Выступление Заместителя Руководителя Департамента автомобильного транспорта
Минтранса на семинаре:
"Реформирование городского пассажирского транспорта".
10-11 июля, Омск
За 2001 год и 5 месяцев 2002 г. заметен существенный рост экономики. Выросли инвестиции. Увеличиваются денежные доходы населения.
Все это создает объективно лучшие условия для развития пассажирского транспорта.
Рассмотрим основные результаты работы пассажирского транспорта.
На долю автотранспорта по данным за 2001 год приходится свыше 50% - перевозок пассажиров. По масштабам перевозок он превосходит железнодорожный транспорт – в 17 раз.
Общие экономические результаты по пассажирской отрасли:
· Доходы от всех видов перевозочной деятельности составили 57 млрд. рублей (рост 22%). Убытки остались на уровне 2000 года.
· Доля прибыльных предприятий возросла с 37 до 50%.
На территории Российской Федерации действует 31298 автобусных маршрутов, в т. ч. 9668 – городских, 15370 – пригородных, 6155 – междугородных. Общая протяженность автобусных маршрутов составляет 1883,9 тыс. км.
Автобусным транспортом обслуживается 1313 городов и поселков городского типа, а также 78398 населенных пунктов, расположенных в сельской местности.
Автотранспортный комплекс регионов Российской Федерации насчитывает в своем составе 1933 автотранспортных предприятия, из них 944 - автопредприятия смешанного типа (грузопассажирские), 896 – автопредприятия, осуществляющих только пассажирские перевозки.
В настоящее время на предприятиях транспорта общего пользования эксплуатируется около 109 тыс. автобусов, в том числе используемых на маршрутах в городском и пригородном сообщениях - 81,9 тыс. ед.
За последнее десятилетие парк автобусов уменьшился более чем на 30 тыс. единиц. Около 70% эксплуатируемых в настоящее время маршрутных автобусов самортизированы, а 50% из них подлежат безотлагательной выбраковке по критериям обеспечения безопасности дорожного движения.
Для обслуживания населения в 2001 году на регулярной основе привлекалось 29880 автобусов, в том числе принадлежащих:
- физическим лицам – 25287 ед., в 2002г;
- юридическим лицам – малым автопредприятиям отрасли «Автомобильный транспорт» - 3396 ед., в 2002г. – 3312.
Ежегодная минимальная потребность в обновлении автобусного парка предприятий автотранспорта общего пользования составляет 12-14 тыс. единиц.
В 2001 г. пополнение парка составило – 5 тыс. новых автобусов малой и средней вместимости, явно не обеспечивающем даже простого воспроизводства эксплуатационных автобусов.
Обновление парка автобусов общего пользования исключительно за счет региональных (местных) бюджетов в настоящее время также представляется нереалистичным, учитывая дефицит региональных бюджетов на протяжении последних лет.
Значительное уменьшение парка подвижного состава вынудило транспортные предприятия сократить маршрутную сеть. Так, число автобусных маршрутов уменьшилось с 40 до 31,3 тысяч, а их протяженность - на 486,5 тыс. км.
Объем перевозок пассажиров ежегодно снижается на 2,3 % и за 2001г. составил 22,5 млрд. пассажиров, тенденция сохраняется в 2002 г., пассажирооборот снизился на 0,9 % и достиг 172,1 млрд. пас-км., за 5 месяцев 2002г. возрос на 4%. Регулярность движения городских автобусов возросла на 0,5 % и составила 91,4 %, за 5 месяцев 2002 г составляет 92,6%.
Благодаря активной деятельности органов местного самоуправления по привлечению юридических и физических лиц для обслуживания регулярных автобусных маршрутов не было допущено резкого снижения объемов перевозок населения. В 2001 году 29,8 тысячи привлеченных операторов, осуществили перевозки 1,57 млрд. пассажиров или свыше 11 % от общего объема перевозок пассажиров автобусами.
Постоянная бюджетная задолженность пассажирщикам вызывает задержки с выплатой заработной платы работникам автопредприятий, невозможность своевременной оплаты эксплуатационных материалов, что в свою очередь влечет ухудшение транспортного обслуживания населения (закрытие автобусных маршрутов в городском и пригородном сообщениях, увеличение интервалов движения автобусов, ведение работы по сокращенному графику рейсов), снижение уровня безопасности дорожного движения на автотранспорте, также оказывает негативное влияние не только на финансовое положение автопредприятий, но и на социальную обстановку в трудовых коллективах.
Общие расходы по выполнению маршрутных перевозок городскими и пригородными автобусами в 2001 году составили в сумме 40,1 млрд. рублей.
Доходы от работы городских и пригородных автобусов составили 23,0 млрд. рублей, в том числе от перевозки "платных" пассажиров - 20,8 млрд. рублей, убыток -17,1 млрд. руб.
Средняя зарплата в подотрасли возросла на 37,1% и составила 3858 рублей. Общий размер задолженности по заработной плате к 1.05.02 г. сократился на 21% по сравнению с соответствующим периодом прошлого года и составил 746,5 млн. рублей.
Удельный вес затрат на выполнение пассажирских перевозок, покрываемый доходами от платы за проезд, составил в целом 52%, в том числе по внутригородским маршрутным автобусам - 51,3%, пригородным - 53,7% (соответственно прошлый год – 50,9%, 49,9%, 53,5%). Повышение данного показателя в среднем на 1,1 % достигнуто в основном за счет повышения тарифов на проезд. Однако, в таких регионах, как Тульская и Тюменская области, Республика Хакасия, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий, Чукотский автономные округа, Москва процент покрытия расходов платой за проезд в городских и пригородных маршрутных автобусах не превышает 35%.
На 1 июля 2002 г. Минтрансом России завершена реализация Проекта «Городской транспорт» с использованием средств займа Всемирного Банка. Подробно о его итогах расскажет .
Для отработки эффективных решений в области пассажирского автомобильного транспорта Минтранс России в июле 2001г. провел коллегию по городскому пассажирскому транспорту которая определила «Основные направления стабилизации работы и реформирования городского пассажирского транспорта в Российской Федерации», сформулировав их следующим образом:
В сфере законодательства существуют следующие основные проблемы и противоречия:
- не установлено четкое разграничение компетенции, предметов ведения и полномочий органов власти всех уровней в сфере ГПТ;
- не установлено конкретное содержание деятельности органов местного самоуправления по организации транспортного обслуживания населения;
- несовершенен механизм предоставления установленных в стране льгот по оплате проезда и учета предоставленных при этом транспортных услуг;
- не установлены обязательства федеральных органов исполнительной власти, администраций субъектов Федерации, а также ответственность муниципальных образований за неполную компенсацию предоставленных ими льгот по оплате проезда на ГПТ;
- не предусмотрена возможность существования систем транспортного обслуживания населения предприятиями и предпринимателями ГПТ на условиях финансовой независимости и самоокупаемости.
Организация и механизмы финансирования операционной деятельности предприятий ГПТ неэффективны. Они, как правило, реализуют принцип возмещения фактических убытков предприятий в пределах ограниченных возможностей соответствующих бюджетов, что ведет к накоплению задолженностей, неудовлетворительному финансовому положению специализированных предприятий ГПТ.
В сфере финансирования сложились следующие основные проблемы и противоречия:
- отсутствие единого подхода к формированию тарифов приводит как к фактам чрезмерного их завышения по сравнению с себестоимостью перевозок и возможностями основной части населения, так и к фактам их неоправданного занижения;
- усилия специализированных транспортных предприятий по обеспечению полноты сбора выручки и применяемые методы недостаточно эффективны. Количество пассажиров, уклоняющихся от оплаты проезда недопустимо велико;
- договорные отношения не предусматривают конкретных и реальных обязательств органов местного самоуправления по возмещению затрат транспортных предприятий на выполнение заказанных ими пассажирских перевозок;
- компенсации затрат предприятий на перевозки льготных категорий пассажиров из бюджетов всех уровней не покрывают связанных с этим выпадающих доходов;
- отсутствие систем объективного контроля объема предоставленных услуг и непрозрачность финансовых потоков операторов не позволяют применять методы объективной оценки затрат и убытков в системе ГПТ, в том числе в связи с перевозками льготных категорий пассажиров;
- не разработаны механизмы, препятствующие нецелевому использованию межбюджетных трансфертов, связанных с компенсацией затрат на перевозки льготных категорий пассажиров.
Процесс воспроизводства основных фондов ГПТ нарушен. Идет их активное старение и выбытие. Инвестирование предприятий ГПТ с использованием современных механизмов практически отсутствует.
- отсутствуют отлаженные организационно-финансовые механизмы государственной и муниципальной инвестиционной поддержки ГПТ;
- не созданы условия для широкого привлечения в ГПТ частных инвестиций, в первую очередь для приобретения современного подвижного состава большой вместимости;
- технико-эксплуатационный уровень транспортных средств, предлагаемых для ГПТ российскими производителями, остается недостаточно высоким, прежде всего по параметрам экономичности и уровню воздействия на окружающую среду.
Процессы государственного и муниципального регулирования работы ГПТ не подкреплены в должной мере институциональными преобразованиями. Имеющиеся и создаваемые органы управления разного уровня часто не имеют четких полномочий, не укомплектованы квалифицированным персоналом и недостаточно эффективно взаимодействуют между собой.
В институциональной сфере, организации и управлении сложились следующие основные проблемы и противоречия:
- не выстроена система органов государственного и муниципального регулирования ГПТ, способная обеспечивать его устойчивое функционирование и развитие в интересах населения страны;
- не завершено формирование специальных структур для управления пассажирскими перевозками в крупных и средних городах, не получают широкого развития современные информационно-управленческие системы;
- имеют место уход части перевозчиков в теневой сектор экономики и попытки установления криминального влияния на ГПТ;
- отсутствуют общепринятые подходы к установлению условий допуска и функционирования различных операторов на городской маршрутной сети;
- органы государственного и муниципального управления не обладают достаточными ресурсами, а их персонал - опытом и знаниями, необходимыми для проведения комплексных реформ, прежде всего в сфере управления ГПТ.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2001г. № 000 утверждена федеральная целевая программа «Модернизация транспортной системы России». В рамках федеральной целевой программы утверждена подпрограмма «Реформирование пассажирского транспорта общего пользования», в которой предусматривается комплекс мероприятий по реформированию городского пассажирского транспорта общего пользования, в том числе подготовка предложений по созданию механизма стимулирующей государственной поддержки в обновлении транспортных средств и формировании оптимального парка.
Главная цель Подпрограммы - создание условий и улучшение транспортного обслуживания населения на основе устойчивого и эффективного функционирования и дальнейшего развития ГПТ, объединения для этого усилий органов власти субъектов Федерации, местного самоуправления, транспортных предприятий, предпринимателей и организаций, общественных организаций и постоянной поддержке со стороны федеральных органов управления.
Пока на эту подпрограмму мало денежных средств.
Научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы ведутся в соответствии с Планом НИОКР Минтранса России в объеме 2,5 млн. рублей.
Началась реализация предусмотренных подпрограммой на 2002 год двух крупных пилотных проектов на тему «Исследование существующих механизмов, обоснование и разработка основных направлений реформирования системы пассажирского транспорта общего пользования субъектов Российской Федерации, его организационно-управленческого и финансово-экономического механизмов менеджмента, учета, отчетности и повышения эффективности функционирования в регионах с целью улучшения качества и структуры услуг». Осуществляется разработка проектов инструктивных и нормативно-методических документов и материалов для г. Владимира и Владимирской области, г. Ростова-на-Дону.
Результаты этих исследований подробно появятся в августовском номере журнала «Автотранспортное предприятие». С Вашего разрешения остановлюсь на интересных моментах.
Основной тенденцией последних лет стала коммерциализация пассажирского транспорта и развитие частного сектора. Поэтому для целей исследования все города были поделены на две группы: города, ориентированные на преимущественное развитие муниципального транспорта и города с развитым частным сектором.
Результаты исследования показали, что если в целом по стране на долю частного сектора приходится порядка 12% от общего объема перевозок, то в городах, ориентированных на преимущественное развитие муниципального транспорта, - только 3%. При этом в городах с развитым частным секторам этот показатель составляет 35%. Но и в этой группе есть свои лидеры. Одним из таких лидеров является, например, Ростов-на-Дону. Здесь в частном секторе перевозится почти 50% всех пассажиров.
Практически во всех городах наблюдается интенсивный рост численности частных автобусов малой и особо малой вместимости. В ряде городов уже сегодня транспортная инфраструктура работает с превышением расчетной нагрузки. На остановочных пунктах наблюдаются скопления общественного транспорта, которые препятствуют транспортному потоку. Поэтому многие администрации задумываются над тем, как заставить частника перейти на большие автобусы.
В целом по стране доля больших автобусов в частном секторе чуть выше 12%. В городах, ориентированных на развитие муниципального транспорта, весь парк частных перевозчиков состоит из ГАЗЕЛей и ПАЗиков. А вот в городах с развитым частным сектором доля автобусов большой вместимости превышает 30%. Но и здесь есть свои рекордсмены. Например, в том же Ростове-на-Дону доля транспортных средств большой вместимости превышает 55%. А в прошлом году одно из частных предприятий приступило к эксплуатации троллейбусов.
Существенно различаются города и по объему льгот по оплате проезда, предоставляемых частными перевозчиками. В целом по стране удельный вес пассажиров льготных категорий, перевозимых в частном секторе, чуть выше 19%. В городах, ориентированных на развитие муниципального транспорта, таких льгот не существует вовсе. А вот в городах с развитым частным сектором объемы перевозок льготных пассажиров составляют почти 30%. В этом плане опять впереди всех идет Ростов-на-Дону. В течение 7 последних лет городские власти постоянно расширяли перечень пассажиров льготных категорий, имеющих право проезда на частных маршрутных автобусах и троллейбусах. И вот с первого ноября прошлого года в этот перечень были включены все льготные категории без всяких исключений. Поэтому сейчас в Ростове, как у частников, так и у муниципалов доля льготников доходит до 55%.
Что дает городу развитый частный сектор можно наблюдать на примере того же Ростова.
Значение таких показателей как доля расходов на транспорт в бюджете города, удельные дотации в расчет на одного жителя или на тыс. перевезенных пассажиров здесь значительно лучше, чем в среднем по стране. К тому же частный сектор обеспечивает значительную долю инвестиций в транспортный комплекс города, снижая тем самым нагрузку на бюджет.
С проблемой регулирования работы частных предприятий рыночными методами сталкиваются все города мира. Это целое искусство, которому мы только еще учимся. Тем не менее, методы управления, применяемые у них и у нас, достаточно похожи. Основными из них являются конкурсное распределение маршрутов и система договорных отношений.
Насколько широко применяются в нашей стране эти методы? Проведенное исследование дало ответ и на этот вопрос.
В целом в 63% городов страны доступ на маршрутную сеть частных перевозчиков осуществляется посредством конкурсных процедур. В 86% городов взаимоотношения частных перевозчики с транспортными администрациями строятся на договорной основе.
В группе городов, ориентированных на преимущественное развитие муниципального сектора, конкурсы пока не прижились. Они проводятся только в 20% таких городов. А вот договорные отношения с частными перевозчиками действуют в 80% городов этой группы.
Более широкое распространение конкурсный отбор получил в городах с развитым частным сектором. Такие города составляют в этой группе 78%. При этом в 89% городов этой группы действует система договорных отношений.
В рамках исследования был проведен также опрос администраций городов относительно перспектив развития пассажирского транспорта.
И вот какие результаты мы получили.
Более 60% городов считают, что на ГПТ должны работать перевозчики всех форм собственности.
Среди городов с развитым частным сектором доля таких ответов достигает 70%.
А вот в городах, отдающих предпочтение развитию муниципального транспорта, 57% опрошенных высказались за то, чтобы в системе ГПТ работали только муниципальные предприятия.
Наиболее единодушное мнение было высказано по проблеме приватизации муниципальных предприятий. Абсолютное большинство опрошенных (более 73%) не видят необходимости в подобного рода решениях даже в отдаленной перспективе.
Точно также считают и большинство городов с развитым частным сектором. Однако справедливости ради надо отметить, что в этих городах 43% опрошенных все же высказались за приватизацию. А 14% из них вообще считают, что приватизация – это дело ближайшего будущего.
Подводя итоги можно сказать, что несмотря ни на что и вопреки всему в России идет реформа пассажирского транспорта, направленная на формирование регулируемого рынка. Условия ее проведения и мотивации заметно отличаются от зарубежных, а вот основные подходы и решения достаточно похожи.
Основная тяжесть реформ легла на плечи местных органов власти. Поэтому в настоящее время министерство в рамках ФЦП «Модернизация транспортной системы России» пытается создать механизмы, стимулирующие регионы и города на проведение реформы». Главным «пряником» для территорий, демонстрирующих нацеленность на реальное реформирование, станет возможность обновления парка общественного транспорта на льготных условиях. В частности, в качестве одной из возможных форм государственной поддержки предусматривается возмещения части затрат на уплату процентов по кредитам, использованным на приобретение современных транспортных средств отечественного производства. Сейчас идет процесс согласования таких механизмов с министерством финансов.
Самым больным вопросом остается федеральное законодательство. Его противоречивость приводит к тому, что вся система управления пассажирским транспортом в настоящее время держится не на законе, а, по сути, на договоренностях между транспортными администрациями, контрольно-надзорными органами и перевозчиками. И это создает хрупкий, весьма неустойчивый баланс интересов, который то и дело нарушается.
Сознавая это, министерство активно работает над ключевыми федеральными законами. Это, прежде всего, Устав автомобильного транспорта. Это поправки к закону «О местном самоуправлении». Это, наконец, Закон «Об адресной компенсации оплаты на проезд отдельным категориям граждан и другие нормативно-правовые документы.
Все это позволит законодательно закрепить права местных органов власти в области регулирования рынка пассажирских перевозок.
Определенные трудности имеются с принятием Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в связи с позицией занятой МАП России, которое категорически настаивает на отмене конкурсов перевозчиков на обслуживание маршрутов и считает, что возить пассажиров автобусами, троллейбусами, трамваями может любой оператор, имеющий лицензию без согласования с органами исполнительной власти.
Считаю, что необходимо органам местного самоуправления совместно с субъектами федерации принимать правила по организации перевозок, созданию соответствующих структур.
Департаменту автомобильного транспорта необходимо в 2002 г:
1. Обеспечить реализацию предусмотренных мероприятий отраслевых подпрограмм ФЦП "Модернизация транспортной системы России".
2.Разработать, всесторонне обсудить и принять Концепцию развития автомобильного и городского пассажирского транспорта до 2010 года.
3. Обеспечить принятие целевой программы "Снижение негативного воздействия автомобильного транспорта на окружающую среду".
4. Отработать с нашими коллегами из автомобильной промышленности наиболее рациональные схемы и механизмы финансирования закупок нового подвижного состава (есть поручение Правительства Российской Федерации).
5. Ввести, наконец, новую систему первичной перевозочной документации.
6. Переработать программы подготовки, переподготовки и стажировки работников автотранспорта.
7. Совершенствовать формы взаимодействия с нашими отраслевыми ассоциациями и профсоюзами на основе заключения долгосрочных соглашений, а также с региональными структурами управления.
Уверен, что нашими общими усилиями мы сможем обеспечить решение всех стоящих перед нами задач.
Спасибо за внимание
