«Практика участия Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Алтайскому краю в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления»
Одной из актуальных и наиболее важных задач российского государства является обеспечение единства правового пространства, качества законодательства.
Единое правовое пространство предполагает единую правовую систему, основой которой является Конституция России. И соответствовать ей должны не только акты федеральных органов власти, но и акты, принимаемые субъектами России и органами местного самоуправления.
Принятие в 2003 году Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставило органам местного самоуправления возможность решать достаточно широкий круг задач в различных сферах жизнедеятельности (налогообложение, бюджет, благоустройство, дорожная деятельность, охрана здоровья и т. д.). В связи с чем, стал актуальным вопрос о соответствии Конституции России, федеральному и региональному законодательству нормативных правовых актов органов местного самоуправления, и, в первую очередь, устава муниципального образования как акта, обладающего высшей юридической силой в иерархии муниципальных правовых актов.
Устав, закрепляющий наиболее значимые вопросы организации и функционирования муниципального образования, основополагающие нормы, направленные на обеспечение гарантий осуществления народовластия, является основой дальнейшего местного нормотворчества. Как и Конституция России по отношению к федеральным законам и подзаконным актам, устав муниципального образования отличается от всех иных муниципальных правовых актов особым порядком принятия. В развитие положений устава, в соответствии со своей компетенцией, органы местного самоуправления принимают правовые акты. Поэтому соответствие устава муниципального образования федеральному и региональному законодательству, его актуализация в связи с динамикой законодательства имеет принципиальное значение при осуществлении местного самоуправления.
На основании Федерального закона от 01.01.01 года «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» на органы юстиции возложено полномочие по государственной регистрации уставов муниципальных образований.
Это направление работы является одной из важнейших функций территориальных органов юстиции. Смысл государственной регистрации заключается в том, чтобы проверить, соответствует ли устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении в него изменений и дополнений Конституции России, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними законам субъекта Российской Федерации, соблюдена ли процедура его принятия, а также не содержит ли он коррупциогенных факторов. Соответствие уставов муниципальных образований Конституции Российской Федерации, федеральному и региональному законодательству - одна из составляющих обеспечения единства правового пространства России.
При выявлении противоречий регистрирующий орган вправе отказать в государственной регистрации, тем самым предотвратить применение незаконного устава или муниципального правового акта о внесении в устав изменений и дополнений.
Необходимо отметить, что деятельность Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Алтайскому краю (далее – Управление в соответствующем падеже) в данной сфере не ограничивается только формальным подходом, то есть вынесением решения о государственной регистрации или об отказе в государственной регистрации. В рамках осуществления функции по государственной регистрации Управление оказывает органам местного самоуправления методическую и правовую помощь по вопросам обеспечения соответствия уставов законодательству Российской Федерации и Алтайского края. Формы оказания такой помощи законодательно не закреплены и зависят от достигнутого уровня взаимодействия регистрирующего органа с органами местного самоуправления.
Для повышения качества принимаемых органами местного самоуправления уставов по инициативе Управления в сентябре 2009 года заключено Соглашение о взаимодействии Управления с Ассоциацией «Совет муниципальных образований Алтайского края». В соответствии с данным Соглашением Управление взяло на себя обязательство по оказанию консультационно-методической помощи представителям органов местного самоуправления по вопросам, возникающим в процессе применения законодательства о местном самоуправлении, в том числе при разработке и принятии уставов и муниципальных правовых актов о внесении в них изменений и дополнений.
Реализуя задачу эффективной организации деятельности по своевременному приведению уставов в соответствие с законодательством, в рамках Соглашения Управлением проводится активная работа по оказанию методической помощи главам муниципальных образований.
В связи с регулярными изменениями, вносимыми в федеральное законодательство о местном самоуправлении, а также в связи со значительным количеством муниципальных образований в Алтайском крае (734), оказание Управлением такой помощи особенно актуально для повышения качества принимаемых уставов и муниципальных правовых актов.
Опыт осуществления Управлением функции по государственной регистрации показал, что наибольшая результативность данной деятельности достигается при участии Управления в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления, то есть на стадии создания правовых норм, что позволяет до их принятия устранить юридические ошибки.
Как показывает практика, эффективность правотворческой деятельности органов местного самоуправления сельских населенных пунктов не всегда высока, поскольку у многих работников администраций нет достаточного опыта и квалификации для подготовки юридически грамотных уставов муниципальных образований. Данный вывод подтверждается и результатами анкетирования, проведенного Управлением в 2011 году. По мнению органов местного самоуправления основной проблемой является отсутствие юридических знаний у глав муниципальных образований и отсутствие специалистов с юридическим образованием в сельских поселениях. Кроме этого, в некоторых сельских поселениях ввиду отдаленности от районных центров отсутствует возможность изучения нормативно-правовой базы в информационных системах или средствах массовой информации, являющихся источниками официального опубликования федеральных и краевых правовых актов.
Учитывая, что служащие Управления имеют высшее юридическое образование, а одной из функций органов юстиции является обеспечение единства правового пространства России, вполне оправдано участие Управления в обеспечении законности при принятии уставов муниципальных образований.
Одной из форм такого участия является разработка типовых проектов уставов муниципальных образований. Так, Управлением разработано и предложено для принятия органам местного самоуправления 9 типовых проектов уставов муниципальных образований Алтайского края (в зависимости от порядка формирования органов местного самоуправления).
Для доработки и согласования проектов проводятся рабочие встречи, консультации в телефонном режиме с представителями комитета по местному самоуправлению Алтайского краевого Законодательного Собрания, Администрации Алтайского края, прокуратуры Алтайского края. По мере внесения изменений в федеральное и краевое законодательство, проекты уставов корректируются, дополняются новыми положениями, то есть поддерживаются в актуальном состоянии, отвечающем динамике законодательства.
Типовые проекты размещаются на официальном Интернет-сайте Управления в разделе, касающемся вопросов государственной регистрации уставов муниципальных образований. В текущем году в соответствии с обращением заместителя председателя Алтайского краевого Законодательного Собрания электронные версии проектов уставов направлены в законодательный (представительный) орган государственной власти Алтайского края для включения их текстов в Сборник типовых проектов муниципальных правовых актов, предлагаемых для принятия органами местного самоуправления.
Следует отметить, что разработка Управлением типовых проектов уставов муниципальных образований ни в коей мере не нарушает конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления. Данные проекты лишь предлагаются для принятия представительным органам муниципальных образований края, которые, в свою очередь, вправе разработать и принять свои варианты данных документов (с учетом требований статьи 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», закрепляющей вопросы, которые обязательно должны быть урегулированы уставом). К примеру, уставы городских округов Алтайского края содержат нормы, которых нет в уставах муниципальных районов и сельских поселений края (о структуре и полномочиях органов местного самоуправления).
Вместе с этим, анализ показателей работы Управления в данной сфере показывает достаточную эффективность такой формы участия территориального органа юстиции в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления как разработка типовых проектов уставов. Так, из 697 представленных в 2011 году для государственной регистрации документов %) разработаны на основе типовых проектов, предложенных Управлением. В 2012 году все 660 документов, поступившие для государственной регистрации в Управление за 11 месяцев текущего года, приняты с учетом типовых проектов.
Кроме данного вида правовой помощи с 2007 года в Алтайском крае сложилась практика направления в Управление по электронной почте или на бумажных носителях для проведения правовой оценки проектов уставов или муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в уставы муниципальных образований с целью устранения нарушений федерального и краевого законодательства, а также технико-юридических ошибок. Следует отметить, что при проведении правовой экспертизы проектов муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в действующие уставы Управлением дается правовая оценка не только положений рассматриваемого проекта, но и положений устава, в который предлагаются соответствующие изменения.
Количество поступающих в Управление для правовой оценки проектов уставов и муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в уставы возрастает с каждым годом. Так, в 2010 году в Управление поступило 253 документа, в 2011 году – 265. За 11 месяцев текущего года – 276.
В связи с тем, что уставы муниципальных образований Алтайского края содержат типичные положения, предложения Управления, высказанные на проект устава конкретного муниципального образования (поселения) учитываются при доработке документов иных муниципальных образований (поселений) соответствующего района.
За 11 месяцев 2012 года Управлением высказаны замечания и предложения в отношении 257 проектов, из них по результатам правовой оценки в 98 проектах (38%) выявлялись несоответствия федеральному законодательству. Характерными противоречиями федеральному законодательству явились нарушения трудового законодательства, законодательства о муниципальной службе, о социальных гарантиях главам муниципальных образований и главам администраций муниципальных образований, о местном самоуправлении, о выборах, о муниципальном контроле, о ветеринарии.
С учетом замечаний Управления по состоянию на конец ноября 2012 года приняты 222 устава и муниципальных правовых акта о внесении изменений и дополнений в уставы, что составляет 86,4% от числа проектов, по которым высказывались замечания. В 2011 году из 265 проектов, по которым Управлением высказывались замечания и предложения, доработаны и приняты 245 документов (92,5%).
В процессе правовой экспертизы проектов уставов и муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в уставы муниципальных образований края Управлением также выявляются нарушения правил юридической техники (орфографические и пунктуационные ошибки, пропуск слов и словосочетаний, несогласованность акта о внесении изменений и дополнений с текстом устава по нумерации структурных элементов), допускаемые из-за невнимательности специалистов, осуществляющих их подготовку.
По результатам правовой оценки представляемых проектов специалистами Управления проводятся консультации с представителями органов местного самоуправления, разъясняются положения федерального и краевого законодательства. В целях оперативной доработки и представления на государственную регистрацию документов сложилась практика направления исправленных проектов уставов и муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в них по электронной почте в адрес органов местного самоуправления без составления письменных заключений. Однако, по запросам глав муниципальных образований Управлением составляются экспертные заключения на проекты.
Кроме названных форм участия в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления в текущем году по результатам проведения мониторинга приведения в соответствие с федеральным и краевым законодательством уставов принято решение о разработке проектов уставов для муниципальных образований, которые длительно (более года) не вносили в них изменения и дополнения. За 11 месяцев 2012 года Управлением разработано 189 проектов уставов для указанных муниципальных образований Алтайского края. Из них по состоянию на конец ноября текущего года принято ,5%).
Еще одной формой взаимодействия регистрирующего органа с органами местного самоуправления в сфере нормотворческой деятельности является участие представителей Управления в публичных слушаниях по проектам уставов и муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в уставы муниципальных образований. Так, в 2011, 2012 годах сотрудники Управления были приглашены для участия в публичном обсуждении проектов муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в уставы городов Барнаул и Бийск Алтайского края. Данная форма взаимоотношений пока не получила широкого распространения. Вместе с этим, участие сотрудников Управления в этой стадии нормотворческого процесса положительно сказывается на качестве принимаемых уставов и муниципальных правовых актов о внесении в них изменений и дополнений, поскольку позволяет обратить внимание участников публичных слушаний на проблемные вопросы и выразить позицию регистрирующего органа в отношении таких норм с точки зрения соответствия их федеральному и краевому законодательству.
Подводя итог изложенному, полагаем, что взаимодействие Управления с органами местного самоуправления путем оказания им методической, правовой помощи при реализации законодательства о местном самоуправлении способствует качественному уставному нормотворчеству и позволяет исключить принятие регистрирующим органом решений об отказе в государственной регистрации. Вместе с этим, такая помощь не может расцениваться органами местного самоуправления как обязанность регистрирующего органа ее оказывать, хотелось бы видеть более грамотный и ответственный подход органов местного самоуправления к реализации их исключительного полномочия по принятию уставов муниципальных образований.
