Некоторые вопросы деятельности военной прокуратуры по надзору за исполнением законодательства о социальной защите военнослужащих, пострадавших при исполнении воинского долга, и членов их семей
, генерал-полковник юстиции, заместитель Генерального прокурора Российской Федерации – главный военный прокурор
Проблема социальной защиты военнослужащих, пострадавших при исполнении воинского долга, стоит в ряду важнейших в деятельности практически всех федеральных органов исполнительной и законодательной власти. Она находится в центре внимания военной прокуратуры.
Основные проводимые надзорные мероприятия направлены на защиту прав военнослужащих, пострадавших в ходе вооруженных конфликтов в различных “горячих точках” (Афганистан, Осетия, Ингушетия, Таджикистан, Абхазия, Чеченская Республика и др.) и являющихся ветеранами боевых действий.
Практика прокурорского надзора показывает, что в правовой защите нуждается весьма значительное число граждан данной категории. Так, по состоянию на 1 января 2000 г. в Российской Федерации проживало свыше 788 тыс. инвалидов военной службы, включая 491,7 тыс. инвалидов Великой Отечественной войны вследствие военной травмы и заболеваний, полученных в период прохождения военной службы, около 70 тыс. раненых и получивших увечья в ходе боевых действий в Афганистане, в Чеченской Республике, Республике Дагестан, Республике Таджикистан. В Министерстве обороны Российской Федерации на пенсионном обеспечении состоит 48,5 тыс. семей военнослужащих, погибших при исполнении служебного долга. В ходе контртеррористической операции в Чеченской Республике с 1 августа 1999 г. по настоящее время в войсках Минобороны, ФПС, ФСЖВ, внутренних войсках МВД РФ, органах ФСБ, частях ФАПСИ и МЧС России погибло около 3000 военнослужащих (только в частях Минобороны России в 1999 – 2000 гг. в результате боевых действий погибло 1892 военнослужащих). Военные травмы получили свыше 7 тыс. человек.
Социальный статус данной категории граждан регламентируется федеральными законами “О ветеранах”, “О статусе военнослужащих”, “О борьбе с терроризмом”, Законом Российской Федерации “О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территории государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах” и другими нормативными актами, изданными в их развитие.
Результаты работы военной прокуратуры свидетельствуют о том, что нередко указанное законодательство не соблюдается. К наиболее распространенным нарушениям закона относятся прежде всего неисполнение законодательства об обязательном государственном личном страховании военнослужащих и выплате им единовременных пособий.
Так, по данными Военно-страховой компании по Министерству обороны, ФПС, ФСБ, ФСЖВ ФСО, ФССС и ФАПСИ России в прошлом году учтено 58278 страховых случаев, из которых 3970 связаны с гибелью военнослужащих.
Всего в 1999 г. в Минобороны России зарегистрировано 37359 страховых случаев, в 2000 г. – 48312 случаев, в том числе 6679 в ОГВ(с).
Результаты прокурорского надзора показывают, что подавляющее число нарушений прав на страховое обеспечение военнослужащих происходит вследствие нарушения командирами и руководителями органов военного управления порядка оформления и направления в Военно-страховую компанию документов о страховом случае, а также аналогичных нарушений, допускаемых должностными лицами военных комиссариатов в отношении лиц, уволенных с военной службы. Причем главными причинами вскрываемых нарушений обычно являются недостаточное знание должностными лицами воинских частей и военных комиссариатов нормативных правовых актов, директивных указаний по данным вопросам, а также небрежность, невнимательность, а порой бездушное отношение к пострадавшим на военной службе.
Так, к примеру, в 1999 г. из 66 военных комиссариатов субъектов Российской Федерации в Военно-страховую компанию (далее – ВСК) поступило 40 тыс. 419 материалов на выплату страховых сумм. В 6 тыс. 632 случаях (16,4%) должностными лицами военных комиссариатов нарушались права застрахованных и их родственников на своевременное получение страхового обеспечения.
Так, военным комиссариатом Свердловской области длительное время не оформлялись документы на выплату единовременного пособия инвалиду первой группы младшему сержанту П., лишившемуся в январе 1999 г. вследствие тяжелого ранения обеих рук и ног.
Военными комиссариатами Республик Татарстана, Чувашии, Смоленской, Курской, Кировской, Саратовской области и некоторых других субъектов федерации не выполнялись указания Генерального штаба ВС РФ от 01.01.01 г. № 000/12/174/ III по вопросу оформления и предоставления в ВСК документов на получение страховых сумм и единовременных пособий семьям военнослужащих, погибших в Чеченской Республике. Вместо того чтобы направить документы в ВСК, военные комиссариаты направляли их в воинские части, где проходили службу погибшие военнослужащие.
Главной военной прокуратурой проинформированы Министр обороны Российской Федерации, другие руководители министерств и ведомств, имеющих в своем составе воинские формирования, о ситуации, сложившейся со страховыми выплатами, и высказаны требования обеспечить неукоснительное исполнение закона, действующих по этому вопросу директивных указаний МО РФ и Генерального штаба ВС РФ должностными лицами органов военного управления. Военным прокурорам окружного и гарнизонного звена с предварительным получением информации в филиалах ВСК на местах поручено проводить контрольные проверки исполнения этого вида законодательства.
Весьма распространенным нарушением законодательства является несвоевременная выдача военнослужащим денежных выплат за участие в контртеррористической операции на Северном Кавказе.
Порядок дополнительных денежных выплат за участие в проведении контртеррористической операции определен постановлением Правительства Российской Федерации “О дополнительных компенсациях военнослужащим, сотрудникам органов внутренних дел и уголовно-исполнительной системы, выполняющим задачи по обеспечению правопорядка и общественной безопасности на территории Северо-Кавказского региона” от 01.01.01 г. № 000-9 и изданным в его развитие приказом Министра обороны Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000. В настоящее время в различные органы государственной власти, военного управления, правозащитные организации и суды поступает большое количество жалоб на несвоевременность и неполноту таких выплат. Только в Главную военную прокуратуру в 2000 г. поступило около 1000 обращений бывших военнослужащих (в 2001 г. – уже свыше 400).
Как правило, это связано не с несовершенством нормативной базы, а с халатностью и служебными упущениями конкретных должностных лиц, неправильно или несвоевременно составляющих и направляющих в финансовые органы соответствующие документы, а также тем, что командованием различных уровней эти жалобы необоснованно отклоняются либо вообще не разрешаются. По этим причинам только в первом квартале текущего года в военные суды поступило 156 заявлений об обжаловании действий таких должностных лиц. Десятки военнослужащих, не получивших своевременно дополнительного денежного вознаграждения за участие в боевых действиях, в целях защиты своих прав вынуждены были пикетировать штаб Северо-Кавказского военного округа.
При проверке военной комендатуры Шалинского района Чечни (в/часть 62372) в 2000 г. установлено, что при неполной и несвоевременной выплате денежного довольствия личному составу четверо старших офицеров комендатуры, трое из которых финансисты, незаконно получили авансы в счет предстоящих выплат “боевых” в размере от 30 до 35 тыс. рублей каждому.
В одной из войсковых частей ФПС России по причине ненадлежащего исполнения должностными лицами части своих функциональных обязанностей в приказы о выплате “боевых” денег в 4-м квартале 2000 г. не было своевременно включено более 250 военнослужащих, которым надлежало выдать свыше 5 млн. рублей.
При начислении “боевых” выплат имеют место и прямые злоупотребления. Так, в отношении жены командира одной из войсковых частей, проходящей военную службу в этом же батальоне, приказом определено, что она в течение 30 суток принимала участие в боевых действиях, в то время как военнослужащим, реально принимавшим участие в боевых действиях, дополнительные выплаты были начислены лишь за 3 – 5 суток.
Следует отметить, что усилий только военных прокуроров в обеспечении прав военнослужащих в этой сфере недостаточно. Необходимо законодательно, с внесением соответствующих изменений и дополнений в Федеральный закон “О статусе военнослужащих” определить понятие “участник боевых действий”, поскольку его отсутствие порождает различные злоупотребления при производстве денежных расчетов за участие в боевых действиях. Руководителям министерств и ведомств, принимающих участие в проведении контртеррористической операции в Чеченской Республике, необходимо ужесточить ведомственный контроль за исполнением данного вида законодательства.
Нередко военными прокурорами выявляются нарушения законодательства о погребении и похоронном деле.
Отношения, связанные с погребением умерших (погибших) военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, сотрудников органов внутренних дел, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, участников войны регламентируются Законом Российской Федерации “О погребении и похоронном деле” и изданным в его развитие постановлением Правительства Российской Федерации “О нормах расходов денежных средств на погребение погибших (умерших) военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, должностных лиц таможенных органов Российской Федерации, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудников федеральных органов налоговой полиции” от 6 мая 1994 г. № 000 (в редакции от 01.01.01 г. № 000).
В настоящее время случаи нарушения прав членов семей погибших военнослужащих при решении вопроса об оплате им расходов, понесенных в связи с погребением погибших, выявляются повсеместно.
Так, в ходе прокурорских проверок, проведенных военной прокуратурой Канского гарнизона (ВП СибВО), выяснилось, что нескольким семьям погибших в ходе контртеррористической операции на Северном Кавказе военнослужащих не были произведены выплаты компенсаций по изготовлению, установлению надгробных памятников и иным расходам за ритуальные услуги, что стало возможным из-за ненадлежащего исполнения своих служебных обязанностей должностными лицами военного комиссариата Богучанского района Красноярского края. По результатам проверки должностные лица краевого и районного комиссариатов привлечены к дисциплинарной ответственности, нарушенные права полностью восстановлены. Об имевших место нарушениях проинформирован глава администрации Красноярского края.
Помимо халатности и должностных злоупотреблений со стороны должностных лиц военкоматов на положении с реализацией прав на компенсации похоронных расходов сказываются проблемы законодательного характера, требующие вмешательства высших органов исполнительной и законодательной власти.
Так, постановлением Правительства Российской Федерации “О внесении изменений в некоторые законодательные акты Правительства Российской Федерации по вопросам установления размеров стипендий, пособий и других обязательных социальных выплат” от 01.01.01 г. № 000 с 1 января 2001 г. установлены пониженные предельные размеры на погребение и увековечение памяти погибших (умерших) военнослужащих и лиц, уволенных с военной службы, оплату ритуальных услуг с 30 минимальных размеров оплаты труда (МРОТ) до 3 тыс. рублей, изготовление и установку надгробных памятников для погибших (умерших) военнослужащих по призыву с 40 МРОТ до 4 тыс. рублей, а для военнослужащих, проходивших военную службу по контракту, с 60 МРОТ до 6 тыс. рублей.
В результате снизился уровень социальной защищенности семей погибших (умерших) военнослужащих, что не соответствует положениям ст. 55 Конституции Российской Федерации. Необходимо законодательно гарантировать членам семей погибших военнослужащих социально необходимый уровень денежных компенсаций за понесенные погребальные и похоронные расходы, увязав его с минимальным размером оплаты труда либо другой статистической единицей, определяющей государственные льготы и компенсации и подлежащей регулярной индексации в зависимости от уровня официально признанной инфляции.
В ходе надзорных мероприятий военной прокуратуры выявлены факты ненадлежащего исполнения воинскими должностными лицами вступивших в законную силу судебных решений о возмещении морального и материального вреда, причиненного военнослужащим при исполнении воинского долга.
Так, командование одной из воинских частей МВО в течение длительного времени не исполняло решение суда о ежемесячной выплате денежных средств бывшему военнослужащему К., которому был причинен тяжкий вред здоровью при исполнении служебных обязанностей.
В январе 2000 г. Рудничным районным судом Кемеровской области вынесены решения о взыскании с одной из войсковых частей Тихоокеанского флота денежных средств за причиненный моральный вред в пользу четырех вдов погибших сотрудников МВД на общую сумму 806,5 тысяч рублей. Однако данное решение не исполнялось, что потребовало вмешательства военного прокурора ТОФ. Командиру воинской части объявлено предостережение о недопустимости нарушения закона, во взаимодействии с судом приняты меры к исполнению судебного решения.
Помимо перечисленных, военными прокурорами в ходе надзорных мероприятий выявлены и другие нарушения закона, такие, как: необоснованные отказы во внеочередной бесплатной установке квартирных телефонов; ненадлежащее исполнение пенсионного законодательства должностными лицами отдельных военных комиссариатов; нарушения в обеспечении жилыми помещениями данной категории военнослужащих, а также членов их семей; отказ в получении от кредитных организаций разовых льготных кредитов на приобретение (строительство) квартир, жилых домов, садовых домиков, благоустройство садовых участков и др.
Следует отметить, что в ходе исполнения поручения Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. о неукоснительном выполнении правовых актов и поручений о социальной защите военнослужащих из числа пострадавших или погибших при выполнении ими воинского долга Главной военной прокуратурой было разработано и Генеральным прокурором Российской Федерации издано указание “Об организации работы с обращениями военнослужащих, пострадавших при исполнении воинского или служебного долга, и членов их семей” от 01.01.01 г. № 000/14. Предложения об улучшении данной работы направлены Генеральному прокурору России, а им в Совет Безопасности Российской Федерации.
Однако для того чтобы не возникали указанные выше проблемы, необходимо решить ряд вопросов законодательного и организационного характера.
Так, практика показывает, что ряд установленных законом гарантий и льгот не имеют механизма их реализации, не обеспечены финансовыми ресурсами, по-разному трактуются на местах и по этим причинам не всегда выполняются должностными лицами органов исполнительной власти и военного управления.
В этой связи назрела необходимость принятия федерального закона прямого действия “О социальных гарантиях военнослужащих, пострадавших (погибших) при исполнении воинского долга, и членов их семей”. В этом законе должны быть разработаны и закреплены не подлежащие двоякому толкованию такие понятия, как “правовой статус военнослужащих, участвовавших в боевых действиях, локальных вооруженных конфликтах, а также контртеррористических операциях”, “погибший”, “пострадавший”, “член семьи погибшего (пострадавшего) военнослужащего”, “близкие родственники (отец, мать)”, “выполнение воинского долга” и др. В нем необходимо регламентировать дополнительные социальные гарантии и льготы для данной категории военнослужащих, членов их семей и близких родственников.
Нуждается в совершенствовании и порядок разрешения в органах законодательной и исполнительной власти обращений инвалидов войн, военнослужащих, пострадавших при исполнении своего воинского долга, и членов их семей, так как действующий порядок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб, установленный Указом Президиума Верховного Совета СССР от 01.01.01 г. в редакции Указа Президиума Верховного Совета СССР от 4 марта 1980 г. (с дополнениями, внесенными Указом Президиума Верховного Совета СССР от 2 февраля 1988 г.), не соответствует современным требованиям и не отражает специфики разрешения обращений данной категории граждан.
Представляется целесообразным принятие федерального закона о порядке разрешения обращений, заявлений и жалоб граждан, в котором отдельным разделом определить особый порядок рассмотрения и разрешения обращений военнослужащих, пострадавших при выполнении воинского долга, и членов их семей.
В целях усиления социальной защищенности военнослужащих, пострадавших или погибших при исполнении воинского долга, и членов их семей необходимо также устранить противоречия в размерах пенсий по случаю потери кормильца или инвалидности, полученной при выполнении воинского долга, назначаемых военнослужащим по призыву и по контракту, в том числе офицерам и прапорщикам, для чего внести изменения в ст. ст. 3 и 43 Закона РФ “О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и членов их семей”; отдельной строкой в федеральном законе о федеральном бюджете на каждый год определять денежные затраты на гарантированные социальные выплаты этой категории граждан.
Необходимо обеспечить совершенствование законодательной базы социальной защиты участников боевых действий. В этих целях следовало бы ускорить доработку и принятие законопроекта “О внесении дополнений в Федеральный закон “О ветеранах” (в части распространения на участников боевых действий в Чеченской Республике социальных гарантий, установленных для ветеранов боевых действий).
По нашему мнению, в целях соблюдения принципа социальной справедливости при оказании материальной помощи пострадавшим участникам боевых действий и контртеррористических операций за счет внебюджетных средств необходимо инициировать разработку проекта постановления Правительства Российской Федерации о внесении изменений и дополнений в постановление Правительства РФ “О Правилах расходования денежных средств на оказание единовременной материальной помощи пострадавшим участникам контртеррористических мероприятий, проводимых на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации, и членам их семей за счет добровольных пожертвований” от 2 июня 2000 г. № 000 (в части распространения его действия на участников боевых действий в Чеченской Республике в период 1994 – 1996 гг.).
Наконец, необходимо развить сеть государственных и общественных реабилитационных учреждений, ориентированных на работу с инвалидами и травмированными участниками боевых действий последних десятилетий. В настоящее время в России имеется 12 таких центров.
Сложившееся положение с соблюдением социальных прав военнослужащих, пострадавших при исполнении воинского долга, и членов их семей требует дополнительных усилий со стороны органов военной прокуратуры, а также принятия дополнительных мер федеральными органами власти и управления.
