Исх.№20
12 декабря 2012 года
Администрация Президента Российской Федерации
Уполномоченному при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей
Cтарая пл., д. 4, Москва, 103132
!
13 ноября 2012 года Комитет по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации рассмотрел и рекомендовал Государственной Думе принять законопроект № «О внесении изменений в Федеральный закон «О рекламе» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Проект, законопроект). 21 ноября 2012 года законопроект был принят в первом чтении Государственной Думой Федерального Собрания РФ и в настоящий момент находится в процессе доработки в целях подготовки его к дальнейшему рассмотрению во втором и третьем чтениях. Считаем необходимым обратить Ваше внимание на положительные и отрицательные новеллы, заложенные в законопроекте. Необходимость принятия законопроекта мотивируется «совершенствованием процедуры заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, упрощением процедуры демонтажа незаконно установленных рекламных конструкций и повышением ответственности граждан и юридических лиц за нарушения законодательства в сфере рекламной деятельности».
1. Безусловно, норма ч. б п.1 ст.1 законопроекта, устанавливающая диапазон срока действия договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций от 5 до 15 лет, является благоприятным фактором для совершенствования процедуры заключения договоров и развития предпринимательства на рынке наружной рекламы, отвечает как потребностям рынка, так и государственным интересам одновременно.
При этом, на наш взгляд, необходимая четкая регламентация указанной нормы, позволяющая определить условия, основания и порядок принятия решения об установлении органами государственной власти и местного самоуправления срока действия договора в зависимости от типа рекламной конструкции (размера ее информационного поля и технологической сложности исполнения) обеспечит возможность практической реализации потребностей отрасли наружной рекламы. Необходимо подчеркнуть, что принцип единства экономического пространства, закрепленный в ст. 8 Конституции РФ, должен находить свое выражение также и в федеральном законодательстве, что предполагает единство и унификацию правового регулирования тех или иных отношений. Таким образом, считаем, что положения Проекта нуждаются в дополнительном правовом анализе на предмет установления отсутствия в нем положений, которые могут привести к администартивно-управленческому дисбалансу при принятии органами государственной власти и местного самоуправления решений о конкретном сроке действия договоров применительно ко всей территории РФ.
Зачастую органы государственной и муниципальной власти стимулируют или обязывают владельцев рекламных конструкций, в том числе посредством утверждения нормативных правовых актов соответствующего уровня, использовать модернизированные, технологичные типы рекламных конструкций. Модернизация рекламных конструкций и создание их новых инновационных видов возможны только при условии долгосрочного использования нового оборудования, что напрямую связано со сроком действия договоров на размещение конструкций. Предусмотренный действующим законодательством 5-летний срок договоров не стимулирует предпринимателей к использованию новых технологий, направляет отрасль наружной рекламы на путь количественного, а не качественного развития. Можно с уверенностью сказать, что ограничение предпринимательской деятельности 5-летним сроком не отвечает экономическим интересам ни государства, ни предпринимателей, поскольку экономическая модель любого бизнеса и его регулирования не может быть реализована в принципе в течение указанного срока.
Напротив, долгосрочное сотрудничество органов государственной власти и местного самоуправления с операторами отрасли наружной рекламы позволит добросовестным рекламораспространителям не только производить технологическую и эстетическую модернизацию рекламных конструкций, последовательно увеличивая инвестиции и привлекая заемный и акционерный капитал, но и системно участвовать в реализации государственной социально-экономической и информационной политики.
Таким образом, в целях исключения субъективности в принятии решений уполномоченными государственными органами в различных субъектах, считаем целесообразным рассмотреть вопрос об установлении единого, точно определенного срока действия договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, определив его не менее чем в 10 лет.
2. Нормы о продлении срока действия ранее заключенных договоров (ч.2 ст.5 законопроекта) до момента утверждения схем размещения рекламных конструкций являются важными неотложными мерами, необходимыми для поддержания субъектов предпринимательства в сфере наружной рекламы и экономики городов в переходный период (до момента утверждения схем размещения). Однако, данное положение требует уточнения - представляется справедливым предусмотреть продление договоров, заключенных до 01 июля 2008 года. Также следует отметить, что в целях исключения субъективности усмотрения органов, принимающих соответствующие решения, целесообразно рассмотреть вопрос о придании данной норме большей императивности. В целом, инициатива законодателя о поддержке, в том числе и предлагаемыми правовыми механизмами, системного подхода к правилам размещения рекламных конструкций, заслуживает положительной оценки.
3. Заслуживает внимания и отвечает целям поддержания благоприятного внешнего облика городов положение, предусматривающее запрещение распространения рекламы путем нанесения графических изображений или надписей на внешние стены, крыши и иные конструктивные элементы зданий, строений, сооружений, остановочные пункты движения общественного транспорта, на автомобильных дорогах и тротуарах.
Однако, в остальном текст законопроекта, сводится к разработке норм, содержащих ничем не обоснованные и немотивированные запреты, дискриминирующие законопослушных операторов наружной рекламы, а так же нормы, ущемляющие права субъектов частной, федеральной и государственной собственности.
Например, системный анализ пп. в) и г) ч.1 ст.1 проекта позволяет установить, что законопроект фактически содержит запрет на использование зданий или иного недвижимого имущества (за искл. земельных участков), принадлежащего на праве собственности Российской Федерации (федеральной собственности), субъектам Российской Федерации (за искл. Москвы и Санкт-Петербурга), или на праве частной собственности, в целях установки рекламных конструкций (см. комментарии к соответствующим пунктам законопроекта в приложении). Также ограничивается возможность использования имущества для установки рекламных конструкций лицами, уполномоченными распоряжаться им на иных вещных правах в соответствии со ст.216 Гражданского кодекса России.
Запрет на свободное использование имущества граждан для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, является нарушением ст. ст.34 и 35 Конституции Российской Федерации.
Позиционируя упрощение демонтажа незаконно установленных рекламных конструкций законопроект полностью исключает положения о демонтаже самовольных рекламных конструкций.
Например, п. з) ч.1 ст.1 проекта предлагает исключить из закона понятие "самовольная установка" (установка рекламной конструкции без разрешения), заменив его понятием "установка без действующего разрешения". Что такое «действующее разрешение» раскрывается в п. л) ч.1 ст.1 законопроекта - разрешение является действующим до истечения указанного в нем срока действия либо до его аннулирования или признания недействительным.
Таким образом, санкция в виде демонтажа рекламной конструкции, предусмотренная п. з) ч.1 ст.1 проекта, будет применяться только к лицам, имевшим разрешение на ее установку, но действие которого прекратилось. Ответственность лиц, установивших рекламную конструкцию самовольно без разрешения, проект из действующего закона исключает (см. комментарий к соответствующим пунктам проекта в приложении).
Проект предполагает введение большого количества жестких административных регулирующих и контролирующих процедур, при этом четкая регламентация осуществления этих процедур в проектах отсутствует, как отсутствует и какая-либо ответственность чиновников за их несоблюдение или недобросовестное применение.
Например, п. о) ч.1 ст.1 предусматривает в качестве основания возникновения обязанности осуществить демонтаж рекламной конструкции - предписание органа местной власти о демонтаже рекламной конструкции, установленной и (или) эксплуатируемой без действующего разрешения (при самовольной установке конструкции (без разрешения) основания (обязанность) выдачи предписания о демонтаже отсутствует).
Сроки, условия или основания принятия решения о выдаче указанного предписания, порядок совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий по выдаче такого предписания в проекте закона отсутствуют. На практике это может привести к произвольному характеру направления направлять предписаний о демонтаже. Согласно ч.21 ст.19 ФЗ "О рекламе" в редакции проекта у владельца рекламной конструкции возникает обязанность осуществить демонтаж рекламной конструкции в течение месяца со дня выдачи предписания о демонтаже рекламной конструкции. Предусмотренное п. р) ч.1 ст.1 проекта "обжалование в суд или арбитражный суд" не приостанавливает указанную обязанность. Логика авторов проекта сводится к тому, что сначала органы местной власти обязывают демонтировать рекламную конструкцию, т. е. фактически уничтожают бизнес, а потом предприниматели имеют возможность разбираться в суде - насколько это было законно.
Таким образом, в проекте заложена возможность (механизм) произвольного уничтожения бизнеса органами местной власти:
1. Орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа принимает решение об аннулировании разрешения (ч.18 ст.19 ФЗ "О рекламе");
2. Орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа выдает первое предписание о демонтаже рекламной конструкции её владельцу (ч.21 ст.19 ФЗ "О рекламе" в редакции проекта;
3. Через месяц (даже если предписание обжалуется) выдает следующее предписание о демонтаже рекламной конструкции собственнику или иному законному владельцу недвижимого имущества, к которому была присоединена рекламная конструкция, т. е фактически самому себе (вводимая проектом ч.21.1. ст. 19 ФЗ "О рекламе");
4. На основании предписания "самому себе" указанные выше органы демонтируют конструкцию, а предприниматели «могут обжаловать в суд или арбитражный суд» такие действия.
Как показывает практика, судебная процедура занимает значительное время (от 6 месяцев до нескольких лет). В связи с этим, к моменту вынесения судебного акта компания, защищающая свои права, может стать банкротом и даже при наличии решения в ее пользу, уже никогда не восстановит свое дело.
Возможно именно поэтому, Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении №58 от 8 октября 2012 г. «О некоторых вопросах практики применения арбитражными судами Федерального закона «О рекламе» (опубликован на сайте ВАС России 02.11.2012 г.) в п.21 указал, что без судебной процедуры на основании предписания органа местной власти осуществляется демонтаж только самовольно установленной рекламной конструкции, а «в случаях, когда обязанность демонтировать рекламную конструкцию возникла в связи с аннулированием разрешения, признанием его недействительным или истечением срока его действия, должен применяться судебный порядок демонтажа рекламной конструкции».
Декларируя правильные цели, проект закона фактически направлен на увеличение возможности административного воздействия на бизнес в сфере наружной рекламы. Предлагаемые поправки вводят максимально комфортный режим «административного» принудительного демонтажа рекламных конструкций органами местного самоуправления без необходимости обращения в судебные органы.
В совокупности с возможностью аннулирования этими же органами разрешения на установку рекламной конструкции (административного документа, необходимого для ведения данного вида предпринимательской деятельности) без судебного разбирательства и в отсутствии четкой регламентации прав предпринимателей проект ставит бизнес в полную зависимость от должностных лиц органов местной власти. Данные обстоятельства создают предпосылки для коррупции, а в условиях несовершенства проведения процедуры торгов появляется риск использования административных возможностей для недобросовестной конкуренции. Таким образом, в целом (за исключением некоторых позитивных идей) проект направлен на ущемление свободы и многовариантности экономического поведения участников данной сферы деятельности, что в свою очередь тормозит развитие экономики и правового государства в Российской Федерации.
На основании изложенного, просим Вас, принять все возможные меры для защиты прав предпринимателей в сфере наружной рекламы, недопущению принятия положений законодательных актов, ущемляющих права хозяйствующих субъектов, и поддержать нормы, обеспечивающие бизнесу наружной рекламы устойчивое развитие и стабильность.
Просим Вас рассмотреть предложения о корректировке текста Проекта ко второму чтению, для чего просим учесть предложения и поправки представителей предпринимательского сообщества Санкт-Петербурга – членов Ассоциации операторов наружной рекламы Санкт-Петербурга, которые прилагаем к настоящему письму.
Приложение:
Сравнительная таблица положений законопроекта № – 18 листов.
С уважением,
Члены
Ассоциации операторов наружной рекламы
Санкт-Петербурга
Генеральный директор
Генеральный директор
Ченнел Раша»
Генеральный директор -Центр»
Генеральный директор
«Нева-Спорт»
