Конституционные основы правового регулирования электроэнергетики в Российской Федерации

Электроэнергетика Российской Федерации - отрасль экономики Российской Федерации, включающая в себя комплекс экономических отношений, возникающих в процессе производства (в том числе производства в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике, сбыта и потребления электрической энергии с использованием производственных и иных имущественных объектов (в том числе входящих в Единую энергетическую систему России), принадлежащих на праве собственности или на ином предусмотренном федеральными законами основании субъектам электроэнергетики или иным лицам. Электроэнергетика является основой функционирования экономики и жизнеобеспечения.

Электроэнергетика, как и любая другая отрасль экономики государства, должна иметь правовые основы, которые устанавливают экономические отношения в сфере электроэнергетики, определяют полномочия органов государственной власти на регулирование этих отношений, основные права и обязанности субъектов правоотношений при осуществлении деятельности в сфере электроэнергетики (в том числе производства в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии) и потребителей электрической и тепловой энергии.

Под конституционными основами регулирования электроэнергетики понимаются основополагающие конституционные нормы, которые предопределяют содержание, условия и порядок функционирования электроэнергетики в Российской Федерации. К ним относятся:

НЕ нашли? Не то? Что вы ищете?

а) конституционные принципы, регулирующие электроэнергетику как отрасль экономики Российской Федерации;

б) предмет ведения Российской Федерации в сфере электроэнергетики.

В соответствии с вышеуказанным сформулируем цель данной статьи. Целью статьи является определение функции Конституции Российской Федерации в сфере правового регулирования электроэнергетики.

Исходя из цели статьи установим задачи:

1)  определить место Конституции в системе нормативно-правовых актов РФ по вопросам регулирования электроэнергетики;

2)  определить структуру федеральных органов власти Российской Федерации, определяющих государственную энергетическую политику;

3)  сформулировать конституционные принципы, регулирующие электроэнергетику как отрасль экономики Российской Федерации;

4)  обозначить предмет ведения Российской Федерации в сфере электроэнергетики;

5)  определить разграничение полномочий между публично-правовыми образованиями в сфере электроэнергетики.

1 Место Конституции в системе нормативно-правовых актов РФ по вопросам регулирования электроэнергетики

Поскольку Российская Федерация - Россия является федеративным государством, в ней действуют нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований Российской Федерации.

В России установлена следующая иерархическая система нормативно-правовых актов в зависимости от их юридической силы (рис.1).

Рисунок №1. Иерархия системы нормативно-правовых актов

в Российской Федерации

I группа: Конституция Российской Федерации,

международные договоры и соглашения.

Конституция Российской Федерации — высший нормативный правовой акт Российской Федерации (основной закон Российской Федерации). Конституция обладает высшей юридической силой, закрепляющей основы конституционного строя, государственное устройство, образование представительных, исполнительных, судебных органов власти и систему местного самоуправления, права и свободы человека и гражданина.

Конституция Российской Федерации[1] в области государственного регулирования отношений в сфере электроэнергетики как отрасли экономики в статьях 8 и 34 закрепляет основы экономического устройства государства, важнейшие атрибуты рыночной экономики, пронизывающие все её институты (см. раздел 2).

Но при том, что Конституция РФ является основным законом, она в части 4 статьи 15 установила верховенство над ней по юридической силе международные договоры и соглашения, в их числе:

·  международные договоры и соглашения России, а также общепризнанные принципы и нормы международного права, составляют особую группу, которая является составной частью правовой системы России,

·  международные договоры и соглашения России имеют бо́льшую юридическую силу, чем нормативные правовые акты Российской Федерации.

При этом следует отметить, что именно в Конституции РФ закреплена вышеуказанная юридическая сила. По этому поводу существует много спорных мнений, в основном касающиеся трактовки этого пункта как ущемляющего суверенитет Российской Федерации[2]. Но, на мой взгляд, его следует трактовать как «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры, ратифицированные со стороны Российской Федерации, являются составной частью ее правовой системы».

К примеру, в электроэнергетике Российской Федерации к международным договорам и соглашениям России относятся договоры и соглашения с Международным энергетическим агентством (МЭА; англ. International Energy Agency, IEA). МЭА - автономный международный орган в рамках Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), насчитывает 28 стран-участниц. Основная цель организации — содействие международному сотрудничеству в сферах совершенствования мировой структуры спроса и предложения энергоресурсов и энергетических услуг (транспорта электроэнергии, строительства электростанций и т. п.). Кроме того, договоры и соглашения в рамках Всемирной торговой организации (торговля электротехнической сталью, электрическими трансформаторами и т. п.), «Сотрудничества с Евросоюзом», «Энергодиалога Россия-Китай», а также с другими странами и международными организациями.

Помимо вышеуказанных принципов и норм, в пункте «и» статьи 71 Конституции определены предметы ведения Российской Федерации в области государственного регулирования отношений в сфере электроэнергетики – это федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы[3].

Ещё в статье 83 Конституции РФ закреплены полномочия Президента Российской Федерации в отношении формирования важнейших институтов государства:

·  а) назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации;

б) имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации;

в) принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации.

Одной из задач Правительства РФ является разработка, пересмотр и утверждение государственной энергетической политики Российской Федерации (энергетической стратегии России на определенный период), а также обеспечение реализации мероприятий указанных в энергетической стратегии[4].

·  д) по предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров.

В том числе заместителя Председателя Правительства РФ в число вопросов, которого входит государственной политика в области топливо-энергетического комплекса, и министра энергетики РФ, по состоянию на 01.03.13 это и соответственно[5].

·  ж) формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом.

В число задач Совета Безопасности Российской Федерации входит обеспечение национальной и международной энергетической безопасности[6].

На основе детального анализа проблем национальной безопасности аппаратом Совета Безопасности с участием других подразделений Администрации Президента Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, ведущих ученых и специалистов разработана Концепция национальной безопасности Российской Федерации[7].

В развитие основного концептуального документа были разработаны и приняты доктрины, концепции и основы политики по различным направлениям обеспечения безопасности. В их числе межведомственной комиссией Совета Безопасности в сфере экономической и социальной безопасности разработана «Энергетическая стратегия России на период до 2030 года».

·  и) формирует Администрацию Президента Российской Федерации;

В задачи Администрации Президента РФ входит обеспечение работы Комиссии при Президенте РФ по вопросам стратегии развития топливно-энергетического комплекса и экологической безопасности. Целью работы комиссии является координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций по развитию топливно-энергетического комплекса, обеспечению промышленной, энергетической и экологической безопасности, рационального использования и эффективного воспроизводства минерально-сырьевой базы. Председателем Комиссии является Президент РФ.

Структура федеральных органов власти, определяющих государственную энергетическую политику, приведена на рисунке 2.

Рисунок №2. Структура федеральных органов власти Российской Федерации,

определяющих государственную энергетическую политику

II группа: федеральное законодательство Российской Федерации.

Федеральные конституционные законы — разновидность федеральных законодательных актов, принимаемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации по вопросам, предусмотренным Конституцией.

Нормы права, носителями которых являются Конституция России и Федеральные конституционные законы, имеют понятие конституционно-правовых актов.

В области государственного регулирования отношений в сфере электроэнергетики основное значение имеет Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. №2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (в ред. ФКЗ №4-ФКЗ от 01.01.2001)[8] в соответствии с которым, кроме вышеуказанных положений, закреплены положения о составе, полномочиях, организации и обеспечении деятельности Правительства РФ и его взаимоотношений с другими публично-правовыми образованиями.

В частности кроме министерства энергетики РФ государственную политику по регулированию электроэнергетики определяют:

·  Федеральная служба Российской Федерации по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), которая является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, осуществляет функции по контролю и надзору в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений, а также гидротехнических сооружений, полномочия по осуществлению надзора за которыми переданы органам местного самоуправления), безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере; а также согласовывает границы охранных зон объектов электросетевого хозяйства[9].

·  Федеральная служба Российской Федерации по тарифам (ФСТ), устанавливающая[10]:

- цены (тарифы) на услуги коммерческого оператора оптового рынка электрической энергии и мощности;

- цены (тарифы) на услуги по обеспечению системной надежности в электроэнергетике;

- плату за технологическое присоединение к единой национальной (общероссийской) электрической сети и (или) стандартизированные тарифные ставки, определяющие величину этой платы;

- тарифы на услуги по передаче электрической энергии;

- тарифы на услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике;

- размер абонентной платы за услуги по организации функционирования и развитию Единой энергетической системы России.

Кодексы Российской Федерации — законодательные акты, содержащие систематизированные нормы какой-либо отрасли или нескольких отраслей. Структура кодекса часто отражает систему отрасли. Несмотря на то, что кодексы в Российской Федерации имеют статус Федеральных Законов, в них напрямую устанавливается, что прочие федеральные законы не должны противоречить положениям кодекса.

В электроэнергетике России важное значение имеет Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ), в котором в частности установлено в ст.1 закреплены принципы гражданских правоотношений: равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты, свобода перемещения товаров, услуг и финансовых средств на всей территории Российской Федерации[11].

Электрическая энергия (мощность) – это особый товар, сферой обращения которого являются оптовый рынок и розничные рынки электрической энергии (мощности) в границах единого экономического пространства Российской Федерации.

Особо следует отметить, что на данный момент Правительство РФ и Минэнерго РФ совместно с крупными электросетевыми компаниями РФ активно ведет работу по созданию проекта федерального закона «Об основах функционирования электросетевого комплекса» (Сетевого кодекса). Главная цель документа – выработка единого свода правил поведения и принципов взаимодействия компаний, формирующих сетевую инфраструктуру электроэнергетики, для обеспечения ее взаимоувязанной, надежной и экономически эффективной работы.

Сетевой кодекс призван урегулировать отношения сетевых организаций как субъектов электроэнергетики, в части развития и эксплуатации объектов электросетевого хозяйства, в том числе, при осуществлении строительства (реконструкции) и технического перевооружения, а также установить порядок их взаимодействия между собой, с иными субъектами электроэнергетики и органами государственной власти.

Основным предназначением Сетевого кодекса станет создание централизованной системы планирования развития электросетевого комплекса, отвечающей перспективным потребностям растущей экономики и населения России, в том числе за счет синхронизации формирования и выполнения инвестиционных программ внутри электроэнергетической отрасли. Кроме того, документ обеспечит регулирование правовых основ единства технической политики при строительстве, реконструкции, техническом перевооружении и эксплуатации объектов электросетевого хозяйства.

Федеральные законы Российской Федерации — федеральные законодательные акты Российской Федерации, принимаемые в соответствии с Конституцией Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

К основным федеральным законам, регулирующим электроэнергетику, относятся:

1) Федеральный закон от 01.01.2001 "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" (в ред. ФЗ от 01.01.2001 )[12].

2) Федеральный закон от 27 июля 2010 г. "О теплоснабжении"; (в ред. ФЗ от 01.01.2001 )[13].

3) Федеральный закон от 01.01.2001 "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в ред. ФЗ от 01.01.2001 )[14].

4) Федеральный закон от 01.01.2001 "Об электроэнергетике" (в ред. ФЗ от 01.01.2001 )[15].

5) Федеральный закон от 01.01.2001 "Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об электроэнергетике" (в ред. ФЗ от 01.01.2001 )[16].

В законодательной системе существуют законы Российской Федерации, принятые до принятия Конституции РФ, но в сфере государственного регулирования электроэнергетики таких нет.

III группа: подзаконные нормативно-правовые акты.

Подзаконный нормативно-правовой акт – правовой акт органа государственной власти, имеющий более низкую юридическую силу, чем закон. Подзаконный нормативно-правовой акт не должен противоречить закону.

Указ Президента Российской Федерации – указ (решение), принимаемое Президентом Российской Федерации – России в пределах его компетенции. Указы и распоряжения (акты) Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.

К примеру, в области государственного регулирования в сфере электроэнергетики, Указ Президента РФ «Об открытом акционерном обществе "Российские сети"»[17].

Постановление Правительства Российской Федерации – акт управления общенормативного содержания, издаваемый Правительством РФ в пределах его компетенции, на основе и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и указов Президента РФ. Постановления Правительства РФ обязательны к исполнению на всей территории Российской Федерации.

К примеру, в сфере электроэнергетики, Постановление Правительства РФ от 27 декабря 2004 года № 000 «Об утверждении Правил оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике»[18].

Акты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации (министерств, федеральных служб и агентств) — это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме органом исполнительной власти РФ в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. Они имеют следующие виды: постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции, положения.

К примеру, Приказ Министерства энергетики Российской Федерации от 13 января 2003 г. №6 "Об утверждении Правил технической эксплуатации электроустановок потребителей". (Регистрационный № 000 от 22 января 2003 г.)[19].

IV группа: законодательство субъектов Российской Федерации.

Законы субъектов Российской Федерации - нормативные правовые акты высшей юридической силы, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по предметам ведения субъекта Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов либо непосредственно населением (избирателями), проживающим на территории субъекта РФ, путем референдума.

К примеру, Закон Самарской области от 01.01.2001 "Об утверждении областной целевой программы развития малой энергетики в Самарской области на 2годы" (в ред. Закона Самарской области от 01.01.2001 )[20].

V группа: нормативно-правовые акты органов местного самоуправления Российской Федерации.

Нормативно-правовые акты органов местного самоуправления - решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер[21].

К примеру, в сфере электроэнергетики, постановления главы городского округа в части выделения земельных участков под строительство низковольтных линий электропередачи.

Из вышесказанного следует, что Конституция РФ занимает основополагающее значение и определяющее место в системе нормативно-правовых актов Российской Федерации в области государственного регулирования отношений в сфере электроэнергетики как отрасли экономики.

2 Конституционные принципы регулирования электроэнергетики

Конституционные принципы – это руководящие идеи, в т. ч. экономического строя, лежащие в основе всего содержания Конституции Российской Федерации. Они обладают высшей степенью нормативной обобщенности, носят универсальный характер и в связи с этим оказывают регулирующее воздействие на все сферы общественных, социально-экономических и политических отношений.

Электроэнергетика как отрасль экономики регулируется в соответствии со следующими конституционными принципами, определенные в статье 8 Конституции РФ:

·  принцип свободы экономической деятельности;

·  принцип единства экономического пространства;

·  принцип свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств;

·  принцип поддержки конкуренции;

·  принцип равной защиты и равного признания различных форм собственности – государственной, муниципальной, частной и иных.

Рыночная экономика представляет собой многозначное понятие, при этом ее главный признак все же можно выделить. Это принцип свободы экономической (хозяйственной) деятельности. Данное конституционное положение относится к наиболее важным принципам конституционного строя, на которых строится государство и общество. На конституционный принцип свободы экономической деятельности опирается целый ряд норм главы Конституции «Права и свободы человека и гражданина», закрепляющих основные экономические права[22].

В рыночной экономике действует следующий исходный принцип: каждый субъект вправе избирать для себя произвольную форму экономической, хозяйственной деятельности, кроме запрещенных законом, ввиду их общественной опасности[23].

Принцип свободы экономической деятельности является основой конституционного начала общественного устройства. Экономическую деятельность можно определить как участие людей в производстве, распределении, перераспределении материальных и иных благ для удовлетворения своих потребностей. Важные элементы этой деятельности – ресурсы, труд, капитал, товарно-денежные отношения. Свобода экономической деятельности дает возможность каждому беспрепятственно вступать в нее, выбирать вид и характер, создавать и преобразовывать предприятия, распоряжаться продуктами своей деятельности, в том числе с целью извлечения прибыли. Закрепление данного принципа в Конституции – свободное использование своих способностей, имущества для предпринимательской и иной экономической деятельности, выбор профессии, объединение по экономическим интересам, техническое творчество.

Применительно к электроэнергетике, это означает, что любой человек либо группа людей может создавать юридические лица для осуществления деятельности по производству, передаче, распределению и потреблению электроэнергии (участники рынка электроэнергии) или энергомашиностроению.

Принцип единства экономического пространства рассматривается как один из элементов конституционно-правового регулирования экономической системы.

Установление единого экономического пространства на всей территории современной России (статья 8 и 74 Конституции Российской Федерации) представляется и как одна из основ экономического строя, без которой невозможно вести речь о создании единой экономической системы суверенного федеративного государства, коим является Российская Федерация[24]. В качестве принципа регулирования экономических отношений и экономической деятельности данный принцип означает следующее.

Конституционное право запрещает установление таможенных границ, пошлин, сборов, каких-либо иных препятствий для свободного развития хозяйства, перемещения товаров (транзит электроэнергии), услуг, финансовых средств. Подобные ограничения могут устанавливаться только федеральными законами в строго определенных законом условиях чрезвычайного и военного положения, введения карантина и других мер в целях обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. К примеру, любой населенный пункт может быть изолирован от смежных энергосвязей при проведении на его территории контртеррористической операции (обычно отключают «свет»).

Режим единого экономического пространства включает в себя и систему налогообложения, и объявление рубля в качестве основной денежной единицы в РФ (статья 75 Конституции Российской Федерации). В Российской Федерации расчет за электроэнергию в килоВатт×часах производится в рублях.

Принцип свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств непосредственно связан с предыдущим принципом. По своему содержанию это очень глубокий принцип, из которого следует богатое юридическое содержание. Государство должно так регулировать экономические отношения, чтобы всемерно способствовать тому, чтобы условия для хозяйственной деятельности были стабильными. Все гражданское правовое регулирование преследует эту одну цель – обеспечить стабильность гражданского оборота, от которой во многом зависит и стабильность гражданского общества. Как уже было сказано выше, электрическая энергия (мощность) – это особый товар, сферой обращения которого являются оптовый рынок и розничные рынки электрической энергии (мощности) в границах единого экономического пространства Российской Федерации[25].

Принцип поддержки конкуренции. Согласно Конституции РФ, в Российской Федерации гарантируется поддержка конкуренции (часть 1 статьи 8), не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (часть 2 статьи 34). Как следует из приведенных положений Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с положениями ее статей 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2) и 55 (части 2 и 3), добросовестная конкуренция и предотвращение монополизации являются конституционной основой правовой рыночной экономики, адекватной принципу юридического равенства. В целях реализации антимонопольной политики 1 июля 2008 г. перестало существовать "ЕЭС России". В свою очередь функции государственного регулирования и контроля деятельности отрасли взяло на себя вновь образованное Указом Президента РФ № 724 от 01.01.01 года Министерство энергетики Российской Федерации.

Определяющим принципом рыночной экономики является также равноправие рыночных субъектов с разными формами собственности. Иногда он звучит как принцип равной защиты и равного признания различных форм собственности – государственной, муниципальной, частной и иных.

Этот принцип гласит: экономические права каждого из данных субъектов, включая возможности осуществления экономической деятельности, ограничения, налоги, льготы, санкции, должны быть адекватны для всех субъектов в том смысле, что они не зависят от формы собственности[26]. Данный принцип относится и к предприятиям электроэнергетики.

Общеобязательность конституционных принципов экономического стоя состоит как в приоритетности перед иными правовыми установлениями, так и в распространении их действия на все субъекты права. Особенность этих основополагающих принципов в том, что как сами принципы, так и способы их толкования изначально признаются обязательными. Задача государства и общества состоит в том, чтобы внедрить конституционно установленные принципы в жизнь, а также оформить их в качестве норм действующего законодательства и добиться безусловного исполнения.

3 Предмет ведения Российской Федерации в сфере электроэнергетики

В пункте "и" статьи 71 Конституции РФ закреплен предмет ведения Федерации в сфере электроэнергетики – это «…федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы…», это обусловлено их особым характером и важностью для государства, необходимостью централизованного управления и финансирования, осуществления монополии государства в этих сферах. Регулирование и управление этими предметами не под силу каждому из субъектов Федерации.

Федеральные энергетические системы или Единая энергетическая система России (ЕЭС России) представляют собой единый хозяйственный комплекс, совокупность производственных и иных имущественных объектов электроэнергетики, связанных единым процессом производства и передачи электрической энергии в условиях централизованного оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике.

Федеральные энергетические системы образуют единую отрасль экономики на всей территории Российской Федерации, включают гидро-, тепло - и атомные электростанции, электросетевые объекты либо контрольные пакеты акций которых находятся в федеральной государственной собственности. Федеральным законом от 01.01.2001 "Об электроэнергетике" (в ред. ФЗ от 01.01.2001 ) [15] установлены правовые основы экономических отношений в данной сфере, полномочия органов власти, права и обязанности субъектов электроэнергетики и ее потребителей. К общим принципам правового регулирования данной сферы Закон отнес: обеспечение энергетической безопасности Российской Федерации; технологическое единство электроэнергетики; обеспечение бесперебойного и надежного ее функционирования, свобода экономической деятельности и единство экономического пространства, использование рыночных отношений и конкуренции и др. Крупнейшей энергопроизводящей и передающей электрическую и тепловую энергию системой с 1992 по 2008гг. было РАО энергетики и электрификации "Единая энергетическая система России" ( «ЕЭС России»). Федеральная политика в отношении таких субъектов направлена на достижение баланса интересов потребителей и производителей товаров, обеспечивающего доступность и эффективность функционирования самих монополий, при наличии которых удовлетворение спроса на рынке невозможно замена этих товаров другими. В отношении объектов федеральных энергетических систем предусмотрены особенности признания их несостоятельными, а применительно к атомным электростанциям введен запрет: они не подлежат банкротству[27]. Реорганизация "ЕЭС России" стало логичным завершением реформирования электроэнергетики и создания новой демонополизированной структуры отрасли, с разделением на бизнес единицы – генерация, электросети, энергосбыт, диспетчерское управление. В условиях развития конкурентных отношений между новыми самостоятельными участниками рынка электроэнергии "ЕЭС России" 30 июня 2008 года прекратило свою деятельность в качестве государственной монополии и юридического лица. После этого федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере топливно-энергетического комплекса, в том числе по вопросам электроэнергетики было образовано Министерство энергетики Российской Федерации (Минэнерго России).

Ядерная энергетика как часть энергетической системы, а также расщепляющиеся материалы также находятся в исключительном ведении Федерации. Основными задачами, связанными с этими сферами, являются: создание правовых основ и принципов регулирования отношений, возникающих в процессе разработки, эксплуатации и утилизации ядерных материалов, прежде всего при использовании атомной энергии; обеспечение радиационной безопасности населения; защита окружающей среды, собственности; развитие атомной науки и техники; содействие укреплению международного режима безопасного использования атомной энергии; недопущение распространения ядерных материалов и т. д.[28]

Предметами регулирования Федерального закона от 01.01.2001 (ред. от 01.01.2001) "Об использовании атомной энергии"[29] являются отношения, возникающие при использовании атомной энергии в мирных и оборонных целях. Объектами применения данного Закона являются ядерные установки (реакторы, аппараты, полигоны, устройства, сооружения, комплексы для производства, использования, переработки, транспортировки ядерного топлива и ядерных материалов); радиационные источники, пункты хранения ядерных материалов; хранилища радиоактивных отходов.

Федерация путем принятия законов и создания правовых основ государственного управления использованием атомной энергии обеспечивает безопасность в этой сфере, доступность информации, участие граждан и организаций в обсуждении государственной политики, проектов законов, а также в практической деятельности по использованию и осуществлению контроля за использованием атомной энергии, расщепляющихся материалов. Федеральным законом определяются виды деятельности в области использования атомной энергии (размещение, сооружение и эксплуатация объектов; производство, транспортировка, хранение ядерных материалов и радиоактивных веществ и обращение с ними; контроль за ядерной, радиационной, технической, пожарной безопасностью; проведение научных исследований; учет и контроль материалов; экспорт и импорт ядерных установок, оборудования, технологий; контроль за радиационной обстановкой на территории России и т. д.).

В федеральной собственности находятся ядерные материалы, радиоактивные отходы, содержащие ядерные материалы, имеющие оборонное значение, ядерные установки, радиационные источники и пункты хранения. Не имеющие оборонного назначения радиационные источники, радиоактивные вещества и не содержащие ядерных материалов радиоактивные отходы могут находиться в собственности субъектов Федерации, в муниципальной собственности в порядке, установленном законом. Собственность на эти объекты оформляется свидетельством Правительства РФ в установленном им порядке.

Особой заботой Российской Федерации является обеспечение радиационной безопасности населения в целях охраны его здоровья. Правовое регулирование в этой области осуществляется Федеральным законом от 01.01.2001 №3-ФЗ (ред. от 01.01.2001) "О радиационной безопасности населения"[30], иными правовыми актами Федерации и ее субъектов. При этом названным Законом определяется, что субъекты Федерации не могут устанавливать нормы, снижающие требования к радиационной безопасности и гарантиям их обеспечения, установленным федеральным законом.

Государственное управление в области обеспечения радиационной безопасности проводится уполномоченными на это федеральными органами исполнительной власти, государственным контролем и надзором (Федеральным агентством по атомной энергии и Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору), а также территориальными органами и органами субъектов Федерации. Планирование и осуществление мероприятий в этой сфере проводятся на основе федеральных и региональных (территориальных) программ (отражаемых, как правило, в законе о федеральном бюджете), путем государственного нормирования, лицензирования деятельности в области обращения с источниками ионизирующего излучения, контроля, установления требований к обеспечению радиационной безопасности, прав и обязанностей граждан, организаций, социальной защиты и возмещения им вреда, а также ответственности за невыполнение требований к обеспечению радиационной безопасности.

В самостоятельные предметы правового регулирования в сфере ядерной энергетики и расщепляющихся материалов выделены финансирование особо радиационных и ядерно-опасных производств и объектов, отношения в области разработки и реализации специальных экологических программ реабилитации радиационно-загрязненных территорий, а также осуществление экспортного контроля за ввозом и вывозом ядерных материалов. Основными его целями являются: защита интересов России; создание условий для ее интеграции в мировую экономику; реализация требований международных договоров о нераспространении оружия массового поражения, средств его доставки, а также осуществление контроля за экспортом продукции военного и двойного назначения[31].

Ядерная энергетика и расщепляющиеся материалы как предмет ведения Федерации представляют собой единый комплекс предприятий и организаций, связанных с ядерными материалами и производством атомной энергии, развитием атомной науки и техники в мирных и оборонных целях. В силу особого режима соответствующей деятельности, включая обеспечение безопасного использования атомной энергии, необходим федеральный уровень ее законодательного регулирования. Российская Федерация является членом Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЕ), руководствуется нормами международного права по обеспечению безопасного использования атомной энергии, перераспределению ядерных материалов. Все ядерные материалы и радиоактивные отходы, имеющие оборонное значение, ядерные установки, радиационные источники находятся в федеральной собственности. Государственное управление в данной области возложено на Министерство энергетики РФ, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности, другие уполномоченные федеральные органы исполнительной власти.

4 Разграничение полномочий между публично-правовыми образованиями в сфере электроэнергетики

В соответствии с пунктом "и" статьи 71 Конституции РФ федеральные энергетические системы, ядерная энергетика и расщепляющиеся материалы являются предмет ведения Российской Федерации в сфере электроэнергетики, но это не весь энергетический комплекс страны, а лишь большая его часть (примерно 70%). Существуют региональные и локальные (местные) энергосистемы, обеспечивающие энергоснабжение соответствующих территорий Российской Федерации. К ним относятся изолированные от ЕЭС России энергосистемы (Якутия, Камчатский край и др.) и малая энергетика (отдельные мини-ТЭЦ, котельные и электрические сети средних и низких классов напряжения). В целях осуществления контроля за устойчивой работой электроэнергетики Российской Федерации на федеральном и региональном уровнях власти формируются штабы по обеспечению безопасности электроснабжения[32].

Разграничение полномочий органов власти различных уровней представлено на рисунке №3.

Рисунок №3. Разграничение полномочий между публично-правовыми образованиями в сфере электроэнергетики России.

Вопросы ведения указанных энергосистем не закреплены в Конституции РФ и федеральных законах, и поэтому они закреплены в конституциях[33] и уставах субъектов Российской Федерации [34],[35], уставах муниципальных образований Российской Федерации[36].

Заключение

Конституцию Российской Федерации справедливо называют главным, основным законом государства. Если представить себе многочисленные правовые акты, действующие в стране в виде определенного организованного и взаимосвязанного целого, некой системы, единого комплекса, то Конституция - это основание, стержень и одновременно вершина всего права, фундамент всего его развития, обладающий регулирующей функцией.

Конституционные основы выражают определенные концепции правового регулирования; закрепляют конституционные принципы; определяют правовой статус Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, включающие их интересы, права, обязанности и ответственность, а также устанавливают разграничение вопросов их ведения, в т. ч. в сфере электроэнергетики.

Конечно, Конституция не может предусмотреть всех правовых проблем в сфере электроэнергетики, но это и неё задача. Конституция, как уже было отмечено, это «фундамент» российского права, роль «этажей» должно выполнять отраслевое право, а роль «квартир» - федеральное законодательство.

Ввиду того, что автор статьи является энергетиком по профессии, у него сложился личный интерес к исследованиям по данной теме.

Библиографический список

1.  Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 01.01.2001 , от 01.01.2001 ): офиц. текст. – М.: Эксмо, 2011. – 32 с.

2.  Зиновьев, право России: Учебник / – СПб.: Асланова «Юридический центр Пресс», 2010. – 634 с.

3.  Конституция Российской Федерации: доктринальный комментарий (постатейный) / Под ред. . – М.: Деловой двор, 2009.

4.  Распоряжение Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. «Об Энергетической стратегии РФ на период до 2030г.»: офиц. текст // Собрание законодательства Российской Федерации, 2009, № 48, ст. 5836.

5.  Официальный сайт Правительства Российской Федерации [Электронный ресурс]: состав Правительства России – 01.03.2013 – Режим доступа: http://*****/gov.

6.  Федеральный закон от 01.01.2001 "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса" : офиц. текст // Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, № 30, ст. 4604.

7.  Федеральный закон от 01.01.2001 "О безопасности": офиц. текст // Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, № 1, ст. 2.

8.  Федеральный конституционный закон от 01.01.2001 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (в ред. ФКЗ №4-ФКЗ от 01.01.2001) : офиц. текст // Собрание законодательства Российской Федерации, 2012, № 50, ст. 6938.

9.  Постановление Правительства РФ «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» : офиц. текст // Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 32, ст. 3348.

10.  Постановление Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000 «О Федеральной службе по тарифам» : офиц. текст // Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 29, ст. 3049.

11.  Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 01.01.2001 №51-ФЗ (в ред. ФЗ №8-ФЗ от 01.01.2001) : офиц. текст // Собрание законодательства Российской Федерации, 2013, № 7, ст. 609.

12.  Федеральный закон от 01.01.2001 "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" (в ред. ФЗ от 01.01.2001 ): офиц. текст // Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, № 31, ст. 4206.

13.  Федеральный закон от 27 июля 2010 г. "О теплоснабжении" (в ред. ФЗ от 01.01.2001 ) : офиц. текст // Собрание законодательства Российской Федерации, 2012, № 53, ст. 7643.

14.  Федеральный закон от 01.01.2001 "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в ред. ФЗ от 01.01.2001 ) : офиц. текст // Собрание законодательства Российской Федерации, 2012, № 53, ст. 7595.

15.  Федеральный закон от 01.01.2001 "Об электроэнергетике" (в ред. ФЗ от 01.01.2001 ) : офиц. текст // Собрание законодательства Российской Федерации, 2012, № 53, ст. 7616.

16.  Федеральный закон от 01.01.2001 "Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об электроэнергетике" (в ред. ФЗ от 01.01.2001 ) : офиц. текст // Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, № 50, ст. 7343.

17.  Указ Президента РФ «Об открытом акционерном обществе "Российские сети"» : офиц. текст // Собрание законодательства Российской Федерации, 2012, № 48, ст. 6666.

18.  Постановление Правительства РФ от 01.01.01 года № 000 «Об утверждении Правил оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике»: офиц. текст // Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 52, ст. 5518.

19.  Приказ Министерства энергетики Российской Федерации от 01.01.01 г. №6 "Об утверждении Правил технической эксплуатации электроустановок потребителей". (Регистрационный № 000 от 01.01.01 г.) : офиц. текст // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2003, № 25.

20.  Закон Самарской области от 01.01.2001 "Об утверждении областной целевой программы развития малой энергетики в Самарской области на 2годы" (в ред. Закона Самарской области от 01.01.2001 ) : офиц. текст // Волжская коммуна. – 2008. – № 000.

21.  Федеральный закон от 01.01.2001 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. ФЗ от 01.01.2001 ): офиц. текст // Собрание законодательства Российской Федерации, 2012, № 53, ст. 7596.

22.  Гаджиев, принципы рыночной экономики (развитие основ гражданского права в решениях Конституционного Суда Российской Федерации) / . – М.:Юристъ, 2004. – 286с.

23.  Борисова, Н. E. Конституционные принципы экономического строя России / Н. E. Борисова // Право и жизнь. – 2012. – №– С. 43 – 52.

24.  Мельников, вопросы современного конституционного регулирования экономических отношений и национальной экономики России / // Право и жизнь. – 2011. – №– С. 39 – 49.

25.  Вершинин, право. Учебно-практический курс. / . – СПб.: Изд. дом СПбГУ, 2007. – 243 с.

26.  Мельников, основы регулирования экономических отношений в России: монография.- М.: ЮРКОМПАНИ, 2011.

27.  Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. . 3-е изд., доп. и перераб. – М.: Проспект, 2009.

28.  Зорькин, к Конституции Российской Федерации / под ред. . – 2-е изд. пересмотр. - М.:Норма: Инфра-М, 20с.

29.  Федеральный закон от 01.01.2001 "Об использовании атомной энергии" (в ред. ФЗ от 01.01.2001 ) : офиц. текст // Собрание законодательства Российской Федерации, 2012, №26, ст. 3446.

30.  Федеральный закон от 01.01.2001 №3-ФЗ "О радиационной безопасности населения" (в ред. ФЗ от 01.01.2001 ): офиц. текст // Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, №30, ст. 4596.

31.  Конституционное право России: учебник / отв. ред.: , . - 4-е изд., пересм. и доп. - М.: НОРМА, Инфра-М, 20с.

32.  Постановление Правительства Российской Федерации «О штабах по обеспечению безопасности электроснабжения» (в ред. Постановления Правительства РФ ): офиц. текст // Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, № 50, ст. 7385.

33.  Конституция Республики Татарстан от 6 ноября 1992 г. (в редакции законов Республики Татарстан от 22 июня 2012 года ) офиц. текст // Республика Татарстан. – 2012. – 26 июня.

34.  Устав Самарской области от 18 декабря 2006 г. (в ред. Закона Самарской области от 01.01.2001 №80-ГД) : офиц. текст // Волжская коммуна. – 2012. – № 000.

35.  Устав (Основной Закон) Саратовской области от 2 июня 2005 г. №46-ЗСО (в ред. Закона Саратовской области от 01.01.2001 ): офиц. текст // Неделя области. – 2012. – 15 ноября.

36.  Постановление Чапаевской городской Думы от 01.01.2001 №95 «Об Уставе городского округа Чапаевск» (в ред. Решения Думы городского округа Чапаевск от 01.01.2001 №80-ГД): офиц. текст // Чапаевский рабочий. – 2012. – 30 ноября.

[1] Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 01.01.2001 , от 01.01.2001 ): офиц. текст. – М.: Эксмо, 2011. – 32 с.

[2] Зиновьев, право России: Учебник / – СПб.: Асланова «Юридический центр Пресс», 2010. – 634 с.

[3] Конституция Российской Федерации: доктринальный комментарий (постатейный) / Под ред. . – М.: Деловой двор, 2009.

[4] Распоряжение Правительства РФ от 01.01.01 г. «Об Энергетической стратегии РФ на период до 2030г.»: офиц. текст // Собрание законодательства Российской Федерации, 2009, № 48, ст. 5836.

[5] Официальный сайт Правительства Российской Федерации [Электронный ресурс]: состав Правительства России – 01.03.2013 – Режим доступа: http://*****/gov.

[6] Федеральный закон от 01.01.2001 "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса" : офиц. текст // Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, № 30, ст. 4604.

[7] Федеральный закон от 01.01.2001 "О безопасности": офиц. текст // Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, № 1, ст. 2.

[8] Собрание законодательства Российской Федерации, 2012, № 50, ст. 6938.

[9] Постановление Правительства РФ «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» : офиц. текст // Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 32, ст. 3348.

[10] Постановление Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000 «О Федеральной службе по тарифам» : офиц. текст // Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 29, ст. 3049.

[11] Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 01.01.2001 №51-ФЗ (в ред. ФЗ №8-ФЗ от 01.01.2001) : офиц. текст // Собрание законодательства Российской Федерации, 2013, № 7, ст. 609.

[12] Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, № 31, ст. 4206.

[13] Собрание законодательства Российской Федерации, 2012, № 53, ст. 7643.

[14] Собрание законодательства Российской Федерации, 2012, № 53, ст. 7595.

[15] Собрание законодательства Российской Федерации, 2012, № 53, ст. 7616.

[16] Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, № 50, ст. 7343.

[17] Собрание законодательства Российской Федерации, 2012, № 48, ст. 6666.

[18] Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 52, ст. 5518.

[19] Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2003, № 25.

[20] Закон Самарской области от 01.01.2001 "Об утверждении областной целевой программы развития малой энергетики в Самарской области на 2годы" (в ред. Закона Самарской области от 01.01.2001 ) : офиц. текст // Волжская коммуна. – 2008. – № 000.

[21] Федеральный закон от 01.01.2001 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. ФЗ от 01.01.2001 ): офиц. текст // Собрание законодательства Российской Федерации, 2012, № 53, ст. 7596.

[22] Гаджиев, принципы рыночной экономики (развитие основ гражданского права в решениях Конституционного Суда Российской Федерации) / . – М.:Юристъ, 2004. – 286с.

[23] Борисова, Н. E. Конституционные принципы экономического строя России / Н. E. Борисова // Право и жизнь. – 2012. – №– С. 43 – 52.

[24] Мельников, вопросы современного конституционного регулирования экономических отношений и национальной экономики России / // Право и жизнь. – 2011. – №– С. 39 – 49.

[25] Вершинин, право. Учебно-практический курс. / . – СПб.: Изд. дом СПбГУ, 2007. – 243 с.

[26] Мельников, основы регулирования экономических отношений в России: монография.- М.: ЮРКОМПАНИ, 2011.

[27] Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. . 3-е изд., доп. и перераб. – М.: Проспект, 2009.

[28] Зорькин, к Конституции Российской Федерации / под ред. . – 2-е изд. пересмотр. - М.:Норма: Инфра-М, 20с.

[29] Собрание законодательства Российской Федерации, 2012, №26, ст. 3446.

[30] Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, №30, ст. 4596.

[31] Конституционное право России: учебник / отв. ред.: , . - 4-е изд., пересм. и доп. - М.: НОРМА, Инфра-М, 20с.

[32] Постановление Правительства Российской Федерации «О штабах по обеспечению безопасности электроснабжения» (в ред. Постановления Правительства РФ ): офиц. текст // Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, № 50, ст. 7385.

[33] Конституция Республики Татарстан от 6 ноября 1992 г. (в редакции законов Республики Татарстан от 22 июня 2012 года ) офиц. текст // Республика Татарстан. – 2012. – 26 июня.

[34] Устав Самарской области от 01.01.01 г. (в ред. Закона Самарской области от 01.01.2001 №80-ГД) : офиц. текст // Волжская коммуна. – 2012. – № 000.

[35] Устав (Основной Закон) Саратовской области от 2 июня 2005 г. №46-ЗСО (в ред. Закона Саратовской области от 01.01.2001 ): офиц. текст // Неделя области. – 2012. – 15 ноября.

[36] Постановление Чапаевской городской Думы от 01.01.2001 №95 «Об Уставе городского округа Чапаевск» (в ред. Решения Думы городского округа Чапаевск от 01.01.2001 №80-ГД): офиц. текст // Чапаевский рабочий. – 2012. – 30 ноября.