"Руководитель автономного учреждения", 2012, N 11
ЭФФЕКТИВНЫЙ КОНТРАКТ: ПО РЕЗУЛЬТАТУ И ОПЛАТА
Первого декабря текущего года будет дан старт новой реформе оплаты труда работников бюджетной сферы. Цель реформы заключается в том, чтобы увязать уровень заработка каждого конкретного специалиста с результатами его работы и перейти в бюджетном секторе на "эффективный контракт". Для этого Минтруд подготовил проект программы поэтапного совершенствования системы оплаты труда <1>. Согласно Указу Президента РФ от 01.01.2001 N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики" (далее - Указ N 597) Правительство РФ должно принять программу к названному выше сроку.
<1> Проект программы поэтапного совершенствования системы оплаты труда при оказании государственных (муниципальных) услуг на 2годы размещен на официальном сайте Минтруда www. ***** в разделе "Банк документов", подраздел "Трудовые отношения/Оплата труда".
Идея перехода к "оплате по результату" впервые была законодательно оформлена в Указе N 597 (пп. "е" п. 1), а понятие "эффективный контракт" появилось в Бюджетном послании Президента РФ от 01.01.2001 "О бюджетной политике в 2годах". В частности, в нем говорится о предстоящей задаче практической реализации нового механизма финансирования учреждений (то есть механизма государственного и муниципального задания), а также необходимости перехода в самих учреждениях к эффективному контракту. Последний должен четко определять условия оплаты труда и социальный пакет работника в зависимости от качества и количества выполняемой им работы.
Грядущая "зарплатная" реформа станет логическим продолжением реформы бюджетной сети: сначала нормы Закона N 83-ФЗ <2> позволили изменить механизм финансирования этой сети (от содержания учреждений к оплате результата их деятельности), а теперь аналогичный механизм предполагается внедрить внутри организаций, взяв его за основу совершенствуемой системы оплаты труда работников. Таким образом, принцип "деньги в обмен на эффективность" будет распространяться не только на отношения между учредителем и учреждением, но и на отношения между учреждением и конкретным специалистом, который принимает участие в предоставлении государственной или муниципальной услуги (либо обеспечивает этот процесс).
<2> Федеральный закон от 01.01.2001 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений".
Работа по подготовке реформы уже началась. В августе этого года Минтруд представил Правительству РФ проект программы поэтапного совершенствования системы оплаты труда и до 1 декабря планирует внести на рассмотрение Кабинета министров окончательный вариант документа. Кроме того, до 15 ноября Минздрав, Минкультуры и Минобрнауки должны разработать в своих сферах регулирования "дорожные карты" изменений на период до 2018 г. (определяют четкую последовательность действий, сроки, ответственных за исполнение, необходимое организационное и ресурсное обеспечение). Как сказано в Бюджетном послании, Правительство РФ должно утвердить такие карты до конца 2012 г.
Задачи и сроки реформы
Действие программы, проект которой разработал Минтруд, предполагается распространить на учреждения различных отраслей бюджетной сферы, оказывающие государственные и муниципальные услуги. Основная цель - существенно повысить качество этих услуг, а один из механизмов достижения - поднять уровень оплаты труда работников и совместить этот процесс с переходом на эффективный контракт. Зарплаты в бюджетном секторе уже начали увеличиваться. Что же предполагается делать для роста результативности труда работающих в этой сфере специалистов?
В проекте программы указано несколько задач, которые нужно решить в ближайшие годы. В частности:
V установить взаимосвязь повышения оплаты труда и достижения конкретных
показателей качества и количества оказываемых услуг;
─────────────────────────────────────────────────────────────────────
V скоординировать мероприятия по повышению заработной платы на основе
структурных и институциональных изменений, привлечь (с учетом
специфики каждой отрасли) на это повышение не менее трети средств,
получаемых за счет реорганизации неэффективных организаций;
─────────────────────────────────────────────────────────────────────
V создать механизм стимулирования к повышению качества услуг и
эффективности работы, прозрачное формирование оплаты труда для
учреждений, их структурных подразделений и конкретных работников,
исключить избыточные контрольные функции;
─────────────────────────────────────────────────────────────────────
V привести квалификационные требования к работникам и нормы труда в
соответствие с современными требованиями к качеству оказания услуг;
─────────────────────────────────────────────────────────────────────
V создать прозрачный механизм оплаты труда руководителей организаций,
финансируемых из федерального бюджета, установить соотношение средней
заработной платы руководителей и работников этих организаций,
предусмотрев представление руководителями сведений о доходах,
имуществе и обязательствах имущественного характера.
Реформа будет проводиться в два этапа. На первый (2гг.) придутся основные мероприятия - должен быть определен объем государственных (муниципальных) гарантий, основанных на стандартах оказания госуслуг и учитывающих повышение производительности труда работников, разработаны (дополнены) целевые показатели деятельности учреждений, их структурных подразделений и работников, оценены расходы на персонал, осуществляющий оказание той или иной государственной (муниципальной) услуги, и др. На втором этапе (2гг.) будут проводиться актуализация ранее установленных требований и показателей, повышение квалификации работников, а также независимая оценка качества работы организаций, оказывающих социальные услуги.
Основа эффективности
Реформа, по мнению ее разработчиков, должна устранить те недостатки, которые обнаружились при внедрении новых систем оплаты труда. Так, проблемы непроработанности показателей эффективности деятельности сотрудников, формального определения их трудовых функций предполагается решить с помощью механизма эффективного контракта <3>. Он станет отличаться от сегодняшнего трудового договора тем, что будет основан на системе оценки эффективности деятельности работников (совокупности показателей и критериев, позволяющих оценить количество затраченного труда и его качество), системе оплаты труда, учитывающей различия в сложности выполняемой работы, а также системе нормирования труда. Все эти системы должны быть утверждены работодателем.
<3> Согласно проекту программы Минтруд должен утвердить рекомендации по оформлению трудовых отношений с работниками при переходе на эффективный контракт в течение I квартала 2013 г.
При этом, как обозначено в проекте программы, применение показателей и критериев эффективности работы при построении систем оплаты труда должно осуществляться в учреждении с учетом следующих принципов:
1) до работника должны быть доведены трудовая функция, показатели и критерии оценки ее выполнения, размер вознаграждения в зависимости от результатов труда;
2) вознаграждение должно устанавливаться с учетом трудового вклада работника в результат деятельности всего учреждения;
3) условия получения вознаграждения должны быть понятны работодателю и работнику и не допускать двойного толкования.
Отметим, что многие автономные учреждения уже предприняли или предпринимают определенные шаги в данном направлении и, по сути, уже внедряют отдельные элементы эффективного контракта. Например, АУ учитывают в своих положениях об оплате труда систему надбавок и премий за сложность и интенсивность работы сотрудников, а также создают внутренние стандарты качества предоставления услуг. Все это, несомненно, облегчит им последующую работу по реализации реформы.
Кроме того, с переходом на эффективный контракт в трудовом договоре с работником будут подробно конкретизированы (с учетом отраслевой специфики) его должностные обязанности, показатели и критерии оценки труда, условия оплаты труда и предоставления льгот. Однако базовым условием, необходимым для внедрения эффективного контракта, является наличие у учреждения государственного или муниципального задания и целевых показателей эффективности работы, утвержденных учредителем (форма автономного учреждения изначально предполагает использование этого механизма).
Еще одна проблема заключается в том, что в ряде регионов вводились новые системы оплаты труда в 2гг. в условиях ограниченных финансовых средств. В результате учреждения не смогли создать достаточный фонд стимулирования для повышения заинтересованности работников. Но если раньше реформированию подвергались стимулирующие выплаты, то предстоящие изменения (повышение как оплаты труда, так и результативности работы) затронут базовую часть зарплаты работников бюджетной сферы, а также их социальный пакет. Структура и условия получения денежных и натуральных выплат, входящих в такой пакет, также должны быть увязаны с результатами работы учреждения и конкретного сотрудника.
Оплате труда добавят прозрачности
Следующей проблемой, которая обнаружилась в прошедшие годы при внедрении новых систем оплаты труда, стал существенный (нередко более чем десятикратный) разрыв между зарплатами руководителя и основного персонала. Это, как отмечается в проекте программы, создает у квалифицированных работников чувство несправедливости при оценке оплаты их труда.
Бороться с "несправедливостью" предполагается несколькими способами:
1. Установить предельный уровень соотношения средних зарплат руководителя учреждения и сотрудников из числа основного персонала. Этот шаг уже сделан - принято Постановление Правительства РФ от 01.01.2001 N 975 (далее - Постановление N 975), вносящее изменения в его Постановление от 01.01.2001 N 583 <4> (далее - Постановление N 583). Нормативный акт определяет, что предельное соотношение зарплат в учреждении устанавливает федеральный государственный орган, осуществляющий полномочия учредителя, и это соотношение должно быть кратным от 1 до 8.
<4> "О введении новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных и казенных учреждений и федеральных государственных органов, а также гражданского персонала воинских частей, учреждений и подразделений федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба, оплата труда которых в настоящее время осуществляется на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений".
Правда, речь здесь (как и в Постановлении N 583, вводящем новую систему оплаты труда) идет только о федеральных казенных и бюджетных учреждениях. Однако практика показывает, что многие региональные и муниципальные автономные учреждения также используют НСОТ - в добровольном порядке или по рекомендации учредителя. Поэтому возможно, что при установлении в субъектах РФ и муниципальных образованиях предельного соотношения указанных зарплат учредители будут ориентироваться на эти значения и в отношении подведомственных автономных учреждений.
2. Обеспечить прозрачность оплаты труда в учреждениях. В частности, для этого планируется утвердить типовой контракт (трудовой договор) с руководителем государственного (муниципального) учреждения - проект соответствующего федерального закона, предполагающий изменения ТК РФ и Федерального закона от 01.01.2001 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", подготовил Минтруд. Одним из критериев деятельности руководителя, прописанных в типовом контракте, станет соотношение средней зарплаты работников в данном учреждении и средней зарплаты по экономике в соответствующем субъекте РФ. Кстати, Постановление N 975 предусматривает возможность установления еще одного показателя эффективности работы руководителя - рост средней зарплаты работников учреждения в отчетном году без учета повышения размера зарплаты в соответствии с решениями Правительства РФ.
3. Обязать руководителей государственных и муниципальных учреждений, а также членов их семей представлять сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера (эта норма, отраженная в пп. "ж" п. 1 Указа N 597, также включена в названный выше законопроект). Такие сведения нужно будет подавать учредителю ежегодно не позднее 30 апреля. Если это не будет сделано в срок либо сведения окажутся недостоверными или неполными, руководителю грозит дисциплинарная ответственность вплоть до увольнения.
Обратная сторона повышения зарплат
Как было сказано выше, в основу эффективного контракта должна быть положена в том числе система нормирования труда работников, утвержденная в учреждении. Однако для ее принятия существуют лишь самые общие законодательные основания (гл. 22 ТК РФ, Рекомендации по определению штатной численности работников бюджетных организаций на основе нормативов по труду <5>). Поэтому, как следует из проекта программы, органам исполнительной власти необходимо будет актуализировать действующие или утвердить новые типовые отраслевые нормы труда для наиболее массовых и значимых категорий работников. При этом будет определена численность работников, необходимая для предоставления гарантированных по стандарту государственных и муниципальных услуг. Предполагается, что федеральные органы власти издадут соответствующие приказы до конца 2013 г.
<5> Утверждены Росздравом.
Типовые отраслевые нормы труда станут ориентиром для учреждений при формировании штатного расписания. В свою очередь, численность штата, определенная на основе указанных норм труда, должна быть оптимизирована в рамках системы нормирования труда работников конкретного учреждения. Рекомендации по формированию такой системы также будут утверждены на федеральном уровне.
Однако принцип "деньги в обмен на эффективность" проявит себя не только при формировании штатной численности работников, средств на оплату труда, но и при реорганизации неэффективных учреждений. Подготовка к этой процедуре уже ведется. Например, Минобрнауки в соответствии со своим Приказом от 01.01.2001 N 583 <6> начало работу по выявлению неэффективных вузов.
<6> "О проведении мониторинга деятельности федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования".
Средства от реорганизации планируется направить на повышение зарплат, но окончательной ясности в том, сколько именно денег должна изыскать бюджетная сфера, пока нет. В пп. "е" п. 1 Указа N 597 отмечается, что на повышение зарплаты работникам возможно привлечение не менее трети средств, получаемых за счет реорганизации неэффективных организаций, в то время как в проекте программы говорится уже не о возможном, а о непременном привлечении этих сумм. Позиция Минфина <7> еще жестче: за счет реорганизации неэффективных учреждений и программ нужно изыскать не менее трети необходимых для увеличения зарплат ресурсов, а для вузов и медицинских учреждений треть средств следует обеспечить за счет их внебюджетной и научной деятельности. Очевидно, что к моменту утверждения программы придется выработать единое мнение по данному вопросу.
<7> См. презентацию заместителя директора Департамента бюджетной политики в отраслях социальной сферы и науки Минфина "Основные направления бюджетной политики в отраслях социальной сферы и науки с учетом положений указов Президента РФ", размещенную на интернет-портале "Госменеджмент" (http://www. *****) в разделе "Презентации".
Кроме того, Минфин предлагает обеспечить достижение заданных Указом N 597 показателей за счет всех источников доходов и выполнения всех должностных обязанностей работниками (при полной занятости), а среди возможных направлений при оптимизации затрат при переходе на эффективный контракт называет следующие:
- уточнить состав конституционно гарантированных госуслуг с разделением на функциональную услугу (образование, лечение и т. д.) и сопутствующую (содержание, питание и т. д.) и применить ко второй принцип оплаты за счет потребителя;
- монетизировать через зарплату льготы работникам учреждений (оплата жилья и коммунальных услуг в сельской местности, выплаты на книгоиздательскую продукцию, досрочный выход на пенсию, предоставление жилья в собственность и т. д.).
Однако об этих и других финансовых механизмах, с помощью которых на практике должна реализовываться реформа оплаты труда, в проекте программы ничего не сказано.
Главный редактор журнала
"Руководитель автономного учреждения"
Подписано в печать
12.11.2012
