Предложения по усовершенствованию нормативно-правовой базы в сфере опеки, попечительства и патронажа.
Вопросами опеки и попечительства я занимаюсь в течение 10 лет. Начинала работу в должности ведущего специалиста, с 2008 г. возглавляю сектор опеки и попечительства муниципалитета Старое Крюково. Вначале было очень сложно работать, так как не было единых требований по ведению документации, личных дел подопечных, изданию распорядительных документов. Каждый орган опеки и попечительства для работы составлял свои формы документов.
В последнее время принято множество правовых актов в сфере опеки и попечительства. Появились единые требования по подбору, учету и подготовке граждан, выразивших желание принять детей, оставшихся без попечения, в семью, по проверке условий жизни и ведению личных дел н/л подопечных. Эти документы помогают в работе органам опеки и попечительства. Но существует ряд проблем, связанных с недоработками правовой базы. Поэтому в моей работе я изложу предложения о внесении изменений в законодательные акты как Российской Федерации, так и субъекта РФ – г. Москвы.
В соответствии со ст.37 Гражданского кодекса РФ запрещены сделки родственников с несовершеннолетним, за исключением передачи имущества несовершеннолетнему в качестве дара или в безвозмездное пользование. В связи с этим невозможен и обмен между родственниками. Для достижения своей цели по сделке родственникам в реальности приходится привлекать третьих лиц, передавая им квартиру в собственность, чтобы уже посторонние граждане произвели сделку купли-продажи жилья или мены. Например, бабушка ребёнка, имеющая в собственности трёхкомнатную квартиру, хотела произвести обмен с семьёй сына, где внук является собственником 1/3 доли в двухкомнатной квартире. Данная сделка производится в интересах несовершеннолетнего ребёнка, так как в результате данной сделки ребёнок будет являться собственником 1/3 доли собственности в трёхкомнатной квартире. Для того чтобы произвести данный обмен квартирами, бабушке пришлось сначала подарить свою квартиру близкой подруге. И уже подруга (посторонний человек для ребёнка) произвела сделку с семьёй сына. В результате сделка совершилась, но пришлось рассчитывать на порядочность подруги. Зачем создавать такие трудности, ведь результат был достигнут, но с определённым риском.
Ещё беспокоит тот факт, что выселить родителей, лишённых родительских прав, из занимаемого жилья практически невозможно. Ведь ребёнок, переданный под опеку или помещённый в государственную организацию для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не проживает с родителем, а в соответствии с п.2 ст. 91 Жилищного кодекса РФ без предоставления другого жилого помещения могут быть выселены из жилого помещения граждане, лишенные родительских прав, если совместное проживание этих граждан с детьми, в отношении которых они лишены родительских прав, признано судом невозможным. Родители продолжают проживать в занимаемом помещении, при этом они, как правило, не платят за коммунальные услуги, растут долги по оплате услуг ЖКХ, помещение часто находится в антисанитарном состоянии, поскольку родители ведут асоциальный образ жизни, алименты на содержание своих детей не платят, так как не работают, и ничего с ними сделать нельзя. Считаю целесообразным ужесточить меры к таким родителям и переселять их за пределы города в жильё по типу общежития.
Имеют место случаи, когда в судебном порядке собственники жилых помещений выселяют несовершеннолетних детей из занимаемых помещений. В соответствии с ч. 1 ст. 31 Жилищного кодекса РФ к членам семьи собственника жилого помещения относятся проживающие совместно с данным собственником в принадлежащем ему жилом помещении его супруг, а также дети и родители данного собственника. Члены семьи собственника помещения могут стать бывшими членами семьи в случае развода супругов, лишения родителей родительских прав, прекращения опекунства над несовершеннолетним или иного прекращения семейных отношений с собственником. В силу ч. 4 ст. 31 ЖК РФ в случае прекращения семейных отношений с собственником жилого помещения право пользования данным жилым помещением за бывшим членом семьи собственника этого жилого помещения не сохраняется. Часто выселение происходит, когда собственник выселяет из жилого помещения бывшего супруга вместе с несовершеннолетними детьми. Непонятно почему несовершеннолетние дети тоже становятся бывшими членами семьи собственника при расторжении брака между родителями.
В соответствии с ч. 2 ст. 292 Гражданского кодекса РФ переход права собственности на жилой дом или квартиру к другому лицу является основанием для прекращения права пользования жилым помещением членами семьи прежнего собственника. Отсюда следует, что после того, как собственник продаст или подарит жилое помещение третьему лицу, новый собственник на основании двух указанных выше норм выселит бывших членов семьи, в том числе и несовершеннолетних.
Понятно, что лишить собственника полномочия распоряжаться своим имуществом невозможно. Но, с другой стороны, права ребенка на проживание в жилом помещении, где живут или жили его мать или отец, ни в коем случае не должны ущемляться. Считаю, что в случае развода родителей за детьми должно сохранится право пользования жилым помещением, либо собственник должен предоставить другое жильё для проживания несовершеннолетних.
Хочется несколько слов сказать об описи имущества подопечного.
В соответствии со ст.18 Федерального закона от 01.01.2001 г. «Об опеке и попечительстве» опись имущества подопечного составляется органом опеки и попечительства в присутствии опекуна или попечителя, представителей товарищества собственников жилья, жилищного, жилищно-строительного или иного специализированного потребительского кооператива, осуществляющего управление многоквартирным домом, управляющей организации либо органов внутренних дел, а также несовершеннолетнего подопечного, достигшего возраста четырнадцати лет, по его желанию. Опись имущества подопечного составляется в двух экземплярах и подписывается всеми лицами, участвующими в ее составлении. Один экземпляр описи передается опекуну или попечителю, другой экземпляр описи подлежит хранению в деле подопечного, которое ведет орган опеки и попечительства.
Требования к форме и составу сведений, входящих в опись имущества, законодательством не установлены.
Минобрнауки России по применению законодательства по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних (Письмо от 31 августа 2010г. N 06-364), рекомендует чтобы при проведении описи органами опеки и попечительства учитывались: наименования описываемых предметов из состава имущества подопечного; характеристики указанных предметов и степень их изношенности по отношению к каждой поименованной единице; количество предметов; примерная оценка стоимости каждого предмета. Кроме того, целесообразно по отношению к каждому описываемому предмету делать примечания (когда и кем куплен, кому принадлежал и др.). Оценить стоимость вещей, да ещё учитывая степень изношенности, считаю невозможным, поскольку специалисты опеки и попечительства не обладают определенными знаниями в этой области. В наше время каждый ребёнок имеет огромное количество одежды и обуви, так как часто детская одежда передается от ребёнка к ребёнку. И чтобы составить опись вещей, принадлежащих ребёнку, требуется много времени. Считаю целесообразным вносить в опись имущества ребёнка только ценные предметы: ювелирные украшения, предметы бытовой техники, мебель и другие ценные предметы.
Постановление Правительства РФ № 000 от 01.01.2001 г. «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан» помогает в работе органа опеки и попечительства, но есть ряд вопросов, которые я бы сказала, что мешают в работе, так как необоснованно, на мой взгляд, введены жесткие сроки исполнения документов. Например, по «Правилам осуществления органами опеки и попечительства проверки условий жизни несовершеннолетних подопечных, соблюдения опекунами или попечителями прав и законных интересов несовершеннолетних подопечных, обеспечения сохранности их имущества, а также выполнения опекунами или попечителями требований к осуществлению своих прав и исполнению своих обязанностей» акт проверки условий жизни подопечного в течение 3 дней со дня его утверждения должен быть направлен опекуну. Чтобы передать акт опекуну, приходится вызывать опекуна в муниципалитет. Чаще всего, ввиду занятости опекуна, приходится идти в квартиру опекуна ещё раз для вручения ему акта проверки. Эта процедура значительно увеличивает расход рабочего времени и, я считаю, что потрачена специалистом впустую. Также многие опекуны отказываются от принятия экземпляра акта проверки ввиду его ненужности. Поэтому считаю целесообразным в течение месяца со дня проведения обследования получить у опекуна подпись об ознакомлении на акте и при желании опекуна выдать ему копию акта проверки.
Акт проверки условий жизни подопечного может быть оспорен опекуном в судебном порядке. Непонятно, что может быть оспорено. Ведь в акте отражается оценка жилищно-бытовых условий подопечного, состояние его здоровья, внешнего вида и соблюдения гигиены, эмоционального и физического развития, навыков самообслуживания, отношений в семье, возможности семьи обеспечить потребности развития подопечного. Акт проверки условий жизни подопечного не является правовым актом, который несёт в себе какое-то решение.
Также считаю необходимым внести изменения в частности проведения внеплановых проверок. Внеплановая проверка условий жизни несовершеннолетних подопечных проводится при получении личного дела подопечного или при поступлении от юридических и физических лиц устных или письменных обращений, содержащих сведения о неисполнении, ненадлежащем исполнении опекуном своих обязанностей либо о нарушении прав и законных интересов подопечного. Если при проверке условий жизни подопечного опекуну были даны рекомендации, например, по приобретению отдельного спального места для подопечного, то увидеть результаты исполнения рекомендаций орган опеки и попечительства сможет увидеть только через полгода, при проведении очередного обследования. Поэтому предлагаю, чтобы орган опеки и попечительства мог также принимать решения о проведении внеплановой проверки по результатам обследования.
Орган опеки и попечительства принимает решение о возможности гражданина быть опекуном на основании документов, которые кандидат предоставляет в соответствии с «Правилами подбора, учёта и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями несовершеннолетних граждан либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством Российской Федерации формах». В заключении необходимо отразить характерологические особенности кандидатов в усыновители, однако в перечне документов отсутствует даже характеристика с места работы.
Документ о прохождении подготовки гражданином не является обязательным и предоставляется при его наличии. Но даже сертификат, выданный «Школой приёмных родителей», говорит только о прохождении кандидата обучения и не даёт оценки о готовности кандидата принять ребёнка в семью.
Во время обследования условий жизни гражданина, выразившего желание стать опекуном, орган опеки и попечительства должен оценить жилищно-бытовые условия, личные качества и мотивы заявителя, способность его к воспитанию ребенка, отношения, сложившиеся между членами семьи заявителя. Считаю, что личные качества гражданина при обследовании условий его жизни оценить невозможно. Для оценки психологической готовности гражданина к приему несовершеннолетнего в семью необходимо обеспечить его психологическое обследование с предоставлением в орган опеки и попечительства соответствующего заключения. Согласно Правилам такое психологическое обследование может быть только с согласия гражданина. Считаю, что психологическое обследование кандидата должно быть обязательным.
В соответствии с «Правилами ведения личных дел несовершеннолетних подопечных» в личном деле подопечных хранятся ежегодные отчёты опекуна. Считаю необходимым определить срок хранения отчёта опекуна, например, в течение 3 лет. Это вызвано тем, что отчет предоставляется с расходными документами, подтверждающими приобретение предметов для подопечного за год. Некоторые отчеты содержат большое количество расходных документов, и это только за 1 год. А если ребёнок взят под опеку в младенческом возрасте, личное дело не может вместить в себя такое количество документов, не говоря уже о постоянном поступлении новых документов по защите жилищных и имущественных прав подопечного, по вопросам обучения, содержания и т. п.
Такие же замечания относятся и к постановлению Правительства РФ № 000 от 01.01.2001 г. «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан».
В связи с тем, что изменились требования к осуществлению опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан считаю целесообразным пересмотреть норматив численности работников муниципалитета, осуществляющих работу с совершеннолетними лицами. Также в связи с увеличением количества судебных заседаний для эффективной работы предлагаю ввести в состав сектора опеки и попечительства ставку юриста для защиты прав несовершеннолетних детей в судебных органах. По сравнению с 2009 годом количество судебных заседаний с участием специалистов по опеке и попечительству в 2010 году увеличилось на 58%.
Имеются расхождения по сроку действия заключения для кандидата в опекуны. Так согласно п. 2.1 постановления Правительства Москвы от 01.01.2001 г. определено, что заключение о возможности гражданина быть усыновителем, опекуном (попечителем) или приёмным родителем действительно в течение одного года со дня его выдачи, а согласно п.11 «Правил подбора, учёта и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями несовершеннолетних граждан либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством Российской Федерации формах», утвержденных постановлением Правительства РФ № 000 от 01.01.2001г., определено, что заключение о возможности гражданина быть опекуном действительно в течение 2 лет со дня его выдачи. Считаю целесообразным установить единый срок действия заключения в течение 2 лет.
Применение вышеизложенных предложений по усовершенствованию федерального законодательства и законодательства г. Москвы регламентирующего сферу опеки и попечительства, вопросы защиты имущественных и неимущественных прав и интересов несовершеннолетних, анализ действующего законодательства, на мой взгляд, будет способствовать улучшению правового положения несовершеннолетних, в том числе детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
