Рекомендации Парламентских слушаний на тему: "О законодательном обеспечении оптимизации топливно-энергетического баланса Российской Федерации"

Утверждены решением Комитета Государственной Думы по энергетике, транспорту и связи 11 апреля 2007 года Протокол № 000 РЕКОМЕНДАЦИИ Парламентских слушаний на тему: "О законодательном обеспечении оптимизации топливно-энергетического баланса Российской Федерации" г. Москва 20 марта 2007 г. Участники парламентских слушаний, рассмотрев актуальные вопросы оптимизации топливно-энергетического баланса Российской Федерации, отмечают: Динамика и характер развития российской экономики во многом зависят от параметров работы топливно-энергетического комплекса. Речь идет не только о перспективах увеличения спроса на энергетические ресурсы, но и об обеспечении рациональной структуры их потребления при одновременном снижении энергоемкости ВВП. Не оптимизированный топливно-энергетический баланс и низкая эффективность производства энергии могут названы основными проблемами российского ТЭК, которые не только снижают конкурентоспособность национальной экономики, но и несут угрозу энергетической безопасности страны. Оптимизация топливно-энергетического баланса является стратегической задачей, при решении которой должны обеспечиваться: - максимизация общественного эффекта деятельности ТЭК; - рациональная структура потребления ресурсов на основе межтопливной конкуренции; - восполнение ресурсной базы и развитие транспортной инфраструктуры; - гарантированное выполнение экспортных обязательств. Практика развитых государств свидетельствует о том, что непрямое государственное регулирование методами тарифной, ценовой, налоговой и таможенной политики позволяет достаточно эффективно осуществлять контроль за балансами топлива и энергии и способствует динамичному развитию национальных экономик. Во многих странах Евросоюза успешно функционирует централизованное управление энергетическими системами с обязательным государственным регулированием при сохранении интересов конкуренции. В США Конгресс утверждает в виде закона "Национальную энергетическую политику", где прописываются главные параметры топливно-энергетического баланса и намечаются конкретные меры по их достижению. Особое внимание уделяется отчетности бизнеса перед государственными структурами и взаимодействию между государством и производителями энергии. В Российской Федерации накоплен богатый опыт работы с балансами. В Советском Союзе разрабатывался Единый баланс топливно-энергетических ресурсов, что позволяло планировать удовлетворение потребностей населения и экономики в энергоресурсах, решать вопросы загрузки производственных мощностей ТЭК, формировать экспортные поставки, оптимизировать перевозки внутри страны. С упразднением централизованной системы распределения ресурсов и переходом к рыночным отношениям роль баланса как системного документа свелась к минимуму. В настоящее время общая структура энергогенерации в России остается нерациональной. На тепловые станции приходится 66,5 процентов, 17,7 - на гидроэлектростанции, и 15,8 - на атомные станции. Потребление газа в России уже достигло объемов, намеченных Энергетической стратегией к 2020 году. Еще более значительную роль природный газ играет в структуре топливного баланса электростанций РАО ЕЭС России. В Энергетической стратегии России до 2020 года, утвержденной Правительством Российской Федерации в 2003 году, формирование рационального топливно-энергетического баланса названо одной из основных мер государственной энергетической политики. Принятие оптимальных управленческих решений невозможно без постоянного согласования текущей работы с перспективными задачами. Топливно-энергетический баланс, прогноз, его исполнение и отчёт носят в себе составляющую, которая позволяет определить источники поступления энергоресурсов и направление их использования на текущий момент и перспективу. Топливно-энергетический баланс является главным инструментом, определяющим порядок функционирования энергетического сектора государства. В частности, структуру и объём добычи ресурсов, их изменение, структуру поставок. Это единственный наиболее унифицированный инструмент, с помощью которого государство способно оценивать состояние и прогнозировать развитие не только ТЭКа, но и экономики страны в целом, поскольку топливно-энергетический комплекс играет существенную роль в формировании национального бюджета. Ежегодно для утверждения тарифов на электрическую и тепловую энергию хозяйствующие субъекты и субъекты Российской Федерации направляют свои прогнозные топливно-энергетические балансы (в части производства электрической и тепловой энергии) в региональные энергетические комиссии и Федеральную службу по тарифам. В процессе реформирования энергетики ввиду реорганизации РАО "ЕЭС России" функции составления топливно-энергетических балансов передаются Агентству по прогнозированию энергетических балансов. Для обеспечения топливно-энергетических балансов фактическими и прогнозными данными необходимо создать государственную систему прогнозирования в электроэнергетике. Одним из необходимых условий для этого является принятие постановления Правительства Российской Федерации о порядке формирования и функционирования государственной системы прогнозирования спроса и предложения электроэнергии (мощности) на рынках электроэнергии (мощности) и прогнозирования дефицита генерирующих мощностей в электроэнергетике Российской Федерации. Актуальным аспектом является использование топливно-энергетических балансов для сезонного обеспечения топливом регионов с замкнутыми энергетическими системами, так называемый северный завоз. В то же время повсеместно подготовка предприятий энергетики к осенне-зимнему отопительному периоду и создание необходимых запасов топлива естественно приводит нас к необходимости разработки прогнозных топливно-энергетических балансов на региональном уровне. Ввиду существования низких внутренних цен на газ в соответствии с положениями Федерального закона "О газоснабжении в Российской Федерации" ОАО "Газпром" ежегодно составляет топливные балансы по газу по субъектам Российской Федерации, которые утверждаются Минэкономразвития России. Этими балансами, в частности, определяются лимиты на газ для промышленности и энергетики. Институт энергетических исследований РАН по заказу Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации развернул работу по формированию системы балансов топлива и энергии в разрезе субъектов Российской Федерации до 2020 года. Заслуживает поддержки инициатива Российского газового общества о разработке концепции федерального закона, регламентирующего вопросы составления и применения топливно-энергетического балансов Российской Федерации, включая принципы оптимизации топливно-энергетического баланса, методы унификации форм баланса, вопросы государственного контроля изменения структуры потребления. Система частных и сводных энергетических балансов федерального и регионального уровня рассматривается как каркас управленческих решений в энергетике. Прогнозные энергетические балансы и соответствующие цены энергии строятся по методологии системных исследований. Топливно-энергетический баланс должен быть неразрывно связан с прогнозом социально-экономического развития страны. Он выступает вторым по значению документом вслед за прогнозом социально-экономического развития и служит одной из отправных точек при разработке федерального бюджета. Соответственно, государство должно утвердить правила формирования балансов на краткосрочный, среднесрочный и долгосрочный периоды. На эти прогнозы должны опираться и планы по развитию отраслей энергетики и транспорта, особенно с учетом длительности инвестиционных циклов. В рыночных условиях процесс подготовки балансов должен обеспечивать соединение общих прогнозов развития национальной экономики и ситуации в регионах. В настоящее время региональный аспект в работе над балансами практически отсутствует. Оптимизацию топливно-энергетического баланса следует рассматривать как постоянный процесс. Параметры соотношения видов топлива должны определяться, исходя из широкого круга факторов, вплоть до прогнозирования технического прогресса и изменений конъюнктуры на мировых рынках. Частные и сводные топливно-энергетические балансы на всех уровнях обязаны иметь единую методическую основу, унифицированные формы и порядок выполнения. В рамках ЕврАзЭС на основе соглашения 2005 года ведется совместная разработка топливно-энергетического баланса Сообщества в целях создания единого экономического пространства, обеспечения стабильной работы энергетических систем в параллельном режиме, оптимизации транспортировки энергоресурсов. Совместные балансы топливно-энергетических ресурсов Российской Федерации и Республики Беларусь разрабатываются как в ежегодном, так и в перспективном (до 2020 года) форматах. В настоящее время в Российской Федерации нет законодательного оформления расчета и утверждения на федеральном уровне топливно-энергетических балансов, как текущих, так и перспективных. Утверждаемые цифры прогнозных балансов не увязаны с бюджетным процессом страны и регионов и не сопровождаются мерами, которые были бы направлены на их выполнение. Необходимо изменение подхода к топливно-энергетическому балансу, придание ему другого статуса. Топливно-энергетический баланс должен быть не следствием, а основой энергетической стратегии. Из статистического документа топливно-энергетический баланс должен стать регулирующим. Сегодня упоминания о балансах содержатся в законах об энергосбережении, о газоснабжении в Российской Федерации, о государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию, о государственном регулировании в области добычи и использования угля, о естественных монополиях. В силу своего разрозненного характера они не обеспечивают необходимого управленческого эффекта. Необходим федеральный закон, регламентирующий вопросы составления и применения текущих и перспективных балансов, включая принципы их оптимизации, параметры и критерии оценки, вопросы государственного контроля над изменением структуры потребления ресурсов. Разработка и утверждение балансов топлива и энергии должны быть увязаны с бюджетным процессом на региональном и общегосударственном уровнях. Баланс, как документ, отражающий интересы энергетической безопасности и экономического развития России, должен приниматься Федеральным Собранием Российской Федерации и служить руководством к действию для Правительства Российской Федерации. Формирование единого баланса топливно-энергетических ресурсов должно отвечать задачам удовлетворения потребностей населения и экономики стран в энергетических ресурсах, эффективной загрузки производственных мощностей ТЭК. Перспективный баланс производства и потребления энергоресурсов должен стать основой национальной энергетической политики, направленной на исполнение внутренних и внешних обязательств в сфере ТЭК. С учетом современных тенденций совершенствования процессов разработки и реализации стратегий и программ социально-экономического развития страны на федеральном и региональном уровнях, координации усилий государства и бизнеса в рамках государственно-частного партнерства, система формирования перспективного топливно-энергетического баланса и контроля над его реализацией должна стать неотъемлемой частью государственной системы прогнозирования и стратегического планирования социально-экономического развития. Учитывая вышеизложенное, участники парламентских слушаний рекомендуют: Правительству Российской Федерации: 1. Разработать и внести в Государственную Думу проект федерального закона, регламентирующий вопросы формирования и реализации системы топливно-энергетических балансов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и включающий принципы и методологию подготовки балансов, порядок взаимодействия и полномочия федеральных и региональных органов исполнительной власти, порядок предоставления информации хозяйствующими субъектами, вопросы отчетности и контроля за исполнением топливно-энергетических балансов, а также необходимые изменения в действующее законодательство Российской Федерации в связи с принятием указанного федерального закона. 2. Принять необходимые меры по совершенствованию системы статистической отчетности в области энергетики, в том числе в части показателей использования возобновляемых источников энергии, энергоэффективности и энергоресурсосбережения и развития негосударственных (прежде всего, муниципальных и отраслевых) организаций энергетической статистики.