Выступление
на депутатских слушаниях по теме:
«Проблемы правоприменения и пути совершенствования
Закона Курганской области «Об административных правонарушениях
на территории Курганской области»
Вопросы совершенствования практики исполнения
Закона Курганской области «Об административных правонарушениях
на территории Курганской области»
Уважаемые коллеги и приглашенные!
Согласно Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В 1995 году депутаты Курганской областной Думы I-го созыва приняли Закон Курганской области «Об административных правонарушениях на территории Курганской области». Одними из первых зауральские парламентарии систематизировали в одном Законе все существующие областные правовые нормы об административных правонарушениях, установили административную ответственность за правонарушения, не предусмотренные Кодексом об административных правонарушениях.
Закон устанавливает ответственность за совершенные правонарушения. Он является важным средством профилактики правонарушений и установления правопорядка на территории Курганской области.
В Законе четко установлены должностные лица и органы, уполномоченные составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях.
Вместе с тем существовала необходимость упростить процедуру рассмотрения дел об административных правонарушениях и повысить эффективность работы на местах. В этих целях в 2005 году был принят Закон Курганской области, в соответствии с которым органы местного самоуправления муниципальных образований Курганской области были наделены государственными полномочиями по созданию и организации деятельности административных комиссий.
***
О совершенствование Закона. По сравнению с другими нормативными правовыми актами Закон об административных правонарушениях является самым динамично меняющимся.
Об его актуальности свидетельствует то, что областная Дума приняла 36 законов, вносящих в него изменения и дополнения. В 2007 году в связи с отказом от исчисления административных штрафов в МРОТ были внесены изменения во все статьи Закона. В текущем году в Закон трижды вносились существенные изменения и дополнения.
В Закон вводились новые составы социально опасных правонарушений, совершенствовалась система административных наказаний, уточнялись органы, уполномоченные составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях.
Подчеркну, что вносимые изменения явились результатом практики применения норм действующего Закона, реакцией на требования общественности. При внесении новых статей, изменении размера штрафов законодатель всегда учитывает предложения правоприменителей - правоохранительных органов и органов местного самоуправления, а также инициативы граждан.
Отрадно, что в последнее время в законотворческой работе принимают участие институты гражданского общества. Так одна из принятых нами инициатив была предложена Общественной молодежной палатой при Курганской областной Думе. Молодежь начинает активно включаться в процесс мониторинга и совершенствования областного законодательства.
Во время подготовки к депутатским слушаниям поступили предложения по совершенствованию статей Закона практически от всех муниципальных районов и городских округов, от УВД области и депутатов.
Комитет по законодательству и государственному строительству областной Думы внимательно изучит Ваши предложения.
Но вместе с тем, нам бы хотелось, чтобы все правоприменители принимали более активное участие в процессе подготовки законодательных инициатив. Именно поэтому в проекте рекомендаций депутатских слушаний мы предлагаем создать постоянно действующую межведомственную комиссию по анализу практики правопримения Закона и разработке предложений по его совершенствованию.
***
Исполнение Закона об административных правонарушениях находится на постоянном контроле областной Думы, комитета по законодательству и государственному строительству.
В соответствии с планом работы в 2годах проводился мониторинг практики реализации Закона в Курганской области. Была обобщена значительная по объёму информация об итогах деятельности администраций муниципальных образований, административных комиссий, органов внутренних дел, мировых судей и уполномоченных органов исполнительной власти Курганской области. Результаты данной работы отражены в информационных материалах, которые розданы всем участникам депутатских слушаний.
За тринадцать прошедших лет органы государственной власти, правоохранительные органы и органы местного самоуправления провели значительную работу по применению норм Закона. Вместе с тем, в процессе его реализации было выявлено много проблемных вопросов.
***
О практике исполнения Закона органами внутренних дел
Основная нагрузка по выявлению правонарушений и составлению протоколов ложится на органы внутренних дел. По состоянию на 2007 год им были подведомственны 27 из 43-х статей нашего Закона, то есть более половины.
О качестве работы органов внутренних дел свидетельствует постоянный рост выявляемых административных правонарушений. В 2005 году органами внутренних дел было выявлено 3691 административное правонарушение, в 2006 году - 4207. В прошлом году - 4722 правонарушения, а только за 9 месяцев 2008 года – 4481.
Несколько слов о недостатках работы по выявлению административных правонарушений. По области в 2007 году рост регистрируемых правонарушений по сравнению с 2005 годом составил 28 процентов. Например, в Макушинском районе органами внутренних дел в 2007 году выявлено в 8 раз больше правонарушений, чем в 2005 году.
Однако в некоторых районах наоборот наблюдается снижение регистрируемых правонарушений (например, в Кетовском и Целинном районах). В качестве негативного примера следует отметить «работу» органов внутренних дел в Шатровском и Альменевском районах. Так в Шатровском районе в 2007 году было выявлено всего 3 административных правонарушения, а в Альменевском районе – только 1.
В практике работы органов внутренних дел наблюдается определённый перекос в применении статей Закона. Наиболее активно ведётся регистрация правонарушений по трём статьям Закона:
· Статья 1. Совершение действий, нарушающих тишину и покой граждан (в 2007 году составлено 697 протоколов, или 15 процентов от общего количества);
· Статья 3. Несоблюдение владельцами домашних животных обязанностей по их содержанию (в 2007 году составлено 1 767 протоколов, или 37 процентов от общего количества);
· Статья 25.4. Торговля в неустановленных органами местного самоуправления местах (в 2007 году составлено 1 869 протоколов, или 40 процентов от общего количества).
Таким образом, из 27 статей, по которым должностные лица органов внутренних дел имели право составлять протоколы об административных правонарушениях, в 2007 году фактически применялись только три статьи.
По остальным 24-м статьям было составлено 389, или лишь 8 процентов протоколов об административных правонарушениях. На сегодняшний момент структура выявляемых органами внутренних дел правонарушений существенно не изменилась.
В муниципальных районах в 2007 году две трети выявленных органами внутренних дел административных правонарушений приходятся на нарушение правил содержания домашних животных; 17 процентов протоколов связаны с нарушением тишины и покоя граждан; 11 процентов - с выпасом скота и домашней птицы, потравой посевов.
На оставшиеся 24 статьи, по которым органы внутренних дел имеют право на составление протоколов, приходится лишь 5 процентов выявляемых правонарушений.
При этом органами внутренних дел в муниципальных районах не было зафиксировано ни одного правонарушения по статьям Закона, связанным с благоустройством населенных пунктов:
· отсутствие или повреждение номерных знаков домов (статья 8);
· повреждение скамеек, оборудования для детских площадок, урн (статья 9.1).
Правонарушения, связанные с организацией снежных свалок в неустановленных местах (статья 7), зафиксированы только в Белозерском, Целинном и Шадринском районах.
Видимо данные правонарушения в районах просто не совершаются или же не оформляются сотрудниками органов внутренних дел.
В г. Кургане органами внутренних дел приоритетное внимание уделяется выявлению правонарушений, подпадающих под нормы статьи 25.4 «Торговля в неустановленных органами местного самоуправления местах». Налицо явно положительная динамика:
· в 2005 году – 1 059 правонарушений, или 78% всех выявленных правонарушений в городе были как раз по данной статье,
· в 2006 году – 1 711 правонарушений, или 83%;
· в 2007 году – 1 803 правонарушений, или 87%.
Видимо всё-таки в г. Кургане основные проблемы связаны именно с нарушениями в сфере торговли.
Но вместе с тем нельзя не отметить, что в г. Кургане в 2007 году органами внутренних дел не выявлялось ни одного правонарушения по таким статьям Закона как:
· Статья 1.1 Допущение нахождения несовершеннолетнего в помещении юридического лица или индивидуального предпринимателя, осуществляющих свою деятельность в сфере развлечений (досуга);
· Статья 5. Самовольная установка железобетонных блоков, столбов, ограждений и других сооружений во внутриквартальных проездах;
· Статья 7. Организация снежных свалок в неустановленных местах;
· Статья 10. Нарушение порядка размещения объектов игорного бизнеса.
Наверное, стоит признать определённый перекос в применении статей Закона и обратить на это внимание.
При анализе практики применения Закона становятся видны проблемы межведомственной координации и низкого качества составляемых протоколов. Это приводит к тому, что нарушители слишком часто избегают наказания. Органами внутренних дел выявляется значительное количество административных правонарушений. Но почему-то до мировых судей и административных комиссий доходит лишь часть составленных протоколов.
Так в Юргамышском районе в 2007 году сотрудниками органов внутренних дел было составлено 447 протокола об административных правонарушениях только по одной статье - по статье 3 Закона «Несоблюдение владельцами домашних животных обязанностей по их содержанию». Но до административной комиссии дошло всего 3 протокола(!). То есть более четырёхсот правонарушителей избежали ответственности. Кроме того, возникает вопрос: неужели в Юргамышском районе самая основная проблема – это содержание домашних животных?
В 2007 году по той же статье 3 «Несоблюдение владельцами домашних животных обязанностей по их содержанию» в районах Курганской области было составлено 1705 протоколов. Но административными комиссиями рассмотрено только 811 дел, или 48 процентов от числа протоколов по данным делам. То есть более половины правонарушителей избегают наказания.
В Шумихинском районе в 2007 году органами внутренних дел было выявлено 50 правонарушений по статье 25.4 «Торговля в неустановленных органами местного самоуправления местах». Мировыми судьями в том же году рассмотрено только 8 дел об административных правонарушениях по всем подведомственным им статьям. Таким образом, почти 90 процентов протоколов о правонарушениях не поступили к мировым судьям. Причем все дела, которые рассматривались мировым судьям, были прекращены.
Не слишком ли часто у нас правонарушители избегают наказания?
***
О работе административных комиссий. Как отмечалось ранее, в 2005 году Законом Курганской области органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов были наделены государственными полномочиями по созданию и организации деятельности административных комиссий.
Там, где была заинтересованность в наведении общественного порядка, оперативно провели работу по созданию комиссий и установлению перечней должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы. В результате этого только в 2007 году административными комиссиями в целом по области было рассмотрено 3242 протокола об административных правонарушениях.
Но в некоторых муниципальных районах процесс создания административных комиссий растянулся на долгие два года. Показательным примером является то, что прокуратура Катайского района в 2007 году через суд заставила районную администрацию создать административную комиссию. Трудно сказать, что за этим стоит: или это общее непонимание местными чиновниками института административной ответственности как метода управления, либо ошибочная надежда на то, что все вопросы в этой сфере можно закрыть с помощью милиции и судебных органов. Естественно, что промедление не может не вызывать законных нареканий граждан на бездеятельность органов местного самоуправления.
Ряд статей, направленных на улучшение благоустройства территорий населенных пунктов просто не работают из-за пассивности уполномоченных должностных лиц, которые обязаны составлять протоколы о правонарушениях. Например, в г. Кургане по статье 16 «Невосстановление благоустройства территории после завершения аварийных и ремонтных земляных работ» с июня 2007 года, когда была введена в действие эта статья, зафиксировано всего 1 правонарушение, хотя проблема стоит довольно остро и все мы тому свидетели.
В большинстве случаев остаются без наказания граждане, засоряющие улицы и общественные места. В 2007 году по ст. 6.1. «Засорение улиц и иных общественных мест» Административной комиссией г. Кургана рассмотрено только 5 протоколов. А материалы средств массовой информации свидетельствуют о том, что это одна из самых актуальных проблем. Основной причиной бездействия органы местного самоуправления называют трудность при составлении протоколов: сотрудники администраций не в состоянии физически патрулировать улицы населенных пунктов. Но может быть стоит наделить правом составления протоколов сотрудников внутренних дел, а не только администрации муниципальных образований? Хотелось бы узнать Ваше мнение.
По нашему мнению, круг, а главное уровень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы, должен быть максимально приближен к текущей жизни, к среде, в которой совершаются правонарушения. Специалист отдела администрации, мастер, техник ЖЭУ, участковый инспектор милиции – вот основная рабочая категория, которая должна иметь всю полноту прав по составлению протоколов.
Областное законодательство об административных правонарушениях при его правильном применении способно оказать позитивное воздействие на решение многих вопросов местного значения, находящихся в ведении муниципальных образований. Важнейшие из них: охрана общественного порядка, жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство территорий, обеспечение населения нормальными условиями для торговли и общественного питания.
***
О работе мировой юстиции. Важным этапом становления системы административной ответственности стало создание института мировой юстиции.
Значительная часть административных дел рассматривается мировыми судьями. За период годов значительно увеличилось количество рассмотренных дел – с 424 до 2929 дел. Только за 10 месяцев 2008 года мировые судьи рассмотрели 2932 дела.
98 процентов всех рассматриваемых дел по административным правонарушениям приходится на мировых судей г. Кургана. В сравнении с 2005 годом количество рассмотренных дел по г. Кургану выросло 8 раз.
О проблеме неотвратимости наказания правонарушителей. Дела об административных правонарушениях доходят до мировых судей только в половине муниципальных районов Курганской области. В 2005 году дела об административных правонарушениях были рассмотрены в 10 муниципальных образованиях (включая гг. Курган и Шадринск), в 2006 году - в 6, в 2007 году – в 13. Таким образом, в большинстве районов административные дела, подведомственные мировой юстиции, до судебного рассмотрения просто не доходят.
Положительным моментом является то, что продолжает снижаться доля прекращенных в судебном порядке дел. Прекращаются дела за малозначительностью, за отсутствием состава административного правонарушения. В 2005 году 31 процент дел, рассмотренных мировыми судьями, были прекращены; в 2007 году - 13 процентов, а в 2008 году – менее 9 процентов. Эта положительная динамика свидетельствует о повышении качества работы, проводимой на этапе выявления административного правонарушения и составления протокола.
Положительным фактом является рост количества лиц, которым мировые судьи вынесли наказания за административные правонарушения. В 2005 году только 267 правонарушителей подверглись наказанию, а в 2007 году – 2 476 (рост почти в 10 раз).
***
О работе органов исполнительной власти. Среди органов, уполномоченных составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях, отметим деятельность органов исполнительной власти Курганской области.
По итогам 2007 года Финансовое управление Курганской области составило 19 протоколов за нецелевое использование бюджетных средств, вынесло 16 постановлений по делам об административных правонарушениях с наложением штрафных санкций на суммурублей.
Департаменту природных ресурсов и охраны окружающей среды подведомственно рассмотрение дел по четырём статьям:
1. Статья 7. п.2 «Сброс снега в водные объекты или складирование его в водоохранной зоне водного объекта»;
2. Статья 25.8. «Организация туристических, спортивных, оздоровительных мероприятий без обеспечения мер по охране окружающей среды, сбору отходов»;
3. Статья 25.9. «Уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов, занесенных в Красную книгу Курганской области»;
4. Статья 25.10. «Нарушение установленного порядка отнесения земель к землям особо охраняемых территорий регионального и местного значения, порядка использования и охраны земель особо охраняемых территорий регионального и местного значения».
Но в 2007 году Департамент не выявил ни одного правонарушения по вышеуказанным статьям Закона (!).
Такие же факты можно привести в отношении Управления культуры Курганской области и подведомственных ему учреждений культуры. В соответствии с Законом они наделены правом составлять протоколы об административных правонарушениях по статье 25.12 «Нарушение требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регионального и местного (муниципального) значения, их территорий и зон их охраны». В 2007 году по данной статье не было выявлено ни одного правонарушения. При этом с завидной регулярностью в средствах массовой информации публикуются материалы, свидетельствующие о фактическом уничтожении памятников истории и культуры.
***
Какие же выводы следует сделать, подводя итог сказанному?
В ходе контроля исполнения Закона выявлены несколько проблем.
Во-первых, анализ правоприменительной практики свидетельствует о недостаточной работе органов внутренних дел по выявлению правонарушений и составлению протоколов. Начальникам органов внутренних дел в районах и городских округах необходимо пересмотреть отношение к административной практике. Не считать применение мер административной ответственности, установленной в Курганской области, второстепенным делом по отношению к мерам, применяемым в соответствии с федеральным законодательством (КоАП РФ).
Необходимо стремиться к тому, чтобы количество составленных протоколов соответствовало количеству рассмотренных дел, а количество наложенных штрафов должно совпадать с количеством взысканий. Это вполне реальная задача.
Во-вторых, отметим слабую работу уполномоченных органов в ряде муниципальных образований по выявлению административных правонарушений. В Частоозерском, Целинном, Альменевском и Шатровском районах административные комиссии в 2007 году не рассмотрели ни одного дела об административном правонарушении.
Главам муниципальных образований, мэрам, депутатам представительных органов местного самоуправления, на наш взгляд, следует ознакомиться с практикой применения Закона «Об административных правонарушениях на территории Курганской области».
Необходимо выработать систему мер по активизации этой деятельности, участию в ней сотрудников администраций, их учебы, сбора и анализа данных об административной практике. Тем более, напомню, что данные административные штрафы зачисляются в местные бюджеты.
Правительство области и областная Дума должны планомерно и целенаправленно оказывать консультативную и методическую помощь в совершенствовании административной практики органов местного самоуправления.
В-третьих, существуют проблемы организации деятельности административных комиссий. Законом Курганской области районы и городские округа были наделены полномочиями по созданию административных комиссий уже в начале 2006 года (!). Но в некоторых районах административные комиссии были созданы только в 2007 и даже 2008 годах.
Мы считаем полезным поставить вопрос о необходимости создания постоянно действующей межведомственной комиссии по вопросам реализации Закона об административных правонарушениях, а также рекомендовать главам муниципальных районов и городских округов создавать такие комиссии на местном уровне.
В-четвертых, необходимо усилить работу органов исполнительной власти Курганской области по выявлению и наказанию правонарушителей в сфере охраны памятников истории и культуры, экологии и природных ресурсов.
***
Уважаемые участники депутатских слушаний!
Надеюсь, что в ходе дальнейших выступлений представителей органов местного самоуправления, административных комиссий, правоохранительных органов, органов государственной власти и заинтересованного обмена мнениями, мы сможем найти пути совершенствования практики исполнения Закона «Об административных правонарушениях на территории Курганской области».
Все Ваши предложения будут учтены депутатами в дальнейшей работе по совершенствованию Закона.
Спасибо за внимание.
