменения в ранее принятые законы, тогда как но­вым предметам правового регулирования было посвящено только около четверти принятых законов. Достаточно сказать, что в 2006 году неоднократно подвергались различным изменениям: Гражданский кодекс Российской Федерации и Земельный кодекс Российской Фе­дерации — более 10 раз каждый, Налоговый кодекс Российской Фе­дерации — более 20 раз, Кодекс Российской Федерации об админист­ративных правонарушениях — 25 раз.

Думается, что этот порочный круг должен быть разорван, и как можно скорее, так как в противном случае количество законодатель­ных актов достигнет такого уровня, что разобраться в них будет не под силу даже высококвалифицированному юристу. Если учесть, что на основании федеральных законов принимаются подзаконные и ве­домственные нормативные правовые акты, становится очевидным, что не исключено возникновение правовой инфляции — обесценива­ния нормативных правовых актов вследствие их непомерного количе­ства. Более того, можно предположить, что превышающее разумные пределы количество нормативных правовых актов рано или поздно приведет к тому, что они начнут противоречить друг другу и механизм правового регулирования начнет давать сбои.

Одним из главных критериев эффективности законодательной деятельности является правоприменительная практика. Это связано с тем, что отсутствие реализации норм права порождает иллюзию о

якобы существующих пробелах в правовом регулировании общест­венных отношений и вызывает стремление к принятию новых зако­нов, которые также могут не реализовываться должным образом. Вследствие этого различными субъектами законодательной инициа­тивы могут вноситься все новые и новые проекты законодательных актов, которые в случае их принятия, возможно, не будут реализова­ны так же, как федеральные законы, на усовершенствование и допол­нение которых они направлены.

С принятием основной части базовых отраслевых законов, в том числе кодексов (прежде всего, четырех частей Гражданского кодекса, Трудового кодекса, Водного кодекса, Лесного кодекса и др.), появи­лась возможность более предметно заняться вопросами упорядочения системы законодательства, обеспечения согласованности, непротиво­речивости как федеральных законов и законов субъектов Федерации, так и самой системы федеральных законов и подзаконных норматив­ных актов. Как представляется, из законов целесообразно устранить декларативные положения и, наоборот, дополнить их нормами сугубо реалистичными, исполнимыми, подкрепленными организационными и финансово-экономическими механизмами, а подзаконные акты в полной мере привести в соответствие с духом и буквой законов. В наибольшей мере это касается федеральных законов, определяющих принципы государственной политики в различных сферах и отраслях государственного управления.

Актуальной является и задача своеобразной "инвентаризации" принятых федеральных законов как с точки зрения их соответствия конституционному разграничению предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, так и с точки зрения обеспе­ченности финансовыми и иными ресурсами. На решение этой задачи нацеливает поручение Президента Российской Федерации от 25 ап­реля 2006 г. № Пр-680.

Как отмечалось на совещаниях в палатах Федерального Собрания Российской Федерации, вследствие отсутствия действенного контро­ля достаточно распространенный, затяжной и проблемный характер приобрели факты:

невыполнения некоторыми федеральными органами исполнительной власти отдельных пунктов планов законопроектной деятельности Пра­вительства Российской Федерации (например, из предусмотренных к разработке в I квартале 2007 г. планом законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2007 год 11 законопроектов представлено в установленном порядке только 6 законопроектов);

несвоевременного принятия постановлений Правительства Рос­сийской Федерации во исполнение федеральных законов (в том числе направленных на реализацию Жилищного кодекса Российской Феде­рации, Градостроительного кодекса Российской Федерации и других федеральных законов);

неполного выполнения требований Федерального конституцион­ного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" об обязанности Правительства Российской Федерации по внесению за­конопроектов на основании принятых и опубликованных решений Конституционного Суда Российской Федерации;

длительной подготовки проектов заключений и официальных от­зывов Правительства Российской Федерации на законопроекты дру­гих субъектов законодательной инициативы;

рассмотрения Комиссией Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности законопроектов, не прошедших предварительной экспертизы или не прошедших в установленном по­рядке необходимых согласительных процедур;

принципиального изменения концепции законопроекта на этапе между первым и вторым чтениями или возврата законопроектов к процедуре второго чтения для доработки;

несоблюдения порядка рассылки, согласования и рассмотрения законопроектов.

Приведенные обстоятельства свидетельствуют о целесообразности упорядочения форм законотворчества (причем как на федеральном, так и на региональном уровнях) и выработки единых подходов к оп­ределению форм конкретного законодательного акта. Необходимо отметить, что важное значение в этом процессе может иметь унифи­кация терминологии, используемой в законотворческом процессе, что позволит исключить какие-либо расхождения между ключевыми по­нятиями, содержащимися в федеральном и региональном законода­тельстве. Значимым шагом в этом направлении является утверждение в октябре 2003 г. первых в истории законодательного процесса совре­менной России Методических рекомендаций по юридико-техниче­скому оформлению законопроектов, в разработке которых согласо­ванно приняли участие Государственно-правовое управление Прези­дента Российской Федерации, Правовое управление Аппарата Госу­дарственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правовое управление Аппарата Правительства Российской Федера­ции, Правовое управление Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Министерство юстиции Россий­ской Федерации.

Необходимо реализовать системный подход и совершенствовать формы эффективного контроля в сфере законотворчества. Соответ­ственно, нуждается в существенном повышении уровень качества за­конопроектной деятельности и консолидации усилий всех ее основ­ных участников, что связано с решением ряда многоаспектных про­блем, нашедших, в частности, отражение в ходе совещаний в палатах Федерального Собрания.

Следует отметить, что в настоящее время мероприятия в этом на­правлении осуществляются в рамках реализации Администрацией Президента Российской Федерации и Правительством Российской Федерации поручения Президента Российской Федерации от 2 авгу­ста 2006 г. № Пр-1304 в связи с обращением Министра юстиции Рос­сийской Федерации о совершенствовании законопроектной деятель­ности. В этом поручении Президентом Российской Федерации по­ставлена приоритетная задача обеспечения на первом этапе функций контроля и экспертизы законотворческой деятельности.

Для решения этой задачи требуется объективно проанализировать состояние законопроектной деятельности, выявить причины допус­каемых нарушений и в целях выполнения поручения Президента Рос­сийской Федерации предусмотреть комплекс конструктивных и дей­ственных мер, направленных на решение названных проблем, пре­пятствующих усилению эффективности законопроектной деятельно­сти. К этим мерам можно отнести следующие:

1. Реализация комплексного подхода в осуществлении законо­проектной деятельности, заключающаяся во вдумчивом систем-

но-пакетном обновлении законодательства и в отказе от многочис­ленных "латаний дыр" по причинам сиюминутного характера.

2.  Совершенствование функционирования недавно образованного института статс-секретарей — заместителей министров (руководи­телей) федеральных органов исполнительной власти путем его каче­ственного преобразования и перехода от решения узковедомствен­ных задач к формированию в системе исполнительной власти мощно­го и авторитетного юридического сообщества высшего уровня, объ­единенного общими целями в рамках деятельности Комиссии Прави­тельства Российской Федерации по законопроектной деятельности.

3.  Повышение взыскательности и требовательности к участникам законотворческого процесса, особенно в части неукоснительного со­блюдения алгоритма и правил осуществления законопроектной дея­тельности. В этих целях можно будет использовать практику заслу­шивания статс-секретарей (с предварительным ознакомлением с их деятельностью) на заседаниях Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности с последующим учетом результатов заслушиваний при их аттестации в рамках исполнения нового законодательства Российской Федерации о государственной службе.

4.  Совершенствование форм взаимодействия палат Федерального Собрания Российской Федерации с Администрацией Президента Российской Федерации и Правительством Российской Федерации на различных этапах законотворческого процесса.

5.  Поиски и использование новых резервов. К ним можно в пер­вую очередь отнести более предметное использование в практических нуждах научного потенциала. И здесь можно упомянуть недавно вы­шедшую работу под редакцией "Основы парламент­ского права" (с участием и ) и "Психо­логию парламентского законотворчества" Косопкина ­вают также внимания и анализа предложения, высказываемые уче­ными-правоведами и практическими работниками в ходе научных конференций и "круглых столов". В качестве примера можно назвать проведенный в Институте законодательства и сравнительного право­ведения при Правительстве Российской Федерации 28 февраля 2007 г. "круглый стол" на тему "Правовые проблемы административной ре­формы".

Кроме того, в условиях глобализации следует прагматично и кри­тически относиться и к возможному использованию зарубежного опы­та, перенимая все позитивное и применимое в наших условиях, учи­тывая, однако, очевидную непригодность отдельных положений. Ме­роприятия в этом направлении осуществляются Государствен­но-правовым управлением Президента Российской Федерации в рамках реализации ряда проектов представительства Европейской комиссии в России и российско-канадской программы "Содействие реформированию государственного управления в Российской Феде­рации".

6. Повышение уровня многоаспектной экспертной проработки
законопроектов на всех стадиях их подготовки (от разработки кон­
цепции законопроекта до окончательного принятия) путем повыше­
ния эффективности научного сопровождения и привлечения к обсу­
ждению представителей гражданского общества при рассмотрении
законопроектов Общественной палатой Российской Федерации.

7.  Реализация такого важнейшего приоритета в законопроектной работе ближайшего времени, как принятие нового российского ан­тикоррупционного законодательства в соответствии с Указом Пре­зидента Российской Федерации от 3 февраля 2007 г. № 000 "Об обра­зовании межведомственной рабочей группы для подготовки предло­жений по реализации в законодательстве Российской Федерации по­ложений Конвенции Организации Объединенных Наций против кор­рупции от 01.01.01 г. и Конвенции Совета Европы об уголов­ной ответственности за коррупцию от 01.01.01 г." и Перечнем поручений Президента Российской Федерации от 2 февраля 2007 г. № Пр-184 по итогам Всероссийского координационного совещания руководителей правоохранительных органов по борьбе с преступно­стью и коррупцией. В этих целях, в частности, предполагается вне­дрить в практику работы Комиссии Правительства Российской Феде­рации по законопроектной деятельности процедуры обязательной криминологической экспертизы законопроектов, рассматриваемых палатами Федерального Собрания Российской Федерации, на предмет их коррупциогенности.

8.  Существенное обновление законодательства Российской Феде­рации по вопросам совершенствования государственного управле­ния и правосудия на основе Указа Президента Российской Федера­ции от 01.01.01 г. № 000 о преобразовании Комиссии при Прези­денте Российской Федерации по вопросам совершенствования госу­дарственного управления в Комиссию при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управ­ления и правосудия в целях:

а) комплексной реализации на единой основе реформы государст­
венного управления и судебной реформы;

б) формирования благоприятных правовых позиций для более пол­
ной реализации прав и свобод граждан Российской Федерации на но­
вом качественном уровне с использованием понятных и открытых для
гражданского общества процедур;

в) обеспечения большего уровня открытости и ясности функцио­
нирования государственного аппарата и судебной системы;

г) существенного повышения качества услуг, оказываемых населе­
нию государством;

д) принятия' эффективных мер по предотвращению коррупции в
судебной системе и государственном аппарате.

Таким образом, в целом приоритеты в законотворческом процессе должны быть основаны на реализации задач, поставленных Прези­дентом Российской Федерации в Посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации о положении в стране, об основных направле­ниях внутренней и внешней политики и в Бюджетном послании Пре­зидента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "О бюджетной политике в 2008—2010 годах", а также в национальных проектах. Именно такой подход, сочетающийся с про­ведением Общественной палатой Российской Федерации экспертизы самых значимых законопроектов, позволяет учесть пожелания граж­данского общества и преодолеть бессистемность в формировании массива законодательных и иных нормативных правовых актов с уче­том ежегодно принимаемых планов законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации (соответствующий план на

2007 год утвержден распоряжением Правительства Российской Феде­рации от 01.01.01 г. ).

На этой основе можно будет преодолеть отмеченные выше нега­тивные моменты. Тогда окончательно уйдут в прошлое слова -Щедрина, весьма характерные для оценки чиновни­чества дореволюционной России и не потерявшие до конца своей ак­туальности и сейчас: "Бумаги пишут по очереди; написав одну, запи­сывают оную в регистр, кладут в пакет и, запечатав, отдают курьеру для вручения; после того зачинают писать следующую бумагу и так далее до тех пор, пока не испишут всего".

В заключение необходимо отметить, что для выработки конкрет­ных мер по совершенствованию законотворческого процесса Комис­сией Правительства Российской Федерации по законопроектной дея­тельности создана межведомственная рабочая группа для подготовки предложений по вопросу совершенствования законопроектной дея­тельности федеральных органов исполнительной власти, результаты работы которой станут известны в ближайшей перспективе.

С. ПЧЕЛИНЦЕВ, заместитель начальника Государственно-правового управления

Президента Российской Федерации,

доктор юридических наук,

заслуженный юрист Российской Федерации