Аналитическая записка:
предложения по оптимизации процессов в сфере земельных отношений для обеспечения полноты сбора земельного налога
1. Потери сведений при межведомственном и межуровневом взаимодействии – как причина недосбора земельного налога
Из-за различных несоответствий происходит потеря сведений (см. рисунок 1). Ориентировочно, если принять, что потери на каждом этапе межведомственного информационного взаимодействия составляют примерно по 20% (здесь цифры условные), то из 100% территориальных объектов, фактически находящихся и используемых на территории ОМСУ, лишь:
· примерно 80% поставлено на кадастровый учет в ГКН,
· примерно на 64% оформлены права собственности,
· примерно 51% попадает в перечень налогооблагаемых объектов,
· примерно 41% финансовых средств, из потенциально возможных, собирается в консолидированный бюджет (причем, для дотируемых муниципалитетов часть из них может быть косвенно секвестрирована).
Примечание. Здесь цифры условные. Более точные показатели полноты сведений могут быть выяснены в ходе более детальных исследований. Однако, учитывая, что по предварительным оценкам в ФНС, действительно, на учете находится информация лишь о примерно 50% территориальных объектов, а остальные объекты по различным причинам не учтены, то данная схематичная картина достаточно близка к реальной ситуации.
Рисунок 1
Причины потерь могут быть различными, такие как:
· незаинтересованность правообладателей (пользователей), так как действует заявительный принцип, и зачастую пользователи земельных участков могут игнорировать необходимость кадастрового учёта и регистрации прав собственности (аренды);
· недостаточная активность органов местного самоуправления по обеспечению сбора полной и качественной информации о территории (из-за отсутствия мотивации, из-за технологической необеспеченности, из-за сложности получения информации из федеральных источников), недостаточная активность органов местного самоуправления по работе с пользователями (правообладателями) земельных участков в части стимулирования пользователей регистрировать права собственности (аренды);
· несовершенство или неиспользование систем классификации и кодирования информации (например, несоответствие неформализованной записи о виде разрешенного использования ЗУ в исходном муниципальном акте о выделении ЗУ формальному федеральному классификатору);
· множественность систем координат и неурегулированность вопросов, связанных обеспечением секретности пространственных данных (кадастровое деление и дежурная карта ведутся в разных системах координат, совмещение и сопоставление этих ресурсов затруднительно);
· несовершенство правового регулирования (неурегулированность процессов на стыках отраслей права, в частности процесс землеустройства на стыке градостроительного и земельного законодательств);
· технические ошибки и ошибки (несовершенство) программного обеспечения (например, неразвитость сервисов СМЭВ для обеспечения исполнения государственных и муниципальных функций, межведомственного взаимодействия напрямую не связанных с исполнением госуслуг);
· ошибки операторов (например, ошибки неправильного ввода или интерпретации адреса, номера, назначения и пр.);
· иные причины.
Примечание: Данный перечень не полный и недетализированный. Перечень типов ошибок со статистическим их распределением – содержится в ином документе (о промежуточных итогах работ осуществляемых на территории Ярославской области с целью консолидации земельного налога). Текущий анализ ситуации показывает, что наибольшее количество несоответствий связано с заявительным принципом и неактивностью (незнанием, нежеланием) правообладателей (пользователей) земельных участков регистрировать права собственности.
Следует особо отметить, что информация, циркулирующая в федеральных системах Росреестра и ФНС, в основном, зарождается в муниципалитетах (см. рисунок 2).
Рисунок 2
Некачественное порождение информации на муниципальном уровне зачастую является основной причиной её «непрохождения» по цепочке межведомственного взаимодействия до этапа сбора налога на землю, а именно:
А. Муниципалитеты предоставляют проектировщикам и кадастровым инженерам исходную документацию по планам развития территорий, по зонированию территорий, по планировке территории. Вопрос здесь заключается в наличии и качестве всех необходимых исходных документов, предусмотренных законодательством.
Б. Муниципалитеты определяют назначение земельных участков. При этом, муниципалитеты зачастую не пользуются общими классификаторами видов разрешенного использования – что потом порождает серьезные ошибки из-за невозможности корректной привязки информации к классификатору, так как классификаторы могут не содержать такой информации.
В. Муниципалитеты устанавливают ограничения, обременения, сервитуты использования земельных участков. При этом, муниципалитеты зачастую не формируют в должном объеме такой вид сведений и не передают их в ГКН и ЕГРП для их учета и регистрации в составе паспортов на ЗУ – в итоге порождаются необременённые и неограниченные в использовании земельные участки.
Г. Муниципалитеты резервируют адреса для формируемых земельных участков и для планируемых объектов капитального строительства в адресном плане, присваивают адреса для построенных объектов, регистрируют адреса в КЛАДР. При этом, каждый муниципалитет самостоятельно принимает правила присвоения адресов, могут быть несоответствия между адресным планом, адресным реестром, кадастровой картой.
Д. Муниципалитеты принимают распорядительные акты о выделении земельных участков. При этом, нет единых требований к тому, как должны приниматься такие распорядительные муниципальные документы, что и в какой форме они должны содержать – это может быть причиной сложности интерпретации содержания распорядительного акта.
Е. Муниципалитеты сообщают оценщикам необходимые параметры для кадастровой оценки земельных участков (параметры об обеспечении и окружении земельных участков). Если информация не полна или неактуальная – то кадастровая оценка может быть некорректной.
Ж. Муниципалитеты сообщают в ФНС ставки налогообложения по категориям земель. За счет неиспользования единого классификатора при определении назначения земельных участков на этапе их выделения, в последующем может быть некорректная ассоциация неформализованного назначения с формализованной категорией земель.
З. Муниципалитеты осуществляют функцию муниципального земельного контроля. Зачастую данная функция не исполняется должным образом, что является одной из причин существования «белых пятен» на территории муниципалитетов, о которых не известно ни об их налогообложении, ни об их аренде.
Также, муниципалитеты передают в ГКН и ЕГРП сведения необходимые для кадастрового учета и регистрации прав на земельные участки находящихся в муниципальной собственности («первичная регистрация»). Зачастую эта процедура не исполняется, что является причиной существования значительных по площади «белых пятен» на кадастровой карте, информация о которых отсутствует.
Целесообразно: Продолжить работы по выявлению типов ошибок (несоответствий) в процессе формирования налогооблагаемой базы земельного налога и анализу причин их возникновения, акцентируя внимание на роли органов местного самоуправления в этом процессе.
2. О повышении роли муниципалитетов в процессе формирования налогооблагаемой базы земельного налога
Рисунок 3
Согласно п. 1 ст. 61, п. 1 ст. 61.1, п. 1 ст. 61.2 Бюджетного кодекса РФ, 100% налоговых доходов от собранного земельного налога зачисляется в местные бюджеты. Т. е., де-юре, выгодоприобретателями дохода от сбора земельного налога являются муниципальные образования.
Однако, следует отметить не достаточно высокую активность дотируемых муниципалитетов прилагать дополнительные усилия по выявлению земельных участков для налогообложения. Такая ситуация, сложилась в том числе, из-за действия принципа «сбалансированности бюджетов», который предполагает примерную стабильность итоговых сумм субсидирования, перечисляемых дотируемым муниципалитетам из федерального и регионального бюджетов. Таким образом, для дотируемых муниципалитетов, при увеличении поступлений в муниципальный бюджет от сбора земельного налога, практически «автоматически» происходит уменьшение (секвестр) субсидирования из регионального (и федерального) бюджета примерно на эту же сумму по иным статьям межбюджетных отношений. В итоге, сколько ранее дотируемый муниципалитет получал – примерно столько же он и получит в последующем, либо прибавка будет незначительной. И это несмотря на затраченные усилия по подготовке информации для дополнительного сбора земельного налога. В таких условиях получается парадоксальная ситуация, при которой дотируемые муниципалитеты фактически не являются выгодоприобретателями и «заинтересованной стороной» на получение земельного налога из-за «принципа сбалансированности бюджетов» (т. е. равновеликого уменьшения субсидий в случае увеличения сбора земельного налога).
Данная ситуация усугубляет положение дотируемых муниципалитетов как убыточных, приводит к увеличению трат федерального и областного бюджетов на поддержку таких муниципалитетов. При этом, такие муниципалитеты не проявляют должной активности не только в вопросах подготовки информации для сбора земельного налога, но и в вопросах создания необходимых условий по поддержке жизнедеятельности существующих объектов налогообложения, по появлению новых объектов налогообложения.
Целесообразно: рекомендовать Минэкономразвития РФ более детально изучить аспекты данного вопроса – с целью выработки предложений по повышению мотивации органов местного самоуправления более качественно формировать информацию о земельных участках для сбора земельного налога.
Представляется целесообразным, во-первых, установить новые принципы межбюджетных отношений, стимулирующих дотируемые муниципалитеты более качественно и полно формировать налогооблагаемую базу земельного налога. А именно: в случае повышения сбора земельного налога (за счет более качественной и полной подготовки информации, за счет выявления новых объектов налогообложения) – не производить (со стороны РФ и СРФ) секвестр субсидий по иным статьям межбюджетных отношений, т. е. не применять принцип «сбалансированности бюджетов» на межбюджетные отношения по земельному налогу. Возможно, реализация данного предложения потребует законодательной инициативы по внесению изменений в Бюджетный кодекс РФ (в статью 33 «Принцип сбалансированности бюджета» и в раздел IV. «Сбалансированность бюджетов») в иные федеральные законы. До разработки и принятия федеральных законов предлагаемое правило можно рекомендовать применить в рамках соглашений между РФ и СРФ, СРФ и ОМСУ. Правовые инструменты реализации данного принципа требуют дополнительного анализа, проведения переговоров и совещаний с представителями Минфина РФ, департаментов финансов СРФ.
Во-вторых, необходимо развивать механизмы не только финансового стимулирования муниципалитетов, но и механизмы административной и судебной ответственности муниципальных служащих в случае недобросовестного исполнения ими муниципальных функций осуществления территориального управления и муниципального земельного контроля. Общий принцип: не должно быть «белых пятен» на территории – т. е. каждый участок территории должен быть за кем-то закреплен (аренда, право собственности, государственная собственность) или в установленном порядке зарезервирован, и соответствующая информация должна быть в установленном порядке размещена в ИСОГД, ГКН, ЕГРП.
3. О необходимости создания системы проверочных обратных связей
Следует отметить, что в настоящее время процесс информационного межведомственного взаимодействия является фактически однонаправленным.
Рисунок 4
Отсутствие отлаженной системы проверочных «обратных связей» не позволяет в полной мере выявлять несоответствия. В частности:
«2-1» «ГКН ® ОМСУ»: ОМСУ сравнительно трудно получить сведения из ГКН в форме ответа на массовый запрос: «Какие земельные участки успешно поставлены на кадастровый учет?» В последний период проблема в некоторой степени решается за счет доступности «Публичной кадастровой карты» (но лишь для просмотра и без координат), доступности сервиса пообъектного получения выписок из ГКН через СМЭВ. Но этого явно не достаточно для контроля. Муниципалитетам «де-юре» пока невозможно получить в форме массового запроса кадастровую карту территории (с координатами), чтобы совместить эту карту для проверки с дежурной картой муниципалитета М 1:500 / М 1:2000, материалами ДДЗ, принятыми ПЗЗ, красными линиями. Пообъектные запросы хороши для иных случаев контроля, но делают процесс массового контроля чрезвычайно усложненным и слишком растянутым во времени. Также, проблема взаимодействия ГКН-ОМСУ остается из-за различий систем координат, в которых ведутся кадастровые планы территорий в ГКН и дежурные карты муниципальных образований в ИСОГД, из-за излишней секретности алгоритмов пересчета из одной системы координат в иную.
«3-1» «ЕГРП ® ОМСУ»: ОМСУ трудно получить сведения из ЕГРП в форме ответа на массовый запрос: «На какие земельные участки право собственности (аренды) успешно зарегистрировано?» Муниципалитет может запрашивать проверочную информацию лишь пообъектно, но это чрезвычайно затрудняет проверочные работы. С другой стороны, в качестве первичной проверочной информации органу муниципального земельного контроля нет необходимости знать полную информацию об объекте и его правообладателе в объеме выписки из ЕГРП – для первичной проверки достаточно знать лишь бинарный ответ на вопрос «зарегистрированы права или нет?», а более подробная информация нужна лишь по участкам, по которым выявлено то или иное несоответствие из различных источников данных.
«4-1» «реестры ФНС ® ОМСУ»: ОМСУ достаточно трудно получить из ФНС ответ на вопрос: «Какие сведения о земельных участках, учтенных в ГКН и/или зарегистрированных в ЕГРП, не включены в реестр для налогообложения ФНС?». Ограничением получения информации является налоговая тайна. Однако, налоговая тайна не распространяется на случаи связанные с нарушением законодательства о налогах и сборах. Для сведения, в настоящее время, рассматривается вопрос о принятии законопроекта о публикации списков должников – неплательщиков налогов (http://www. *****/2013/03/05/dolzhniki. html, http://www. *****/articles/20620).
«3-2» «ЕГРП ® ГКН»: Форма кадастрового паспорта земельного участка (ГКН) не предусматривает проверочных сведений из ЕГРП: «Успешно ли зарегистрировано право собственности (аренды)?» Данный вид проверки все же осуществляется Росреестром в рамках «гармонизации баз данных ГКН и ЕГРП». Следует отметить, что процесс «гармонизации баз данных ГКН и ЕГРП» может сопровождаться переприсвоением кадастровых номеров. – Как быстро об этом узнают ФНС, муниципалитеты и собственники?
«4-2» «реестры ФНС ® ГКН»: Тем более ГКН (кадастровый паспорт) не содержит (не предусматривает) проверочных сведений из ФНС: «Успешно ли включен ЗУ в перечень объектов для налогообложения?»
«4-3» «реестры ФНС ® ЕГРП»: Структура сведений ЕГРП не предусматривает проверочных сведений из ФНС по принципу «обратной связи»: «Успешно ли включен объект в реестр объектов для налогообложения?». Данный вид проверки все же осуществляется, так как ФНС сообщает в Росреестр список объектов невключенных в перечень объектов налогообложения. Но остаются вопросы: как Росреестр распоряжается этим списком? Уведомляются ли муниципалитеты об ошибках? Инициируются ли перепроверки начиная с уровня муниципалитета?
Для оперативного выявления несоответствий на первом этапе проверки достаточно построения «карты-светофора», которая сигнализирует об отсутствии или наличии ошибок и о степени полноты сбора земельного налога (аренды) с точки зрения площадного анализа муниципального образования. Для такой первичной проверки достаточно органу муниципального земельного контроля (и органу областного земельного мониторинга) получать из ГКН, ЕГРП и реестров ФНС сведения лишь в формате бинарной проверки «да/нет» по всем участкам муниципалитета в форме массового запроса:
· Какие земельные участки успешно учтены в ГКН? («да/нет», кадастровый номер, координаты)
· Какие земельные участки успешно зарегистрированы в ЕГРП? («да/нет»)
· Какие земельные участки успешно включены в реестры ФНС для налогообложения? («да/нет»)
· По каким земельным участкам в ФНС числится задолженность? («да/нет»)
Рисунок 5
Следует особо подчеркнуть, что первичная массовая проверка должна быть простой с получением бинарного ответа (да/нет) и делаться на основе информации не содержащей сведений о правообладателях, соблюдая, таким образом, требования законодательства о защите персональных данных, о защите служебной тайны, о защите налоговой тайны. Задача первичной массовой бинарной проверки – выявить наличие неполноты сведений.
А когда муниципалитет узнает о неуспешности учета/регистрации/налогообложения (по итогам первичной массовой бинарной проверки), то для исправления ситуации по конкретным участкам и типам несоответствий могут уже осуществляться более «тяжелые» процедуры пообъектных или массовых выборочных запросов с получением более детализированных сведений о земельных участках (о датах, об адресе, о номерах документов и пр.), включая, в случае необходимости, и информацию о правообладателях.
Сейчас такая первичная бинарная массовая проверка, не предусмотрена законодательством и, соответственно, не осуществляется. В то время как получать полные выгрузки из ГКН, ЕГРП и реестров ФНС, с одной стороны, сложно, с другой стороны, зачастую излишне.
Таким образом, муниципалитеты, не зная о наличии непрохождения информации, слишком долгий период не предпринимают действия по исправлению ситуации, а когда в последствии узнают о несоответствии, то исправить ситуацию, как правило, уже практически невозможно, ввиду налоговой давности или ввиду необходимости осуществления сложных судебных процедур.
Итак, целесообразно:
Систему проверочных обратных связей целесообразно развивать на основе функций муниципального земельного контроля и регионального государственного земельного мониторинга.
На законодательном уровне предусмотреть возможность муниципалитетам (органам муниципального земельного контроля) и субъектам федерации (органу регионального земельного мониторинга) запрашивать и получать в объеме сведений необходимых для первичной бинарной проверки:
- проверочную бинарную выписку из ГКН в виде массовой выгрузки об успешности кадастрового учета земельных участков;
- проверочную бинарную выписку из ЕГРП в виде массовой выгрузки об успешности регистрации прав на земельные участки;
- проверочные бинарные выписки из реестра ФНС (ЕГРН) в виде массовой выгрузки об успешности налогообложения (а также о наличии задолженностей по земельным участкам – выгрузка из Списка неплательщиков налогов).
Для возможности исправления ситуации по земельным участкам, по которым получен отрицательный проверочный бинарный отклик, необходимо законодательно предусмотреть возможность органами муниципального земельного контроля (регионального земельного мониторинга) получать в форме пообъектного запроса (или в форме массового запроса) с более детализированными сведениями о земельных участках (а также при необходимости о правообладателях) для поиска ошибочных сведений.
На уровне федерального законодательства (или в форме постановления Правительства РФ) целесообразно более детально определить: «что именно входит в функцию муниципального земельного контроля и в государственную функцию регионального земельного надзора? Какими полномочиями обладают органы муниципального земельного контроля и организации уполномоченные осуществлять государственную функцию регионального земельного надзора? Какую информацию они имеют право получать, какие органы обязаны им информацию предоставлять?
Для уточнения источников информации для указанных государственной региональной и муниципальной функций – целесообразно внести соответствующие дополнения и изменения в федеральные законы:
- в Земельный кодекс РФ (в главы XI и XII в части уточнения состава работ в ходе муниципального земельного контроля и областного мониторинга);
- в ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (в части предоставления сведений для целей муниципального земельного контроля и областного мониторинга);
- в ФЗ «О регистрации прав на недвижимое имуществе» (в части предоставления сведений для целей муниципального земельного контроля и областного мониторинга);
- в Налоговый кодекс РФ (в части предоставления сведений для целей муниципального земельного контроля и областного мониторинга).
При этом, операторы Системы регионального земельного мониторинга и Системы муниципального земельного контроля должны иметь право обрабатывать персональные данных по неплательщикам земельного налога.
4. О необходимости разработки процедур исправления несоответствий
Процесс исправления несоответствий включает четыре шага:
· поиск и обнаружение несоответствия;
· информирование источника информации о несоответствии;
· регенерацию информации в месте ее происхождения;
· уведомление участников процесса об изменениях по цепочке в порядке стандартного прохождения информации.
Как было отмечено выше (см. раздел 1 и рисунок 2), большинство видов информации порождается на уровне муниципального образования (границы ЗУ, назначение, ограничения, адрес, акт о выделении ЗУ, сведения для кадастровой оценки), за исключением информации, которая порождается в ГКН (кадастровый номер, кадастровая стоимость, формализованное назначение), в ЕГРП (дата регистрации права) и в ФНС (сумма начисленного налога, формализованный адрес). Таким образом, общая схема процесса исправления несоответствий будет выглядеть следующим образом (см. рисунок 6).
Рисунок 6
Целесообразно разработать и принять административные регламенты для исправления типовых несоответствий в процессе подготовки информации для сбора земельного налога. Данные регламенты должны быть частью комплексного межведомственного административного регламента исполнения государственно-муниципальной функции по подготовке информации для сбора земельного налога (см. раздел 6).
Как было указано выше, текущий анализ ситуации показывает, что наибольшее количество несоответствий связано с заявительным принципом и неактивностью (незнанием, нежеланием) правообладателей (пользователей) земельных участков регистрировать права собственности.
Рекомендация. Таким образом, одним из приоритетных вопросов является совершенствование процессов взаимодействия органов местного самоуправления с правообладателями (пользователями) земельных участков в части стимулирования регистрации прав собственности (или аренды).
Рисунок 7
В случае выявления несоответствий действия ОМСУ могут быть следующие:
· Если собственник не уплатил начисленный налог и является должником, то ОМСУ может дополнительно (в помощь ФНС) уведомить собственника о неуплате земельного налога и, в крайнем случае, в случае злостных нарушений, ОМСУ (на правах выгодоприобретателя земельного налога) может содействовать возбуждению административного дела (досудебное рассмотрение) или судебное дело;
· Если земельный участок не попал в перечень объектов для налогообложения, то ОМСУ может дополнительно уведомить ФНС о необходимости начисления налога на данный ЗУ и уведомить Росреестр о несовершенстве передачи сведений из ГКН, ЕГРП в ФНС (с целью предупреждения аналогичных ошибок в будущем);
· Если ЗУ учтен в ГКН, но не зарегистрирован в ЕГРП, из-за чего ФНС не может начислить налог, то необходимо ОМСУ уточнить вопрос: «является ли пользователь такого земельного участка правообладателем?» Для пользователей, которые не могут внятно подтвердить права собственности на ЗУ, ОМСУ может предложить либо дооформить права собственности в установленном порядке, либо заключить договор аренды на ЗУ.
· Если участок территории не сформирован как земельный участок и не поставлен в ГКН на кадастровый учет (но по факту есть пользователь/собственник участка), то ОМСУ может инициировать процесс формирования земельного участка – несколькими путями (в зависимости от ситуации): либо восстановление по архивным документам и регистрация прав собственности, либо предложить заключить договор аренды, либо предложить пользователю приобрести (а в некоторых случаях приватизировать) ЗУ. Примечание: отдельного рассмотрения заслуживает вопрос судьбы земельных участков и оформления прав собственности или аренды на них под многоквартирными домами.
Общая рекомендация. В общем случае, если у муниципалитета есть вопросы к пользователям (собственникам) земельных участков, которые по каким-либо причинам не платят земельный налог и которые не могут подтвердить права собственности на ЗУ, то муниципалитету целесообразно предложить таким пользователями заключить договоры аренды на ЗУ. Причем, договоры аренды ЗУ должны быть зарегистрированы в ЕГРП в установленном порядке.
При этом, должен действовать общий принцип – на территории не должно быть «белых пятен» с точки зрения учета, регистрации прав, налогообложения (и сбора арендной платы) земельных участков.
5. О необходимости разработки и принятия Административного регламента Комплексной межведомственной государственно-муниципальной функции в сфере формирования и сбора земельного налога
Де-факто сложился комплексный межведомственный и межуровневый процесс. При этом, данный комплексный государственно-муниципальный процесс включает в себя (см. рисунок 10):
· на этапе 1 – муниципальные функции и услуги, связанные с регулированием развития территории, формированием проектов границ земельных участков, определения их назначения, выделением земельных участков для будущих правообладателей и пользователей;
· на этапах 2, 3 – федеральные государственные услуги по кадастровому учету и по регистрации прав собственности (соответственно);
· на этапе 4 – федеральную государственную функцию по налогообложению земельных участков и сбору налогов;
· на этапе 5 – государственную функцию по консолидации средств на уровне федерального казначейства, а также осуществление межбюджетных трансфертов с зачислением средств в муниципальные бюджеты соответствующих сумм от сбора земельного налога;
· акты межведомственного взаимодействия с участием заявителей («1-2», «2-3»);
· и акты межведомственного взаимодействия без участия заявителей («3-4», «4-5», «5-1»).
Рисунок 8
Если началом процесса считать момент принятия муниципалитетом решения о развитии территории, а завершением процесса считать момент поступления средств от сбора земельного налога на счет муниципального образования, то данный процесс является комплексной государственно-муниципальной функцией.
При том, что этапы и подпроцессы комплексного процесса в той или иной мере формализованы и утверждены в виде различных административных регламентов, положений, порядков, соглашений о взаимодействии. Тем не менее, общая картина выглядит достаточно фрагментарно и неоднородно. Единый комплексный межведомственный межуровневый процесс по формированию налогооблагаемой базы, по налогообложению земли, по сбору земельного налога, по межбюджетным отношениям распределения собранных средств пока формально не описан и не определен как межведомственная государственно-муниципальная функция.
Как было указано выше, каждый из этапов рассматриваемого комплексного процесса находится в зоне ответственности отдельного органа власти и регулируется соответствующим законодательством.
Рисунок 9
Предложение в адрес Правительства РФ:
Целесообразно разработать и принять Административный регламент Комплексной межведомственной государственно-муниципальной функции (процесса) в сфере земельных отношений, включающий взаимодействие органов местного самоуправления, ответственных за межевание территорий, государственных органов исполнительной власти, ответственных за учет земельных участков, за регистрацию прав собственности на земельные участки, за сбор налогов на землю, и включающей межбюджетные отношения распределения доходов бюджетов от налогообложения земли».
Подобный регламент может быть административным мета-регламентом процесса, устанавливающий общую схему взаимодействия, варианты ветвления подпроцессов, требования к входам-выходам из подпроцессов, устанавливающий ответственных за переходные зоны и пр., при этом, регулирование отдельных этапов должно осуществляться как и сейчас – соответствующими административным регламентами функций и регламентами взаимодействия (соглашениями о взаимодействии), при этом ряд из них потребуется уточнить и дополнить. Цель мета-регламента – целостное представление о комплексном взаимосвязанном логически целостном процессе.
Данный регламент должен также включать типовые действия в случае обнаружения несоответствий по тем или иным типам несоответствий (см. раздел 4).
6. Об определении координатора комплексного межведомственного межуровневого процесса в сфере земельных отношений
Рисунок 10
Как было отмечено выше (см. раздел 5), сложился комплексный процесс, состоящий из этапов и актов межведомственного и межуровневого взаимодействия. Каждый из этапов рассматриваемого процесса находится в зоне ответственности соответствующего органа государственной власти или ОМСУ.
Любому процессу нужен владелец процесса. Соответственно, мета-процессу тоже нужен владелец (регулятор) процесса. Такой владелец рассматриваемого комплексного процесса нужен чтобы:
· Чтобы регулировать аспекты межведомственного взаимодействия.
· Чтобы придать процессу единый смысл. Кто носитель смысла, кто может объяснить: Зачем граждане платят земельный налог? Кто выгодоприобретатель земельного налога? На покрытие каких расходов тратится земельный налог? Как правильно формировать и собирать земельный налог? У общего мета-владельца (мета-регулятора) должно быть такое понимание, в то время как у ведомств понимание ограничивается лишь ведомственными интересами.
Де-факто, комплексным мета-регулятором процесса является ГосДума РФ, а также отчасти Правительство РФ. Однако, для регулирования взаимоотношений ОМСУ и ФОИВ полномочий Правительства РФ не всегда может быть достаточно, хотя Правительство РФ намного оперативнее может влиять на государственные органы исполнительной власти.
Вопросы регулирования отдельных этапов межведомственного взаимодействия могут регулироваться соответствующими межведомственными комиссиями.
Например, вопросы этапа взаимодействия «4-5» могут решаться на Межведомственной комиссии по координации взаимодействия Минфина России и ФНС России в налоговой сфере (Приказ Минфина РФ от 01.01.2001 N 102н с изм.)
В виду больших сложности взаимодействия ГКН и ЕГРП, которые ранее находились в подчинении разных министерств (Минэкономразвития и Минюст), был создан Росреестр (в подчинении Минэкономразвития), который фактически в настоящее время исполняет функции МВК между кадастровой палатой и регистрационной палатой. Но даже не смотря на создание Росреестра, все равно, процесс остается не достаточно совершенным, так как часть ошибок порождается вне Росреестра.
Создание каких-либо мета-координаторов и межведомственных комиссий, не ущемляет полномочий и не снимает ответственности с соответствующих участников-владельцев этапов процесса, так как полномочия и ответственность закреплены за ними законодательством.
Предложение в адрес Минэкономразвития. Целесообразно инициировать процесс определения и формирования координирующего органа, регулирующего процесс в целом как комплексную межведомственную и межуровневую государственно-муниципальную функцию по развитию территорий, формированию налогооблагаемой базы земельного налога, по налогообложению земли, по сбору земельного налога, по межбюджетным отношениям распределения собранных средств, а также регулирующие вопросы межведомственного и межуровневого взаимодействия.
Таким органом может стать Межведомственная (и межуровневая) комиссия под председательством представителя Правительства РФ, с участием представителей ОМСУ, представителей субъектов РФ, с участием представителей ГосДумы РФ, представителей Минэкономразвития, Росреестра, Минфина, ФНС, Минрегиона, иных заинтересованных органов и организаций, экспертов.
Редакция от 01.01.2001, 16-00
Исп.: , КП Ярославской области «Электронный регион»
+7 (48доб. 169
+7 (9
azagorujko@*****
