Госкорпорации и промышленная политика России

Материал к заседанию Бюро Научного совета РАН

по проблемам евразийской экономической интеграции, модернизации, конкурентоспособности

и устойчивому развитию

ГОСКОРПОРАЦИИ И ПРОМЫШЛЕННАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ

Основной тезис:

* если стратегическая задача – войти в число лидеров мировой экономики по уровню подушевого дохода,

* если отказ от экономического суверенитета – неприемлемая плата за решение этой задачи,

* если не довольствоваться ролью аутсайдера среди развитых стран,

то в сложившейся ситуации России без госкорпораций не обойтись.

Вместе с тем, шансы на то, что госкорпорации обеспечат прорыв России на лидирующие позиции в мировом экономическом развитии, не следует преувеличивать. Однако изначальное отнесение такого рода структур к категории «бесперспективных больных» только снижает эти шансы.

Сопоставление развития разных стран показывает, что интервал от 0,3 до 0,6 подушевого ВВП США (по паритету покупательной способности) - своего рода транзитная зона экономического развития. Редко кому удается самостоятельно подняться и удержаться выше этого интервала (Япония, Корея, Тайвань, Сингапур).

Экономические успехи России привели к тому, что она вошла в представленную транзитную зону. Анализ причин существования транзитной зоны и трудностей ее преодоления помогает понять потенциальную роль госкорпораций в промышленной политике. Причины следующие:

1. Ограниченный доступ к самым передовым технологиям.

2. Трудности освоения зарубежных технологий, даже если они доступны.

3. Ослабление внимания к собственным исследованиям и разработкам.

4. Конфликтный потенциал транзитной зоны.

Первые два фактора провоцируют конкуренцию в сфере привлечения прямых иностранных инвестиций. Один из аргументов в таком соперничестве - ограничение страной собственного экономического суверенитета. Однако, как показывает опыт Евросоюза, дистанция между старожилами и новичками таких образований может сохраняться весьма длительное время.

Доступность иностранных технологий, как правило, second-hand технологий, способствует ослаблению внимания к собственным исследованиям и разработкам. В России доля ВВП, расходуемая на исследования и разработки, сопоставима с долей расходов более бедной группы стран. Для выхода на передовые рубежи, надо тратить не меньше, чем лидеры.

Результат действия первых трех факторов можно назвать ловушкой технологического иждивенчества.

В транзитной зоне имеются реальные возможности:

* для увеличения выпуска на основе second-hand технологий;

* для наращивания собственных оригинальных разработок;

* для нетривиальных «пиратских» действий.

Как следствие, реален конфликт интересов имитаторов и инноваторов, сторонников и противников ограничения экономического суверенитета, представителей сырьевой и обрабатывающей промышленности. Свою порцию

напряженности добавляет высокий уровень социально-экономической дифференциации общества.

Каковы возможности развития без уступки экономического суверенитета? Для ликвидации отставания от лидеров необходимо, но недостаточно заимствование чужих производственных решений. Войти в число лидеров можно за счет:

* привлечения не только готовых технологий, но и относительно сырых технологических идей;

* быстрого доведения их до практической реализации;

* опережающей конкурентов реализации эффекта масштаба в производстве новой продукции.

Даже если норма накопления высока, но остается слабым собственный сектор производства знаний, отставание от лидеров сохраняется, а развитие приобретает импульсивный характер.

Большую роль в укреплении сектора НИОКР играют как государство, так и крупные корпоративные структуры. Еще в 1960 году обнаружено, что отрасли с долей четырех фирм ниже 15% могут иметь фатально низкие стимулы к поддержке НИОКР. Индексы концентрации четырех продавцов во многих отраслях российской экономики близки к критическому уровню 15% или даже ниже его. Энергичная интеграционная инициатива самого частного бизнеса в российском машиностроении и металлообработке снизила бы актуальность участия государства в корпоративном капитале ради его укрупнения и активизации инновационных процессов.

Освоение производства сложной продукции, быстрый переход к массовому ее выпуску требует формирования интегрированных корпоративных структур. Организационной инновацией, показавшей возможность решения этих задач, стали послевоенные японские финансово-промышленные группы (кейрецу).

В российском машиностроении отсутствие достаточно крупных корпоративных структур приводит к тому, что не только массовое производство, но даже выполнение единичных заказов на сложную продукцию сталкивается с большими трудностями.

Можно заключить,

если бы в отечественной обрабатывающей промышленности имелись мощные частные бизнес-группы с сильной исследовательской базой,

эти группы обладали и сильными долгосрочными мотивациями, и значительными финансовыми ресурсами,

то для решения амбициозных задач развития не требовалось бы создания контролируемых государством компаний.

Формирование госкорпораций – вынужденная мера по повышению абсорбционных и инновационных способностей экономики.

Организационные формы госкорпораций – один из дискуссионных вопросов. Большие сомнения вызывает формирование нескольких госкорпораций в форме некоммерческих организаций. Как известно, «некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками» (Статья 2 Закона). Выбор для ряда госкорпораций формы некоммерческой

организации можно рассматривать как свидетельство приоритета целей развития над задачей пополнения государственного бюджета за счет дивидендов.

Доводы в пользу такого подхода можно почерпнуть из зарубежного опыта. Так в Китае в результате налоговой реформы в 1994 полностью находящиеся в собственности государства предприятия были освобождены от выплаты дивидендов. При этом экономисты Всемирного банка в течение многих лет советовали китайскому правительству начинать собирать дивиденды у госпредприятий. Массированные инвестиции этими предприятиями служат средством превращения их во влиятельных игроков на мировом рынке.

Минимизация государством дивидендной нагрузки на энергетический сектор, инфраструктурные отрасли – это еще и способ поддержки национальной обрабатывающей промышленности. Суда по тому, что Китай не спешит с приватизацией в этих отраслях, такая политика будет продолжаться.

Зарубежная практика государственного участия в корпоративном капитале. Понятие «государственная корпорация» существует в целом ряде государств, включая такие страны как США, Великобритания, Канада, Италия, Индия, Корея и пр.

При этом общим принципом является то, что государственные корпорации создаются на основании законодательных актов, принимаемых парламентами государств, их советы директоров формируются правительством/парламентом, и они подотчетны парламенту или президенту страны.

Согласно Гражданскому кодексу США (Раздел 5, часть 1, глава 1, параграф 103) понятие «государственная корпорация» (government corporation) относится к корпорациям (юридическим лицам), которыми владеет или которые контролирует Правительство США. Они могут быть созданы как в форме акционерных обществ, так и некоммерческих организаций.

Существует несколько типов федеральных государственных корпораций:

В полной федеральной собственности - федеральное правительство владеет 100% капитала и имеет 100% голосов в совете директоров...

Со смешанным владением

В частных федеральных корпорациях, федеральное правительство не имеет акций, но имеет закрепленное за ним законом право подбирать членов совета директоров.

Примеры некоммерческих госкорпораций США:

Федеральная корпорация по страхованию депозитов;

Корпорация по гарантированию пенсионных накоплений;

Корпорация по стимулированию частных инвестиций в зарубежные страны;

Корпорация по кредитованию сельхозпроизводителей.

В Индии, Южной Корее большинство госкорпораций создано в форме акционерных обществ, часть – некоммерческие организации.

Многие современные оценки эффективности государственного предпринимательства уже не столь категоричны и однозначны, как в первой половине 1990-х годов. Свою роль в такой ревизии оценок играет современный экономический кризис. На его фоне успехи Китая воспринимаются как свидетельство эффективности реализуемой в этой стране модели госкапитализма.

В мировой экономической литературе все больше внимания уделяется изучению опыта успешного государственного предпринимательства. Речь идет о таких компаниях

как Singapore Airlines – одна из лучших авикомпаний в мире, бразильский авиастроитель Embraer, корейский сталелитейщик POSKO. Примечательно, что тайваньское экономическое чудо сопровождалось в 1960-е и 1970-е годы увеличением удельного веса госсектора в экономике, а к активной приватизации на острове приступили лишь в 1996 году, достигнув уровня развития богатых стран. Фокус современных исследований контролируемых государством предприятий смещен на китайскую экономику, где перед такими предприятиями поставлена задача превращения в ведущие мировые ТНК.

Чтобы госкорпорации реализовали свою миссию в решении амбициозных задач развития России, необходимо высокое качество регулирования их деятельности. С этой точки зрения оправдано преобразование части госкорпораций в акционерные общества. Однако такое преобразование само по себе не решает проблемы повышения эффективности этих структур.

Широко известны Принципы корпоративного управления ОЭСР. В 2005 г. как дополнение к ним было подготовлено Руководство ОЭСР по корпоративному управлению на государственных предприятиях.

Особого внимания заслуживает следующая рекомендация ОЭСР:

«Все обязательства и обязанности, которые госпредприятие должно взять на себя в связи с предоставлением общественных услуг, сверх общепринятых норм, должны быть четко прописаны законами или нормами регулирования. Обо всех этих обязательствах и обязанностях должно быть также проинформировано общество, а связанные с ними издержки должны покрываться прозрачным образом».

Реализация этой рекомендации является основой для деятельности госкорпораций в общем правовом поле, для выполнения ряда других рекомендаций ОЭСР.

Ключевое звено повышения эффективности российских госкомпаний - четкое определение задач и программ развития таких предприятий. Необходима регламентация механизма государственного финансирования снижающих рентабельность бизнеса обременений на компании с госучастием. При отсутствии или недостаточном размере соответствующих компенсаций российские компании уступают зарубежным конкурентам. Слабая регламентация механизма компенсаций, сбои в его работе – питательная среда для сращивания части госаппарата с бизнесом, для теневых соглашений между бизнесом и государством, подрывающих качество как корпоративного, так и государственного управления. Инструментом фиксации взаимных обязательств государства и бизнеса могут быть отдельные соглашения между государством и предприятиями госсектора. Важна не просто стратегия развития госкомпании, а взаимные фиксированные и проверяемые обязательства по обеспечению реализации этой стратегии.

Если ориентироваться на французскую практику заключения стратегических соглашений между государством и предприятиями госсектора, то такое соглашение между государством и предприятиями госсектора может включать в себя следующие компоненты:

стратегия предприятия;

назначение предприятия с позиций общественных интересов;

общие цели развития предприятия, задачи обеспечения качества и эффективности;

задачи и пути обеспечения финансовой сбалансированности;

система требований государства (повышение производительности, осуществление расходов на НИОКР, модернизация технологической базы, снижение цен через определенное время, сокращение кредиторской и дебиторской задолженности и т. п.);

обязательства государства, система стимулов для управляющих и рабочих и др.

Как видно из этого перечня, типовое стратегическое соглашение не ограничивается стратегией организационных изменений или постановкой инвестиционных задач. В нем оговариваются и пути обеспечения финансовой сбалансированности развития компании.

Важно, однако, не перепоручать госкомпаниям изначально разработку таких соглашений и стратегий ввиду их объективной заинтересованности в облегчении тех задач, которые им придется в последующем решать. Особые сомнения вызывает способность госкомпаний самостоятельно определять и четко формулировать некоммерческие цели своей деятельности, индикаторы продвижения к этим целям. Здесь первое слово должно быть за государством с последующим вовлечением в обсуждение и общества, и самих госкомпаний. Как говорится в Руководстве ОЭСР по корпоративному управлению на государственных предприятиях (аннотация к главе II):

«Четко определенная политика собственника поможет избежать ситуаций, когда госпредприятия получают чрезмерную самостоятельность при определении собственных целей или установлении природы и объема обязательств по предоставлению общественных услуг».

Отсутствие стратегических соглашений приводит к тому, что меры, принимаемые в целях усиления контроля над деятельностью предприятий госсектора, приближают государственное управление этим сектором к оперативному. Это снижает мотивации предприятий к повышению эффективности своей деятельности.

Является спорным одобренный Правительством РФ подход к формированию долгосрочных мотиваций при оплате труда в госкомпаниях через привязку вознаграждения к стоимости акций. Как известно, такой отложенной формой вознаграждения акциями является опцион на их покупку, дающий право купить определенное количество акций по оговоренной цене по истечении срока опциона. Этот способ стимулирования способен подтолкнуть менеджмент к попыткам манипулировать курсовой стоимостью акций. Чем кончается такое манипулирование, показал скандальный опыт энергетического гиганта «Энрон» (Enron).

При преобразованиях в госсекторе российской экономики необходимо руководствоваться принципом «не навреди».

1. Реализация этого принципа предполагает аргументированную формулировку критериев избыточности государственного участия в корпоративном капитале.

Возможна и иная постановка вопроса. Какие в российской экономике произошли принципиальные изменения по сравнению с 2007 годом, когда реформаторская кризисная полоса в ее развитии считалась уже пройденной, чтобы отношение к госкорпорациям существенно изменилось? Если для разворота экономической политики в сторону госкорпораций и госкомпаний были серьезные основания, то куда они исчезли? Приходится констатировать, что многие условия, оправдывавшие в 2007 году участие государства в корпоративном капитале, сохраняются до сих пор.

2. Необходимо обоснование того, что приватизация пакетов акций госкомпаний действительно повысит эффективность российской экономики, а не станет новым изданием «залоговых аукционов».

Без доверия общества к очередному избавлению государства от части имущества трудно рассчитывать на формирование в стране комфортного инвестиционного климата. Не способствуют росту такого доверия и неоднозначные последствия преобразований в российской электроэнергетике, проводившихся в расчете на замену государственных инвестиций частными. На практике государство вынуждено оставаться активным участником инвестиционных процессов в этой отрасли.

3. Обвинения госкорпораций в том, что они подавляют частный бизнес, требуют конкретного анализа.

Где доказанные факты нарушения госкорпорациями антимонопольного законодательства? На практике развивается более успешно, чем .

В сложившихся условиях реальная перспектива того, что на смену госкомпаниям придут частные локальные монополии.

Анализ ситуаций, когда госкомпании мешают развитию частного бизнеса, должен определить, в какой мере это связано с избыточными размерами госсектора, а в какой - с плохим управлением им. Ссылка на размеры госсектора – удобное оправдание провалов в организации его деятельности.

Ориентиром эффективного развития госкомпаний должно быть доведение их до уровня конкурентоспособности на внешних рынках. После этого для многих их них оправдана постановка вопроса об их приватизации.