К вопросу «О техническом регулировании в транспортном комплексе России в связи с принятием ФЗ «О техническом регулировании»

К вопросу «О техническом регулировании в 
транспортном комплексе России в связи с принятием ФЗ «О техническом регулировании»

1. Основные положения ФЗ «О техническом регулировании» от 27.12.02 в аспекте проблем безопасности и устойчивого функционирования транспортного комплекса.

Минтрансом России проведен анализ положений ФЗ «О техническом регулировании» с точки зрения толерантности транспортного комплекса к основным положениям этого закона, возможности и готовности к их восприятию системой транспорта и дорожного хозяйства.

Оценивая ситуацию в целом, Минтранс России считает, что положения этого закона позволяют на новом организационно-техническом уровне сформировать и организовать в транспортном комплексе страны Систему технического регулирования, ориентированную, с одной стороны, на передовые достижения мирового сообщества, и с другой стороны, основанную на принципе минимальной достаточности требований безопасности и технического уровня и ликвидации излишних барьеров на рынке продукции, работ и услуг в сфере транспорта.

Реализация этого закона позволит разрешить проблемную ситуацию, связанную с несовершенством ранее сложившихся форм и методов технического регулирования, касающихся деятельности транспортного комплекса.

Этот вывод основывается на следующих положениях:

1. Деятельность транспорта целиком попадает в сферу технического регулирования, предусмотренную законом, поскольку в транспортном комплексе используются такие объекты технического регулирования, как продукция (транспортные средства, оборудование, топливо-смазочные материалы и пр.); реализуются процессы (перевозки пассажиров и грузов, эксплуатации транспортных средств и оборудования, строительства и пр.); оказываются транспортные услуги (производятся транспортные работы). При этом большая часть объектов транспорта (продукция и процессы) могут являться предметом разработки и принятия технических регламентов. И все эти элементы транспортного комплекса должны обеспечить, в соответствии с формулировкой закон «О техническом регулировании» (ст. 2), состояние, при котором отсутствует недопустимый риск, связанный с причинением вреда жизни или здоровью граждан, имуществу, окружающей среде, жизни и здоровью животных и растений.

2. В условиях отсутствия в ранее сформированном правовом поле на транспорте полноценной законодательной базы в сфере безопасности, принятие данного закона позволяет на законодательном уровне установить обязательные требования к объектам транспортного комплекса, которые в подавляющем большинстве случаев напрямую связаны с различными видами безопасности, установленными законом.

Для разработки технических регламентов на транспорте имеется и должен быть использован накопленный за прошедшие годы определенный задел нормативных документов, устанавливающих требования к объектам транспортного комплекса по различным аспектам его функционирования. Для этого должны быть, в первую очередь, разработаны технические регламенты на базе имеющихся государственных стандартов, содержащих требования безопасности к объектам технического регулирования.

3. В отношении ряда объектов транспортного комплекса уже имеются технические регламенты, поскольку на эти объекты распространяется действие Международных договоров и соглашений, которые по ФЗ «О техническом регулировании» являются техническими регламентами.

Речь идёт о документах в области морского транспорта и внутреннего водного транспорта (документы ИМО, МАРПОЛ, ЕЭК ООН), гражданской авиации (документы ИКАО), автотранспортных средств (по которым в рамках ЕЭК ООН действуют Женевские соглашения 1958 и 1998 г. и Венское соглашение 1997 г., Соглашение об СПС 1970 г.), а также о процессах перевозки опасных грузов в соответствии с Соглашениями ДОПОГ, ВОПОГ, МПОГ и др..

Для «узаконивания» полномочий Минтранса в части реализации этих международных соглашений – технических регламентов нужно принятие ряда нормативно-правовых актов Правительства РФ.

4. В ФЗ «О техническом регулировании» главный акцент сделан на развитие систем добровольной оценки свойств и характеристик объектов через добровольные системы сертификации (ДС).

В этом плане необходимо разработать и ввести в действие комплекс национальных (отраслевых) стандартов, устанавливающих требования к качеству и безопасности объектов транспорта, не попадающих под действие технических регламентов. Необходимо значительно расширить число систем ДС, причём к работе по их созданию необходимо широко привлечь саморегулируемые организации и их региональные структуры.

2. Деятельность Минтранса России по разработке механизмов правоприменения ФЗ «О техническом регулировании» в транспортном комплексе.

Осуществляется на следующих уровнях:

1. Законодательный уровень:

Министерство участвовало в подготовке и рассмотрении поэтапно формируемого Госстандартом России проекта федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О техническом регулировании»» в части изменений, касающихся законов, регулирующих правоотношения в области транспортной деятельности:

от 10.12.95 «О безопасности дорожного движения»; от 07.08.01 «Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации»; от 24.07.98 № 127-ФЗ «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения».

Соответствующие предложения направлялись в Госстандарт России, однако обратной информации, как они были учтены, Минтранс не имеет.

2. Правительственный уровень:

Министерство участвовало в подготовке и рассмотрении ряда разрабатываемых Госстандартом России проектов правительственных постановлений.

Согласованы Минтрансом России и приняты постановления:

от 31.07.03 № 000 «Об опубликовании и размере платы за опубликование уведомлений о разработке проекта национального стандарта и о завершении публичного обсуждения проекта национального стандарта»; от 15.08.03 № 000 «О Федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов и единой информационной системе по техническому регулированию»; от 21.08.03 № 000 «Об утверждении положения о создании и деятельности экспертных комиссий по техническому регулированию»; от 25.09.03 № 000 «Об опубликовании национальных стандартов и общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации»; от 05.11.03 № 000 «Об опубликовании и размере платы за опубликование документов о разработке, обсуждении и экспертной оценке проектов технических регламентов, проектов законодательных и иных нормативных правовых актов о технических регламентах» от 10.11.03 № 000 «Об общероссийских классификаторах технико-экономической и социальной информации в социально-экономической области».

Следует отметить, что все названные документы согласовывались Министерством под иными названиями и с несколько иным содержанием. Однако внесённые в утверждённые правительственные документы изменения по сравнению с согласованными Минтрансом их проектами, к счастью, не содержат позиций, вызывающих с его стороны принципиальные возражения.

Согласованы Минтрансом проекты пока не принятых правительственных постановлений:

«О порядке финансирования за счёт средств федерального бюджета расходов в области технического регулирования»; «Об аккредитации в Российской Федерации в области технического регулирования».

Кроме того, Минтрансом России были даны замечания и предложения по разрабатываемым Госстандартом России проектам правительственных постановлений

«О порядке разработки правил и методов исследований (испытаний) и измерений, а также правил отбора образцов для проведения исследований и измерений, необходимых для применения технических регламентов»;

«О межведомственной комиссии…», «О Комиссии Правительства Российской Федерации по вопросам технического регулирования»;

о внесении изменений и дополнений в постановления Правительства Российской Федерации от 09.11.98 № 000, от 07.05.99 № 000 и от 25.04.03 № 000, касающихся изменения задач, функций и полномочий Госстандарта в Положении о нём в связи с принятием ФЗ «О техническом регулировании».

Информацией по дальнейшему прохождению этих документов Минтранс не располагает.

3. На уровне разработки технических регламентов в области транспорта и дорожного хозяйства.

3.1. Формирование проекта утверждаемой Правительством Российской Федерации Программы разработки технических регламентов на 2годы.

Минтранс России неоднократно давал предложения к разрабатываемому Госстандартом России проекту Программы. В Приложении 1 приводится выписка по тем его позициям, в формировании которых участвовал Минтранс России.

Здесь затемнены отдельные ячейки наименований технических регламентов, с которыми Минтранс не согласен по существу или по составу исполнителей. По п. п. 4.1.1 и 9.9 предлагается изменить наименование техрегламентов и определить ответственным исполнителем Минтранс (см. Приложение 2 - перечень технических регламентов, включение которых в проект Программы Госстандартом до сегодняшнего дня отклоняется, несмотря на настоятельную позицию в их отношении со стороны Минтранса). По п. п. 2.2, 4.1.13, 4.3.15, 4.4.2, 4.4.3, 7.15 предлагается ввести Минтранс в качестве обязательного соисполнителя.

Целиком затемнены строки (п. п. 4.3.1, 4.3.3, с 4.3.8 по 4.3.13 и с 4.3.17 по 4.3.20) по наименованиям тех технических регламентов, которые Экономическим управлением Администрации Президента Российской Федерации и Комитетом по промышленной политике Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации предлагается исключить из проекта Программы и разработать силами создаваемых по их инициативе экспертных и координационных экспертных советов по подготовке законодательных актов, определяющих отраслевые технические регламенты в соответствующих областях транспортной деятельности, за счет привлечённых внебюджетных средств (см. также Приложение 3).

П. п. 4.1.3 и 4.1.4 проекта программы предлагается исключить, поскольку через посредство тех же лиц, названных госструктур и Госстандарта России некоммерческая организация «Фонд поддержки законодательных инициатив» (как организация негосударственного регулирования (саморегулирования)) уже уведомила в печати о разработке ею проекта технического регламента «Специальный технический регламент на транспортные средства, передаваемые в эксплуатацию, на процессы подготовки транспортных средств к эксплуатации и на специальное оборудование, применяемое при подготовке транспортных средств к эксплуатации», и, как предполагается, этот регламент будет способен полностью заменить поименованные в названных подпунктах. Это весьма сомнительно уже и потому, что предложенное название технического регламента даже не конкретизирует рассматриваемый им вид транспорта. Более того, подготовленный Фондом проект технического регламента уже рассматривался Минтрансом, и по нему были даны весьма негативные отзывы НИИАТа и НАМИ. Эти отзывы были официально и своевременно направлены в Госстандарт и заявителю, но, в нарушение ФЗ «О техническом регулировании», до сих пор не опубликованы в печати.

3.2. Закрепление за принятыми Россией международными документами, содержащими обязательные требования к продукции, процессам, услугам (работам) в области транспорта и дорожного хозяйства, статуса технических регламентов.

Росавтодор соответствующий пункт по ратификации международных документов заявлял к включению в Программу разработки технических регламентов (см. Приложение 2). Это предложение на данном этапе не поддержано Госстандартом. Представляется возможным дальнейшее разрешение этого вопроса в рамках деятельности специального экспертного совета по формированию технических регламентов по отрасли «Дорожное хозяйство», созданного по инициативе Экономического управления Администрации Президента и Комитета Совета Федерации по промышленной политике. В состав этого совета, утверждённого распоряжением Начальника Экономическое управления Администрации Президента Российской Данилова-Данильяна от 4 июня 2003 г. № 7, входит ряд представителей Росавтодора. Кроме того, как предполагается, этот экспертный совет будет координировать разработку за счет средств государственного бюджет двух основополагающих регламентов для дорожного хозяйства, связанных с формированием обязательных технических требований при строительстве, реконструкции, ремонте, обустройстве и эксплуатации автомобильных дорог и искусственных сооружений на них.

Росавиация придерживается позиции, основанной на ст. 4 п. 4 ФЗ «О техническом регулировании», о том, что разрабатываемые Службой (в том числе в рамках специально созданного Совета по совершенствованию воздушного законодательства с привлечением ведущих ассоциаций гражданской авиации, крупных авиапредприятий, общественных организаций и профсоюзных объединений) Федеральные авиационные правила, гармонизированные с Правилами ИКАО, «автоматически» станут техническими регламентами. Проводимая Службой работа строится с учетом того, что Российская Федерация, являясь участником Чикагской Конвенции о международной гражданской авиации, для выполнения своих обязательств в рамках этого международного договора обязана принимать стандарты и процедуры в «обеспечение максимально достижимой степени единообразия правил, стандартов, процедур и организации, касающихся воздушных судов, персонала, воздушных трасс и вспомогательных служб, по всем вопросам …» (Статья 37 Конвенции).

Из обязательств по Конвенции также вытекает обязанность Российской Федерации предусматривать в национальном законодательстве делегирование ведомству гражданской авиации прав и ответственности за разработку, публикацию и пересмотр эксплуатационных нормативов и правил, что предусмотрено, кстати, Воздушным кодексом Российской Федерации. Ряд положений Приложений к Конвенции устанавливают обязательные требования по техническому регулированию в сфере гражданской авиации (осуществление обязательной сертификации юридических лиц, выдача сертификата исключительно государством и др.), что не препятствует применению указанных положений в Российской Федерации в силу нормы, содержащейся в п. 4 ст. 4 Федерального закона «О техническом регулировании».

Исходя из этого Росавиацией в Программу разработки технических регламентов был заявлен один всеобъемлющий пункт (см. Приложение 2), предусматривающий разработку федеральных авиационных правил по всем направлениям государственного регулирования деятельности гражданской авиации. Однако это предложение не было поддержано Госстандартом, и заявленный пункт в проект Программы не вошёл. Между тем, предложения по разработке целого ряда конкретных технических регламентов в области гражданской авиации за счёт внебюджетных источников поступили со стороны Координационного экспертного совета, созданного по инициативе Экономического управления Администрации Президента и Комитета Совета Федерации по промышленной политике (см. Приложение 3). В состав этого совета, утверждённого распоряжением Начальника Экономическое управления Администрации Президента Российской Данилова-Данильяна от 4 сентября 2003 г. № 17, представители Росавиации, к сожалению, не входят.

Росморфлот и Росречфлот намерены полностью или частично использовать документы международных организаций (ИМО, МАРПОЛ) при разработке технических регламентов, заявленных в Программу. Однако большинство из заявленных ими к разработке в рамках Программы технических регламентов, по предложению Экономического управления Администрации Президента и Комитета Совета Федерации по промышленной политике, предлагается из Программы исключить и передать «в руки» саморегулируемых организаций с финансированием за счёт привлеченных внебюджетных источников. Для координирования этих работ по инициативе названных структур также создаётся специальный экспертный совет, в состав которого Росморфлотом и Росречфлотом официально заявлены кандидатуры их представителей.

Росавтотранс столкнулся с неразрешённой в рамках ФЗ «О техническом регулировании» правовой коллизией: Правила ЕЭК ООН и Глобальные технические правила и поправки к ним, принятые Россией в рамках выполнения Женевских соглашений 1958 и 1998 г. и Венского соглашения 1997 г., с одной стороны, должны уже являться техническими регламентами в соответствии с п. 4 ст. 4 ФЗ, но, с другой стороны, по отношению к самим этим соглашениям при «вхождении» в них Россией не предусматривалась и не была применена процедура ратификации, требуемая согласно статьи 2 того же закона. Разъяснить эту коллизию в Минюсте не удалось.

Это, в частности, является одной из причин того, что сегодня Госстандартом России при сертификации механических транспортных средств применяется минимальный перечень Правил и Глобальных предписаний, составляющий не более половины их общего числа. Таким образом, Госстандартом России создана «ниша» для ввода в эксплуатацию автомобилей с резко сниженными требованиями по их безопасности, чем широко пользуется автомобильная промышленность. В результате в эксплуатацию поступают сертифицированные опасные транспортные средства.

Кроме того, положение усугубляется отсутствием до настоящего времени «Порядка введения в действие технических требований к автотранспортным средствам, принимаемых в рамках деятельности Всемирного форума для согласования Правил в области транспортных средств КВТ ЕЭК ООН». Госстандарт России, к сожалению, без энтузиазма относится к настоятельной просьбе Минтранса России ускорить «рождение» этого документа, проект которого Министерством транспорта Российской Федерации разработан и многократно представлялся на согласование в течение двух последних лет.

До настоящего времени Правительством Российской Федерации не назначены компетентные (административные) органы для реализации положений Женевских и Венского соглашений, касающихся принятия, введения в действие и контроля за соблюдением на территории своей страны Правил ЕЭК ООН и Глобальных технических правил и поправок к ним, что является грубым нарушением условий соглашений. Проект правительственного постановления по данному вопросу также был разработан Минтрансом, но не встретил поддержки в Госстандарте и Минпромнауки.

4. Уровень формирования национальных стандартов, переработки существующих нормативных документов (государственных стандартов, отраслевых стандартов, правил, СНИП, РД и т. п.), относящихся к компетенции соответствующих отраслевых служб и подразделений Министерства.

Распоряжением Министра транспорта Российской Федерации от 01.01.01 г. № СФ-55-р «О рабочей группе по приведению актов Министерства транспорта Российской Федерации в соответствие с Федеральным законом от 01.01.01 г. "О техническом регулировании"» соответствующая рабочая группа создана.

В плане НИОКР 2004 года Министерством предусмотрена тематика, связанная с анализом действующей документации, выработкой перечней документов, содержащих обязательные требования к продукции, процессам, услугам (работам) в области всех отраслей транспорта, сохраняющих своё действие на предусмотренный ФЗ «О техническом регулированию» семилетний переходный период и подлежащих затем переводу в ранг технических регламентов, национальных стандартов и пр., и переходящих в разряд документов рекомендательного характера.

Таких документов, по оценкам отраслевых служб и подразделений министерства, в сфере транспорта на сегодняшний день действует более 3000.

Необходимо активизировать разработку Минтрансом России и совместное с Госстандартом России принятие Правил стандартизации в отраслях транспорта, учитывающих специфику разработки, согласования, экспертизы и регистрации национальных стандартов и стандартов организаций по вопросам ведения Минтранса России, и совместную подготовку и последующую реализацию Плана разработки национальных стандартов в данной сфере.