РОДИНА-МАЧЕХА СОЦИАЛЬНОГО ПАРТНЁРСТВА
Н. Хананашвили
Национальная Ассоциация благотворительных организаций
Неприятно пахнет?
А мы тут живём!
Из пояснений у мусорной кучи.
Ну, вот и заработали изменения к Бюджетному кодексу (БК), принятые в прошлом году депутатами Госдумы[1]. Если это кого-то порадовало, наверное, стоило бы сделать это тоже, хотя бы из чувства солидарности, но не могу. Зато могу сказать, что эти поправки привели к тому, что термин «грант» вновь оказался изъятым из правового обращения в рамках бюджетного регулирования. Данное обстоятельство будет негативно влиять на возможности поддержки органами власти социальных инноваций, исходящих от неправительственных некоммерческих организаций (ННКО). И за примерами далеко ходить уже не приходится.
Всё, что теперь выделяется для ННКО из бюджета любого уровня, обзывается субсидиями. Само это слово отдаёт чем-то, существенно более иждивенческим, чем термин грант. Причём для самой субсидии предполагается, что она выдаётся «на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг». Учитывая, что ННКО занимается в основном оказанием услуг, нас будет интересовать именно эта часть формулировки.
Прежде всего, необходимо сказать, что такого рода упрощение взгляда на возможные взаимоотношения между органами государственной власти и местного самоуправления (ОГВ И МСУ) с ННКО чревато не только возвратом глубоко порочного патерналистско-иждивенческого баланса, но и оскудением права и обеднением инструментария механизмов регулирования отношений, применяемых в последние годы.
Напомню кратко. До сих пор социальная услуга находится по существу в одной правовой «бочке» с договором подряда (возмездная услуга регулируется статьями 779-783 Гражданского кодекса, Статья 783 ГК РФ гласит:
«Общие положения о подряде (статьи 702 – 729) и положения о бытовом подряде (статьи 730 – 739) применяются к договору возмездного оказания услуг, если это не противоречит статьям 779 – 782 настоящего Кодекса, а также особенностям предмета договора возмездного оказания услуг» (выделено мной – Н. Х.). В подчеркнутой части текста присутствует определенная правовая тонкость. Если в договоре подряда возможно существование нормы, содержащейся в статье 709 ГК:
«Статья 709. Цена работы
...2. Цена в договоре подряда включает компенсацию издержек подрядчика и причитающееся ему вознаграждение». (выделено мной – Н. Х.),
и наличие доли вознаграждения в структуре цены неизбежно (см. предлог «и» в цитате), то при выполнении договора гранта или социального заказа (СЗ) такого вознаграждения, прибыли быть не может. Дополнительное вознаграждение исполнителя в СЗ недопустимо, поскольку по своей сути СЗ – это те потребности общества, которые определены как гарантированные Конституцией РФ. В этом и заключена особенность данного предмета договора – договора на выполнение социального заказа. Да и на гранте получать прибыль – абсурдно, у него совершенно иные цели…
Нынешней практикой упрощения правового регулирования власть пошла дальше. Теперь она слила в один сосуд грант (так и не ставший в Гражданском кодексе отдельным видом гражданско-правового договора) и субсидию, что заметно снижает значимость функции развития в глазах той же власти, да и граждан. Соединив грант с субсидией (про которую говорится, что она предоставляется для возмещения расходов на оказание услуг), мы получили правовой «коктейль Молотова». Впрочем, в отличие от бутылки с зажигательной смесью, эта «слеза комсомолки», скорее способна усыпить любую гражданскую инициативу на корню.
Итак, каждый из уровней самостоятельно определяет случаи и порядок предоставления субсидий (что, наверное, правильно).
Только вот беда, у каждого региона свой уровень – отдельная проблема, и каждый властный орган норовит сделать поменьше хлопот себе «любимому». Что же сделала для родного Третьего сектора «родина социального партнёрства»?
Хорошо известно, что власть всегда решает вопрос не так, чтобы было хорошо и удобно конкретной целевой группе, чью деятельность она желает регулировать, а так, как удобно чиновнику. Кстати, и объясняли это сотрудники МДОО представителям организаций – получателей субсидий именно с точки зрения чиновничьего удобства: дескать, у нас много случаев, когда средства грантов получают, а потом – ни слуху от них, ни духу. Следует заметить, что, такое и впрямь, не редкость. Не совсем понятно как получающие грантовые средства организации-однодневки затем вполне закономерно исчезают в тумане московских юрадресов. А процедура рассмотрения конкурсной комиссией заявок остаётся по-прежнему слабо прозрачным механизмом, с результатами работы которого я много лет с удивлением знакомлюсь пост-фактум. Представляется, что проверка на благонадёжность будущих получателей – это всё же проблема властных структур. Отыскивать и ловить должников тяжелее, чем проявить к ним внимание прежде, чем они получат деньги. Кстати, это не очень сложно сделать силами нынешних сотрудников филиалов МДОО в административных округах. Даже при нескольких сотнях победителей конкурса объехать в своём округе 10-20 организаций в течение 10-15 дней для Стратовой проверки и оформления документации по заключению договора не составит труда. Однако негоже, чтобы добропорядочные организации вынуждены были испытывать массу неудобств и трудностей из-за того, что «кто-то кое-где у нас порой…».
Естественно, московская власть (Департамент финансов города Москвы) поступила предельно просто: приняла постановление от 01.01.01 г. «О предоставлении в 2008 году субсидий из бюджета города Москвы», в котором слово в слово повторила позиции из БК. При этом на встрече с получателями субсидий в Московском доме общественных организаций последних просто проинформировали о том, что им предстоит получать средства только на возмещение затрат. Поскольку у ННКО, как правило, собственных средств бывает, мягко говоря, не много, и «новшество» грозило стать предметом публичного скандала, властные структуры г. Москвы придумали интересный выход.
Было использовано два термина – затраты «фактические» и затраты «плановые». С фактическими всё понятно: вы проводите мероприятия, собираете по ним документацию и расходные документы (чеки, акты и прочее), сдаёте – и вам эти расходы компенсируют, если сочтут. Что все расходы правомерны. С плановыми – хитрее. Вы заключаете договор (или договоры с исполнителями, привлекаемыми специалистами или сторонними организациями – на сумму. Не превышающую 50% от размера выигранной субсидии) и приносите этот договор в правовой отдел и бухгалтерию МДОО. И под этот договор вам МДОО перечисляет требуемую сумму. А потом, по завершении договора вы, закрыв его актом, сдаёте отчёт.
При этом надо сказать, что термина «плановые» по отношению к затратам, в БК попросту нет. Так что, по большому счёту, придумка эта – есть такое же нарушение БК, как и использование в нынешние времена понятия «гранта» в приложении к бюджетным средствам.
Однако наиболее интересно – то, что на федеральном уровне существуют организации, которые совершенно спокойно получают авансом совсем не хилые средства. Это – т. н. организации-операторы, которым поручено проводить конкурсы грантов (в данном случае – именно грантов, поскольку с момента перечисления на счета этих операторов средства перестают быть государственными и бюджетными).
И тогда возникает резонный вопрос: это им на федеральном уровне можно, как небожителям и особам, приближённым к власти, или на уровне Москвы финансисты решили «перемолиться», а заодно и самим себе облегчить нелёгкую государственную службу?
[1] Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, №18, ст.2117; соответствующие поправки в Бюджетный кодекс РФ вступили в силу с 01 января 2008 года.
