Приложение 6
О некоторых проблемах
применения в российском законодательстве
терминов "региональный" и "местный"
Для законодательного регулирования федеративных отношений важное значение имеет унификация терминологии, используемой для описания полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Терминологические проблемы возникают по разным причинам, среди которых можно назвать отсутствие правового определения содержания отдельных понятий, достаточно автономное развитие различных отраслей законодательства, а также определенные технические сложности, возникшие в результате столь масштабного перераспределения полномочий между органами власти. Серьезную путаницу в регулирование федеративных отношений вносит сложившаяся за последние годы практика использования терминов "местный" и "региональный". Так, участки недр местного значения отнесены к собственной компетенции субъектов Федерации, а федеральные территориальные органы управления МЧС в федеральных округах получили название "региональных центров МЧС". Проведение реформы в области федеративных отношений создало необходимые условия для однозначного юридического толкования терминов "местный" и "региональный".
Уже в 1995 году в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" появилась новелла, устанавливающая содержание и сферу применения термина "местный". Согласно указанному закону термины "местный" и "муниципальный" и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления. Аналогичной нормой в отношении термина "региональный" целесообразно дополнить и Федеральный закон "Об общих принципах организации представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". На первый взгляд может показаться, что указанными дополнениями могли бы быть устранены все проблемы вокруг терминов "местный" и "региональный".
Однако имеются еще два аспекта использования указанных терминов. Первый связан с разграничением государственной собственности на федеральную, "региональную" (кавычки здесь означают, что в законодательстве этот термин не установлен и соответственно в правовых документах не используется), и муниципальную. Второй аспект затрагивает разграничение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в отношении объектов, находящихся в различных формах собственности, но имеющих определенный юридический статус, или федеральное, региональное или местное значение. Последний критерий разграничения объектов управления (ведения) представляется наиболее перспективным и рациональным способом разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и государственными органами власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления в отношении участков недр, водных объектов, особо охраняемых природных территорий, объектов культурного наследия и т. п. Вместе с тем, требуется четкое законодательное определение, какие объекты могут быть отнесены к объектам регионального и местного значения. В качестве варианта для обсуждения можно предложить следующее определение объекта регионального значения – "Объект, имеющий особое значение для социально-экономического развития субъекта Федерации, пользование которым осуществляется преимущественно населением нескольких муниципальных образований на территории одного субъекта Федерации". Тогда к объектам местного значения могут быть отнесены "объекты, имеющие особое значение для социально-экономического развития муниципального образования, пользование которыми осуществляется преимущественно населением одного муниципального образования". Введение таких категорий в определенной сфере деятельности возможно только федеральным законом. В то же время отнесение конкретных объектов к объектам регионального или местного значения должно происходить решением уполномоченного федерального органа исполнительной власти с согласия собственника объекта и органа власти соответствующего территориального уровня или в ином порядке, установленном в соответствии с федеральным законом. Возникающие при этом разногласия должны решаться с использованием как административных, так и судебных процедур.
По всей вероятности назрела необходимость и ведения реестров объектов федерального, регионального и местного значения в профильных федеральных министерствах. Так в Министерстве природных ресурсов Российской Федерации должен быть не только реестр участков недр федерального значения, но и регионального и местного. Однако следует отметить, что законодательно установленный термин "участки недр регионального значения" до настоящего времени практически не используется, а в отношении субъектов Федерации применяется термин "участки недр местного значения", что противоречит Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Необходимость ведения такого реестра также связана с тем, что все участки недр относятся к федеральной собственности, но полномочия по предоставлению прав пользования ими разграничены между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации именно на основании отнесения участков недр к определенной категории. К участкам недр местного значении в соответствии с требованиями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" могли бы быть отнесены участки недр, пользование которыми осуществляется преимущественно населением одного муниципального образования в порядке, установленном его органами местного самоуправления в соответствии с законами субъекта Федерации (в частности в отношении общин коренных малочисленных народов и территорий традиционного природопользования местного значения).
С целью унификации юридической терминологии, связанной с реализацией полномочий органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления необходимо внести уточнения в следующие юридические термины, используемые в настоящее время в российском законодательстве:
1. Термины, обозначающие названия территориальных структур федеральных органов и организаций: "региональные пограничные управления по федеральным округам", "региональные центры МЧС по федеральным округам", "Дальневосточное, Уральское и Сибирское региональные отделения Академии наук Российской Федерации".
2. Термины, обозначающие специальные виды работ, не связанные с территорией одного субъекта Федерации или муниципального образования: "региональное геологическое изучение континентального шельфа", "региональные геолого-географические работы", "государственный локальный мониторинг земель", "региональные правила рубок (наставления), утверждаемые федеральным органом исполнительной власти".
3. Термины, обозначающие категорию объектов (организаций), не соответствующую названию территориального уровня управления: "участки недр местного значения, переданные в ведение субъектов Федерации", "Всероссийские региональные государственные лотереи", "особо охраняемые водные объекты федерального, территориального (регионального) и местного значения", "местные религиозные организации",
4. Термины, не имеющие однозначного юридического толкования: "региональные (национально-региональные) компоненты государственных образовательных стандартов", "государственная экологическая экспертиза объектов регионального уровня", "географические информационные системы федерального и регионального назначения", "международные (региональные) стандарты" единиц измерений.
Кроме того, важно создать единый правовой режим в отношении объектов федерального, регионального и местного значения, в частности предусматривающий, что распоряжение указанными объектами осуществляется под контролем соответствующих органов власти, которые должны также располагать установленными федеральными законами полномочиями по регулированию вопросов их использования. Таким образом, могла бы быть создана достаточно ясная система разграничения полномочий между органами публичной власти в отношении объектов, имеющих существенное значение для социально-экономического развития определенных территорий независимо от формы собственности, к которой эти объекты относятся.
