Анализ стратегии социально-экономического развития города Сургута 2020 как основа дальнейшей работы над стратегией 2030

РАЗДЕЛ 1. АНАЛИЗ СТРАТЕГИИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ГОРОДА СУРГУТА 2020 КАК ОСНОВА ДАЛЬНЕЙШЕЙ РАБОТЫ НАД СТРАТЕГИЕЙ 2030

1.1 Общий обзор Стратегии 2020

Документ «Стратегия социально-экономического развития муниципального образования городской округ город Сургут» разработан в 2009 г. фондом «Центр стратегических разработок «Северо-Запад».

Работа над стратегией города Сургута построена на основе оценки текущего социально-экономического положения, вызовов и рисков внешней среды. Общая логика исследования строится на выявленных вызовах развития города, включает в себя рассмотрение новых возможностей и отбор приоритетов его развития. Структура документа о стратегии состоит из четырех основных разделов, характеризующих факторы развития г. Сургута; риски и возможности; сценарии социально-экономического развития г. Сургута; стратегические приоритеты, включающие описание приоритетных проектов. Предложения по реализации стратегических приоритетов завершают текст документа. Общий объем текста – 180 с., включая приложения.

Факторы развития г. Сургута представляют собой обзор тенденций развития макроэкономической среды города Сургута, как одного из городов Российской Федерации, на момент разработки стратегии.

В разделе «Риски и возможности» представлен анализ проблем экономического развития города Сургута и возможных вариантов их решения. Убедительно характеризуется проблема неустойчивости традиционной «нефтегазовой экономики», снижение привлекательности города в глазах молодежи и отдельных групп горожан, проблема пространственной структуры города, утрата позиций в округе в торговле, логистике и сфере услуг.

В группе проблем фигурирует одна, касающаяся системы управления городом – несоответствие системы управления возникающим рискам. Она рассмотрена в аспекте бюджета, касается также неразвитости маркетингового управления городом.

В этом же разделе дается развернутое представление о макроэкономических тенденциях развития Российской Федерации, представляется качественный обзор вариантов «точек роста» экономики города.

В документе неявно сформулирована миссия г. Сургута: «Максимальное раскрытие потенциальных возможностей должно стать миссией города в следующий период».

Сценарии экономического развития города развернуты на основе шкалы движения от сценария прямой зависимости экономики города от объема добычи нефти и газа к сценарию, основанному на использовании высоких технологий переработки сырья. Дана исчерпывающая характеристика трех вариантов, за основу экономического развития г. Сургута принят сценарий формирования технологического кластера.

Принятый сценарий экономического развития города сопровождается описанием стратегических приоритетов и перечнем приоритетных проектов. Дорожная карта реализации Стратегии 2020 призвана дать представление о программах, необходимых для достижения целевых показателей базового сценария развития города.

1.2 Анализ и мотивирующая оценка Стратегии 2020

Аналитическая оценка проводилась по 16 критериям (табл. 1), в соответствии с авторской методикой .[1]

При разработке критериев оценки ПСЭР исходили из императива мирового и национального развития - основной «проактивной» ценности – инновационности. Кроме того, программа (стратегия) должна содержать установление этапов, порядка и механизма управления процессом последовательного достижения целей. При этом программа не может быть сведена к простой сумме мероприятий, а представляет собой систему взаимосвязанных мер, которые, развиваясь по своим особым закономерностям, вызывают синергетический эффект.

Необходимые свойства и критерии оценки стратегий (программ развития) подразделяются на две группы:

1. «Синергики» - с 1 по 7 критерий. Свойства программ, отвечающие за системную синергию, создающие конструктивное напряжение для разработчиков и задающие для них «высокую планку» «проактивного» подхода, формирующего новый облик и конкурентные преимущества территорий (в отличие от «реактивного» - пассивного следования за событиями). «Синергики» ориентированы на развитие и играют мотивирующую роль в системе сравнительной мотивирующей оценки.

2. «Синкретики» - с 8 по 15 критерий. Свойства, обеспечивающие управляемость, порядок, взаимную согласованность, вертикальную интегрированность и контролируемость программ. «Синкретики» ориентированы на упорядоченность, стабилизацию качества программ[2].

Таблица 1.

Необходимые свойства и критерии оценки

стратегий и программ социально-экономического развития (ПСЭР)

№	Наименование свойств (критериев)	Содержательная характеристика критериев
1	«Клиентность»	Ориентированность на реальные требования и интересы внутренних и внешних ключевых стейкхолдеров (и наличие механизма и методов их выявления).
2	«Проактивность»	Наличие инновационного долгосрочного видения (образа) будущего территориального образования, изменения его места и роли в конкуренции территорий и развитии региона.
3	«Актуальность»	Ориентация программ на решение наиболее значимых проблем развития региона (может быть оценена при использовании корректных методов выявления проблем и структурирования проблемного поля).
4	«Прогностическая ценность»	Отражение в анализе, целях и действиях не столько ближайших, сколько долгосрочных, перспективных тенденций и вызовов социально-экономического развития региона, дающее ориентиры для внешних и внутренних заинтересованных лиц и организаций.
5	«Синергичность»	Создание новых сочетаний управленческого воздействия с ресурсами, порождающих не просто количественные изменения (рост), а появление нового качества, резкие улучшения в социально-экономической ситуации, формирующих новые конкурентные преимущества территории.
6 7	«Научно-методический уровень» «Нелинейность»	Использование современных представлений регионалистики, таких как кластерный подход, маркетинг территорий, конкурентоспособность и обучаемость территорий, а также инструментов, моделей, методов и алгоритмов стратегического анализа, планирования, управления и контроля, повышающих достоверность прогнозов и эффективность программ в целом. Адекватность программ реальной нелинейности и цикличности процессов социально-экономического развития. Учет влияния природных, финансово-экономических, так и электоральных циклов (связанных с федеральными и региональными выборами), влияния «волн Кондратьева» и других циклических факторов.
8	«Гибкость»	Использование анализа наиболее вероятных сценариев развития событий, гибкого реагирования и альтернативных вариантов решения проблем.
9	«Унифицированность»	Соответствие структуры программ и их паспортов методическим рекомендациям региональных (областных) и федеральных органов власти и управления.
10	«Вертикальная интегрированность»	Согласованность с программами и стратегией регионального (областного) и федерального уровней по целям, приоритетам и индикаторам.
11	«Целостность»	Полнота и согласованность действий для достижения целей. Достигается за счет взаимной увязки целей задач, индикаторов и мероприятий.
12	«Рациональность»	Ориентация целей, приоритетов и проектов на оптимизацию соотношения затраты-выгоды, т. е. получения максимально полезного результата при наиболее полном и рациональном использовании ресурсов.
13	«Реалистичность»	Соответствие желаемого и возможного в целях, приоритетах и проектах с учетом имеющихся ресурсных ограничений.
14	«Оцениваемость»	Адекватность системы индикаторов целям и приоритетам, как возможность полноценно отслеживать динамику процессов, находящихся под воздействием программ и оценивать их соответствие целям.
15	«Контролируемость»	Наличие доступных для вышестоящих органов власти и управления способов проверки реальности получаемых результатов.
16	«Чувствительность к сбоям»	Использование методов выявления угроз и рисков, для достижения целей, а также методов их корректировки, обеспечиваемых детализацией программы и сокращением интервалов между контрольными точками.

Учтено также, что в последнее время в стратегиях развития наметилась тенден­ция рассматривать в качестве основной движущей силы обновле­ния местное население, а важным имиджевым и стратегическим фактором городского развития в целом становиться культура, потребности и ценности горожан.… Выбирая города для жизни, Россияне выбирают и не только карьерный плацдарм, но и решают, какой будет культурная сторона их жизни».[3]

Именно в воспроизводство культуры и вкладывают инвестиции страны, вступившие на стадию постиндустриального развития. Рано или поздно этим придется заняться и нам, если мы хотим придать городу инвестиционно-привлекательный облик»[4].

В контексте пространственного аспекта изучения города продуктом его деятельности (самодеятельности) являются новые смыслы жизнедеятельности, которые становятся идеальной целью, т. е. аттрактором.

Под аттрактором в синергетике понимают относительно устойчивое состояние системы, которое притягивает к себе все множество траекторий системы, идеальное состояние, к которому стремится система в результате процессов самоорганизации. Аттрактором (привлекающим и удерживающим население) выступает не внешне задаваемая цель, а представления самих жителей о приоритетах развития. В этом контексте основными аттрактивными инструментами развития города являются: Миссия города, Миф города и событийные технологии.

Результаты внимательного прочтения документа о стратегии развития г. Сургута до 2020 г. с изложенных выше позиций представлены в табл. 2.

Таблица 2.

Оценка соответствия «Стратегии социально-экономического развития муниципального образования городской округ город Сургут»

необходимым свойствам документов стратегического управления

(шкала оценок, в баллах:

2 – полное соответствие; 1 – неполное соответствие; 0 – полное несоответствие).

№	Свойство Стратегии	Оце-нка	Диагностика и комментарий
Синергичность (по свойствам 1-8), всего баллов – 7 из 16 возможных
1	«Клиентность»	1	Прослеживается ориентация на интересы обезличенного Государства, - специализация города на обслуживании нефтяной отрасли как важная для страны (с. 12), рассматривается привлекательность города для крупных компаний, бизнеса вообще, новых поколений и мигрантов, а также жителей вообще (с.44). При этом в Стратегии отмечено, что «век глобализации диктует еще одно требование к городской среде – толерантность. Городское пространство должно быть ориентировано на массовое потребление, оно должно быть корректным и дружелюбным к различным людям: к представителям различных возрастных групп, национальностей, вероисповеданий, а также к людям с ограниченной подвижностью» (с. 60). С замечанием разработчиков про ориентацию городского пространства на массовое потребление, плохо стыкуется последнее Приложение к Стратегии «Возможные параметры элитной застройки в Сургуте» (с. 180), которую предлагается размещать на водной линии р. Обь, в районе нынешнего Речвокзала, где уже существует участок набережной, - набережные в мировой традиции принято развивать как наиболее ценные общественные пространства. Т. о. ориентированность Стратегии на реальные ценности, интересы и мотивы поведения населения и элиты города, внутренних и внешних ключевых стейкхолдеров слабо выражена, - она может быть усилена за счет их сегментации, анализа их интересов и ценностей и структурирования, а это в свою очередь, поможет сделать стратегию не просто экспертным документом, а инструментом общественного согласия и развития гражданского общества. Весьма ценно для понимания акторов стратегического управления в городе следующее замечание разработчиков: «Основной критерий оценки этой деятельности — повышающийся уровень участия представителей общественности в разработке, обсуждении и реализации проектов и программ стратегического развития, нарождение и позиционирование городской элиты» (с.94). Это соответствует тенденции последнего времени рассматривать в качестве основной движущей силы стратегического обновле­ния местное население. К сожалению, в документе нет формулировок образа желаемого будущего города, стратегических целей, миссии городской администрации, что могло-бы стать предметом для обсуждения и инструментом консолидации городской элиты.
2	«Проактивность»	1	Долгосрочное видение (как привлекательный образ желаемого будущего города, изменяющий его место и роль в конкуренции территорий, в документе представлено как «потенциально возможные функции (в региональном разделении труда): - Центр нефтегазодобычи; - Бизнес-центр округа; - Центр современной городской жизни; - Центр технологичного потребления; - Центр высшего профессионального образования; - Центр логистики. Максимальное раскрытие этих потенциальных возможностей должно стать миссией города в следующий период» (с. 51). К сожалению, не известно, насколько эту экспертную оценку разделяют жители города. Довольно проактивна, затрагиваемая в стратегии тема «креативный кластер»: «…развитие экономики творчества вошло в число приоритетов экономического развития ряда стран и городов. Ключевой элемент политики развития креативной экономики – формирование и развитие полноценного кластера креативных индустрий, объединяющая идея которого заключается в создании и представлении на рынке уникального регионального дизайна», достаточно подробно конкретизируемая (с.84-86). Однако системы стратегических инновационных предложений, отвечающих на основные вызовы «нефтяного проклятья» в документе нет, при очевидных его проявлениях и неблагоприятном долгосрочном прогнозе перспектив нефтяной отрасли. При этом отмечаются как тренды кластеризации отрасли развитие транспортной инфраструктуры, высоких технологий, спрос на науку, новые требования к кадрам и необходимость модернизации системы образования (с.14-15), а также как логистический узел (при условия реализации проекта «Урал промышленный – Урал полярный» и развитии железнодорожного, автомобильного и водного транспорта в регионе, с. 16-18). Складывается впечатление, что разработчики следовали в русле имеющихся шаблонов развития российских городов и известного мирового опыта, не привлекая креативный потенциал местных сообществ для поиска проактивных решений. В итоге стратегия носит характер достижения, т. е. догоняющей модернизации, а не опережения конкурентов. В Стратегии, несмотря на присутствие проактивных понятий (как креативный кластер) неявно доминирует устаревший взгляд на конкурентные преимущества территории – за счет наличия не возобновляемых природных ресурсов, добыча которых рассматривается как главная конкурентоспособная деятельность.
3	«Актуальность»	1	Стратегия оперирует данными до годов, которые нуждаются в актуализации. Описания различных социально-экономических проблем в тексте присутствуют в большом количестве, например – как особенности городского пространства, такие как отсутствие центра, исторической среды, однообразие жилья, дефицит социальной инфраструктуры, с.9,), отсутствие долгосрочной перспективы у традиционной нефтяной отрасли (с.42), низкая привлекательность для бизнеса (с. 44), проблемы в сфере образования и т. д. Однако причинно-следственные связи этого множества разного уровня и значимости проблем не рассматриваются, не выстроена приоритетность их решения. Т. о., ориентация Стратегии на решение наиболее значимых проблем развития города может быть усилена методами выявления проблем и структурирования проблемного поля. В Стратегии есть положения, актуальность которых в долгосрочной перспективе весьма сомнительна. Например, «учитывая фокусирование образовательных и бизнес-процессов на сфере нефтегазодобычи, стратегии ВУЗов должны ориентироваться на выстраивание кооперационных связей и лидерство в (этой) узко специализированной сфере» (с. 60), что разумно в среднесрочной перспективе, но в долгосрочной, например, - до 2030 года, чревато консервацией ориентации города на «уходящий вид деятельности» (см. с. 42). Весьма ценно, что в Стратегии Сургута, разработчики постоянно удерживают фокус внимания на мировых трендах в развитии городов, причем, не только экномических, а и градостроительных: «Анализ европейского опыта при реализации многофункциональных проектов с офисной доминантой, выявил зависимости между масштабом проекта (читай площадью участка под освоение) и соотношением функций внутри объекта. Так, с увеличением масштаба проекта объем ключевой офисной функции снижается, но возрастает роль культурных, образовательных заведений, а также общественных пространств: скверов, площадей» (с. 73.). Или – снова о градостроительной политике: «Еще одна тенденция времени – отход от сегрегации – в самом широком смысле: от имущественной до национальной и расовой. Сегрегация ведет к обособлению городской территории и выпадению ее из некоторых смыслов и функций, к снижению уровня взаимодействия между различными частями городского пространства. В мировой практике уже произошел отказ от обособления по какому-либо признаку в пользу демократизации пространства.» (с. 88). Также весьма ценен комплексный подход разработчиков в развитию города, наличие подробных описаний различных проектов, актуальных примеров из практики развития других городов, на основе формулирования приоритетных направлений муниципальных программ и проектов: «• Реорганизация городского пространства (территориальное планирование и градостроительное регулирование, городской дизайн). • Качество муниципальных услуг, «электронный город». • Рост качества городского управления. Использовать механизм частно-государственного партнерства, а также реализовывать совместные для различного уровня бюджетов программы и проекты возможно в следующих направлениях: • Инвестиционный маркетинг (привлечение инвесторов, подготовка площадок под застройку, налоговые и пр. льготы). • Кластерная политика, развитие кластера креативной индустрии, торговли и развлечений. • Инновационно-технологический рост (технопарк, университет). • Инфраструктурное развитие (транспорт, коммунальная система, связь). (с.95) Важно также и наличие «дорожной карты» для администрации города (с. 96).
4	«Прогностическая ценность»	1	Эта ценность достаточно велика. Есть конкретные практические прогнозы, например, «прогноз платежеспособного спроса в Сургуте на жилую недвижимость» (с 135.). Однако экспертный потенциал разработчиков используется не в полной мере, есть несогласованность оценок, противоречия. Например, в качестве ключевого фактора развития Сургута указана добыча нефти (с.12), «как важная для страны специализация города» (с.12), хотя оценки противоречивы: по одним – «пик добычи еще не пройден» (с. 12), по другим уровень добычи нефти стабилизируется… а уровень добычи газа будет снижаться» (с. 14). При этом, данный …базовый сектор Сургута … зависит от ситуации на мировом энергетическом рынке», где «в долгосрочной перспективе (2030 г.) произойдет переход к постуглеродной экономике, города от тотального потребления перейдут к производству ресурсов, … ресурсосбережению и энергоэффективности…, и значение нефтегазового комплекса будет последовательно снижаться. При отсутствии … диверсификации экономики Сургут рискует к году стать городом, опирающимся на уходящие виды деятельности, что лишает его перспектив развития, … может повлечь неконтролируемый отток населения и общий упадок (с. 42). Перспективы города как логистического и торгового центра обозначены, но выглядят недостаточно обоснованными, риски не оценены (с. 17-23). Об этом же говорит краткий анализ «поколенческого сдвига» (с. 23-25), свидетельствующий о неадекватности приоритета инвестиций в развитие «общества потребления» из-за смещения ценностей в сторону самореализации, профессионального роста и свободных коммуникаций. Однако эти тенденции далее не рассматриваются, хотя являются серьезным вызовом для стратегии развития города. Адекватно показана демократизация социальной структуры населения, тренды организации работы с человеческим капиталом, глобализации и миграции, инновационной экономики, новые ценности молодого поколения и требования к содержанию работы (запрос на интеллектуальную и творческую, с.30-32). Все это предъявляет новые требования к модернизации среднего и высшего образования, где Сургут имеет недостаточно сильные позиции, т. к. не учитывал эти тренды (с. 32). Т. о., стратегия могла бы выиграть от более структурированного и непротиворечивого отражения в анализе долгосрочных тенденций и вызовов для развития города (которое давало бы ориентиры для приложения сил внешних и внутренних заинтересованных лиц и организаций).
5	«Синергичность»	1	Важнейший фактор развития – конкуренция. И «Ставка» на тот или иной ресурс развития помещает Сургут в достаточно плотное конкурентное пространство» (с. 63). Мысль о том, что Сургут проигрывает в конкуренции другим городам макрорегиона и РФ по многим параметрам, - рефрен Стратегии 2020. Упоминаний в тексте о конкуренции городов достаточно много: «обострение конкуренции между городами за ключевые ресурсы развития – квалифицированные кадры и инвестиционный капитал» (с. 27), «регионы уже вступили в конкуренцию за размещение предприятий нефтегазового кластера», а «игроки … сектора находятся в ситуации выбора «адекватных» городов» (с. 15), кроме того Сургуту нужно «выиграть конкуренцию» за будущие транспортные потоки на Ямал и Норильск (с. 19). Отмечается конкуренция и за человеческие ресурсы. «…Мобильные квалифицированные кадры становятся ключевым ресурсом развития экономики» … «выигрывают города, которые смогли привлечь мигрантов…, но Сургут проигрывает крупным городам Урала, Сибири и столицам по уровню и качеству жизни, разнообразию и стоимости услуг, возможности развития бизнеса», тогда как «высокие доходы больше не являются стимулом для проживания на Севере» (с. 28-30). Кроме того, «Сургут имеет недостаточно сильные позиции в конкуренции с другими образовательными центрами макрорегиона» (с. 32). К сожалению, в стратегии нет конкурентного анализа города и иерархии задач, формирующих его конкурентные преимущества, - это могло бы ее усилить. При этом, - сильное место стратегии в поиске факторов системной синергии – кластерная политика, мобилизующая ресурс конкуренции внутри города: «Конкуренция, которая обостряется при выстраивании кластера, - фактически единственный мотив для развития предприятий и повышения производительности за счет внутренних ресурсов – внедрения эффективной системы управления, повышения качества, применения инноваций. Таким образом, кластерный подход позволяет инициировать развитие в целом комплексе видов деятельности без масштабных государственных инвестиций и централизованных капиталовложений в рамках какого-то одного проекта на территории. В экономике Сургута возможно формирование/ дооформление кластеров в следующих видах деятельности: o нефтегазовая сфера o транспорт и логистика o пищевая промышленность o строительная индустрия o услуги городской экономики o креативные индустрии» (с. 90-91).
6	«Научно-методический уровень»	1	Анализ экономических аспектов развития города выполнен на высоком экспертном уровне. При этом, современные представления регионалистики и урбанистики (разные модели развития и понимание смыслов городов, маркетинг, конкурентоспособность и обучаемость территорий), используются не в полной мере. В качестве методологической основы неявно используется практически единственная модель развития Сургута – город как машина экономического роста, популярная в современной России, но не являющаяся единственной, особенно в аспекте сравнения моделей развития зарубежных северных городов. При этом, однако, такие понятия как качество жизни в стратегии тоже появляются, хотя и с точки зрения той же модели машины экономического роста. Так, по мнению авторов, в Сургуте «… предпосылки к так называемому постиндустриальному переходу уже сформировались, и процесс находится в начальной стадии развертывания. И одна из важнейших задач стратегии – дооформить эти сектора городской экономики в соответствии с современными требованиями. Современная городская жизнь – многообразие деятельностей, ролей, смыслов, интенсивность коммуникаций – возможна только в качественной, плотной и разнообразной городской среде» (с. 58). Методологический преимущественно кабинетно-экспертный подход к разработке документа, не рассматривающий население и элиту города как субъект стратегических изменений и развития, не учитывающий конкретных стейкхолдеров, их интересы и влияние, не вовлекающий элиту в процесс принятия стратегических решений, обрекает стратегию быть красивой концепцией. Эта концепция обречена быть слабо воспринимаемой как инструмент управления развитием города, не «присвоенной» населением, а потому слабо осуществляемой, что уже очевидно на практике.
7	«Нелинейность»	0	Имеет место неадекватность Стратегии реальной нелинейности и цикличности процессов социально-экономического развития. Все описанные в ее тексте прогнозы и модели носят линейный характер. Учет влияния как природных, отраслевых, финансово-экономических, так и электоральных циклов (связанных с федеральными и региональными выборами), влияния «волн Кондратьева» и других циклических факторов не проводился. Упоминания кризисных явлений в тексте Стратегии практически нет. При этом в современной реальности Россия, по мнению многих экспертов, находится в системном кризисе, экономика стагнирует, в некоторых регионах и отраслях наблюдается рецессия, не исключен сценарий длительной депрессии. Мировая экономика переживает кризисный период смены технологических укладов и т. д. Часть связанных с этим долгосрочных трендов, нашли отражение в Стратегии, например в разделе о рисках, однако аспекта цикличности процессов в документе нет.
8	«Гибкость»	1	По мнению разработчиков Стратегии 2020, все три «предполагаемые сценарии возможного развития Сургута лежат в плоскости развития базового сектора. Принципиальное различие сценариев – степень развития структуры кластера. В первом сценарии предполагается доминирование добывающего сектора, во втором сценарии происходит расширение базового сектора за счет нефтесервисных предприятий, третий сценарий предполагает локализацию в Сургуте основных элементов нефтегазового кластера.» И далее: «сценарии обеспечивают различную степень устойчивости городской экономике в средне - и долгосрочной перспективе. Сценарий, концентрирующийся на добыче углеводородов, предполагает исчерпание ресурсов городского развития через 15–20 лет. Сценарий технологического процессинга увеличивает жизненный цикл городской экономики на 10–15 лет за счет сохранения приемлемого уровня добычи углеводородов, но к истечению этого периода городское развитие в значительной степени проблематизируется. При наивысшей сложности и инвестиционной емкости устойчивое развитие городской экономики в долгосрочной перспективе обеспечивает только сценарий «Центр технологического кластера», который поэтому принимается как целевой.» (с. 66). Данный подход представляется ограниченным и опасным, т. к. по мнению самих авторов «при отсутствии… диверсификации экономики Сургут рискует к году стать городом, опирающимся на уходящие виды деятельности, что лишает его перспектив развития…» (с. 42). Т. о. представленные сценарии не должны быть единственно возможными. Думается, что необходим дальнейший поиск иных вероятных сценариев, с использованием подходов сценарного планирования и рассмотрения альтернативных вариантов решения проблем. Впрочем, разработчики Стратегии 2020 и сами отмечают, что приоритетным комплексным мегапроектом развития города должна быть диверсификация всей городской жизни (см. с. 67-68).. Только ее надо фокусировать с учетом корневых компетенций города, а также привлекательности разных сегментов и оценки ключевых компетенций российской и глобальной рыночной среды в соответствии с современным ресурсным подходом к стратегическому управлению. К тому же необходимо учесть кризисные варианты развития событий.
Синкретичность (по свойствам 9-16), всего баллов – 7 из 16 возможных.
9	«Унифицирован-ность»	1	Соответствие структуры документа, методическим рекомендациям федеральных и окружных органов управления неполное, хотя общая композиционная канва Стратегии им соответствует. Впрочем, согласно Конституции РФ, эти рекомендации по отношению к муниципальному органу управления, могут носить только рекомендательных характер. С другой стороны, разумнее их учитывать, в тех случаях, когда это полезно. Например, Стратегии 2020 явно не повредил бы SWOT-анализ (оценка сильных и слабых сторон территории, внешних угроз и возможностей) или рекомендации Минрегионразвития развития по диверсификации экономики моногородов, и т. п.
10	«Вертикальная интегри- рованность»	2	Согласованность с некоторыми стратегическими документами федерального, регионального и окружного уровней присутствует, есть ссылки на ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010–2015 гг.)» ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010–2015 гг.)», (с. 78), Стратегию развития железнодорожного транспорта в РФ до 2030 г. (с. 79), региональную программу «Урал промышленный – Урал полярный»…» (с. 16-18) проект особой «Технико-внедренческой зоны ХМАО» (с.69) и др. Как справедливо отмечено, «влияние Администрации Сургута на реализацию этих программ является незначительным, однако максимальное включение в инвестиционную политику Ханты-Мансийского автономного округа-Югры и Российской Федерации позволит Сургуту в полной мере реализовывать собственные стратегические приоритеты» (с. 79). Данное направление в работе Администрации (так называемой «джиар»-политики) необходимо структурировать и расширять. Есть также ссылки на корпоративные стратегии, которые должны естественным образом интегрироваться со стратегией развития города. Так, «Компания Lufthansa разработала стратегию развития аэропорта г. Сургута до 2032 года» (с. 76). К сожалению, других подобных примеров не описано, хотя очевидно, что содействие городской администрации разработке и интеграции корпоративных стратегий как бизнес - так и некоммерческих организаций - важный ресурс повышения качества и эффективности стратегического управления развитие города.
11	«Целостность»	1	Система управленческих инструментов, обеспечивающих согласованность действий для достижения каких-либо целей в документе не прописана. Обычно это достигается за счет взаимной увязки иерархической системы из образа желаемого будущего, миссии, стратегических целей, подцелей, задач, программ, проектов, планов мероприятий, результатов и показателей (индикаторов) их достижения. Часто это принято описывать в виде функциональных отраслевых и межотраслевых политик. В данном случае цели стратегического развития города в документе не прописаны. Приоритетные функции по реализации потенциальных возможностей разделения рынка труда, которые предлагается реализовывать как миссию Сургута (с.51), слабо увязаны с приоритетными программами и проектами (с.95) и схемой «дорожной карты» (с. 96). Поэтому Стратегия фактически в большей степени представляет собой экспертную концептуальную основу для разработки системы стратегического управления развитием города.
12	«Рациональность»	1	Ориентация целей, приоритетов и проектов на оптимизацию соотношения затраты-выгоды (т. е. получения максимально полезного результата при наиболее полном и рациональном использовании ресурсов) просматривается слабо. Из всех имеющихся и потенциально возможных ресурсов территории для решения задач рассматривается либо бюджетное финансирование, либо инвестиции нефтяных компаний, а также программы ЕБРР, Банка Развития РФ и др. Не рассматривается главный ресурс развития города – гражданское общество, объединенное ценностями патриотизма и повышения качества городской жизни, уверенности в завтрашнем дне и т. д. Как известно из городской социологии, необходимо, чтобы число лидеров, включенных в городские проекты, превышало 1% населения, но этот аспект в стратегии не обсуждается. Кроме того, наиболее эффективно с точки зрения финансовой отдачи на инвестиции, развитие культурных индустрий, чему в Стратегии уделено слабое внимание. Наконец, в Стратегии не рассматривается еще один источник развития города – потенциально весьма важный именно для Сургута, с высокими доходами многих его жителей, по объему кратно превышающих городской бюджет. Этот потенциал может быть задействован в инвестиционных проектах, выгодных к гражданам и развитию города.
13	«Реалистичность»	1	Соответствие желаемого городской элитой и населением, необходимого и возможного в предлагаемых экспертами стратегических изменениях в городе в тексте не рассматривается. Оценка их реалистичности с учетом имеющихся ресурсных ограничений не проведена. Управленческие технологии, обеспечивающие осуществляемость экспертных предложений не прописаны. Подход экспертов, основывающих свои предложения на российских, европейских, и санкт-петербургских и прочих стандартах и трендах, представляет концептуальный интерес, но не обеспечивает реалистичность и соответственно – осуществляемость многих, казалось бы, даже сугубо практических проектных предложений в тексте Стратегии и Приложениях.
14	«Оцениваемость»	0	Адекватность системы индикаторов целям и задачам, (как возможность полноценно отслеживать динамику процессов, находящихся под воздействием Стратегии и оценивать их соответствие целям) невозможно оценить в связи с отсутствием в Стратегии сквозной системы целей, задач и индикаторов их достижения.
15	«Контролируе-мость»	0	Контролировать что-либо, что трудно оценить – практически невозможно, При этом теряется контур обратной связи и возможность адекватного управленческого воздействия. Контролировать какие-либо показатели, приводимые в Стратегии можно, поставив себе эту самоцель, но когда не ясно, как они воспринимаются жителями, насколько связаны с реальной иерархией проблем города, целями и задачами его развития, согласованными и поддержанными населением и элитой, контроль становится чистой формальностью, усугубляющей разрыв местной власти и населения, ведущий к социальной пассивности.
16	«Чувствительность к сбоям»	1	В Стратегии основательно описаны потенциальные риски, есть специальный раздел. При этом, метод выявления угроз и рисков для достижения целей, а также методов корректировки задач, (обеспечиваемых детализацией программы и сокращением интервалов между контрольными точками) не используется. Такую роль частично мог бы играть SWOT-анализ (оценка сильных и слабых сторон территории, внешних угроз и возможностей), но его в Стратегии нет. Имеющиеся в документе описания рисков краткие, не содержат численных оценок вероятных последствий. Не прописаны и сценарии преодоления рисков.
Итого баллов:	14	Суммарная оценка соответствия, 14 баллов из 32, возможных при полном соответствии документа сегодняшнему уровняю требований к качеству и необходимым свойствам документов стратегического управления, всего около 44 %.

1.3 Анализ Стратегии 2020 как инструмента муниципального управления

1. Известно, что муниципальное управление связано с воздействием органов местного самоуправления на муниципальное образование, и строится на основе взаимодействия с его субъектами. Основной целью муниципального управления является повышения уровня и качества жизни населения муниципалитета.

Таким образом, потребности и интересы горожан являются отправной точкой при формировании всех планов работы муниципалитета, включая стратегический план социально-экономического развития города. Надо отметить, что Стратегия 2020 не базируется на анализе внутренних проблем жизни города, и не учитывает образ желаемого будущего глазами горожан.

Стратегия города должна основываться на понимании запроса жителей города относительно приоритетов и качества удовлетворения их потребностей, а также решения насущных проблем городской жизни. Экономический рост города не может являться самостоятельной целью, как это выглядит в Стратегии 2020, он должен быть направлен на обеспечение определенного уровня качества жизни горожан.

В системе стратегических приоритетов города первичны потребности и ценности его жителей, экономические же цели вторичны.

2. Согласно Конституции РФ, местное самоуправление независимо от государственной системы власти, и муниципалитеты обладают определенной самостоятельностью в принятии решений местного значения.

Интересы горожан приоритетны относительно рекомендаций органов государственной власти (окружного, регионального значения). Безусловно, план социально-экономического развития города должен быть встроен в систему стратегического планирования региона и страны в целом, однако степень этой подчиненности должна быть соотнесена с запросом жителей города.

Стратегические цели и приоритеты, сформулированные в Стратегии социально-экономического развития г. Сургута 2020, имеют ярко выраженную внешнюю ориентацию, и не учитывают особенности внутренней социальной среды города.

3. Центральное место в системе стратегического муниципального управления занимает формирование системы целей и задач, обеспечивающих их достижение. Документ о Стратегии 2020 не содержит описание подобной системы: миссия города не сформулирована явно, основная стратегическая цель не выделена, и, соответственно, не декомпозирована последовательно до уровня программ.

Перечень проектов и Дорожная карта (в том виде, в каком она представлена в документе) не решает этой проблемы, поскольку не содержит указания на взаимоувязку отдельных элементов целевой системы, последовательность действий по ее реализации.

В этом смысле Стратегия 2020 является ценным концептуальным и информативным экспертным документом, однако не решает всей совокупности управленческих задач, стоящих перед муниципалитетом, и не может считаться рабочим инструментом управления городом.

1.4 Оценка Стратегии 2020 на предмет соответствия документам о государственном стратегическом планировании (в т. ч. Концепции долгосрочного развития РФ 2020)

Несмотря на то, что нормативно-правовая база разработки стратегии муниципального образования на сегодняшний день не сформирована, она должна ориентироваться на требования к системе государственного стратегического планирования.

1. Подход к разработке Стратегии города Сургута.

Стратегия 2020 основана на сугубо экономическом анализе проблем и возможностей развития города, не касаясь рассмотрения целей и задач его социального развития.

В то же время Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года определяет основные результаты развития российского общества не столько в экономических терминах, сколько в терминах социального благополучия (см., например, цитату). Она задает принципиальную позицию в разработке социально-экономической стратегии любого уровня управления: экономическое развитие общества не является самостоятельной целью, оно направлено на создание условий для повышения качества жизни населения страны и каждой территории в отдельности.

2. Проработка основных проблем социально-экономического развития города Сургута.

В Стратегии отсутствует «проблемное поле» города, построенное на основе называемых трудностей развития муниципального образования, а это значит, что экспертно аргументированных обоснований для разработки основных направлений развития заведомо недостаточно.

Актуальные проблемы региона не приведены в системный вид: нет оценки важности каждой проблемы, не понятно, какие проблемы главные, как они взаимосвязаны между собой и с чего надо начинать их решение.

Основные риски в Стратегии 2020 прописаны, а механизмы управления ими отсутствуют.

3. Сценарный анализ.

Разработка сценариев развития города Сургута не опирается на предварительный SWOT-анализ, что предполагается Методическими рекомендациями Министерства регионального развития РФ по подготовке стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации (Проект).

Сценарный анализ, основанный на методе SWOT, позволяет выстроить связь между проблемами, актуальными для города в настоящее время, со способами их решения в будущем.

4. Проработка и выбор приоритетных направлений развития.

Из Стратегии не ясно, какие из указанных проблем и в какой степени решает реализация проектов, перечисленных в «Перечне приоритетных проектов».

Программа развития не может быть сведена к простой сумме мероприятий, а должна представлять собой систему взаимосвязанных мер, которые, развиваясь по своим особым закономерностям, вызывают синергетический эффект. В данной Стратегии все сводится именно к перечню проектов и программ, другие механизмы развития, их взаимовлияние и системные эффекты не рассматриваются.

5. Формулирование стратегических целей и задач.

Отсутствует проработанное Видение образа будущего города - будущее без сегодняшних проблем и с реализованными возможностями. Образ будущего в социально-экономической стратегии города отражает основные ожидания, запрос горожан, потребности и интересы основных активных групп жителей.

Формулировки Миссии и Стратегической цели не присутствуют в документе явно. Без того, чтобы ясно определить их на основе согласования интересов всех субъектов городского управления, невозможно выстраивать последующие шаги по декомпозиции целей. Миссия города должна отражать его предназначение, смысл существования, стратегический статус (тип) в будущем, определение его кредо.

Стратегические задачи не сформулированы. В документе о стратегии они должны быть структурированы, приоретизированы, декомпозированы до уровня ответственных исполнителей.

6. Уровни стратегического планирования.

Три уровня планирования: от долгосрочных к среднесрочным и краткосрочным. Порядок планирования. Этой связи в стратегии 2020 нет.

7. Роль органов самоуправления в реализации стратегии.

Внутренние факторы развития в Стратегии отражены недостаточно, основной упор сделан на внешние факторы развития, не зависящие от действий органов самоуправления г. Сургута.

Приоритетные направления развития города – это еще и направления деятельности органов муниципальной власти всех уровней, реализация которых должна быть осуществлена в первоочередном порядке.

В Стратегии отсутствует система приоритетных направлений, целей и задач деятельности муниципальных органов управления, которые должны быть увязаны с целевым сценарием, приоритетными направлениями развития. Не определена зона ответственности руководства города в реализации Стратегии.

В документе отсутствует проработка вопросов о согласованности совместных действий по реализации Стратегии 2020 органов местного самоуправления, представителей коммерческих и некоммерческих предприятий, общественных организаций и групп граждан. Также отсутствует проработка согласованности действий с региональными и федеральными органами исполнительной власти.

8. Оценка потребности в ресурсах для реализации Стратегии.

В стратегии отсутствует анализ и оценка ограничений, связанных с реализацией поставленных целей и задач, т. е. нет оценки их реализуемости, бюджетных возможностей и ограничений, оценки источников финансирования, и как уже указывалось, не определены степень и границы участия федеральных, региональных и муниципальных органов власти в решении указанных задач.

Не понятно, как предлагаемые в программе направления развития будут представлены в реальном бюджете г. Сургута, из каких источников будет формироваться инвестиционный бюджет.

9. Механизмы реализации Стратегии 2020 г. Сургута.

Механизмы реализации Стратегии не конкретны и носят декларативный характер.

Специальные политики, рекомендованные для разработки Приказом Министерства регионального развития РФ «Об утверждении требований к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации» № 14 от 01.01.01 г., в документе Стратегии 2020 г. Сургута не представлены.

Дорожная карта, представленная в документе, содержит перечень результатов и программ, реализуемых на отдельных этапах стратегического плана («Здоровый город», «Программа модернизации центра»). Дорожная карта как инструмент управления сложными проектами должна содержать перечень действий, конкретных шагов, связанных друг с другом алгоритмом перехода от одного шага к другому.

В Стратегии отсутствует система индикативных показателей оценки деятельности органов местного самоуправления с установленными целевыми показателями на период первых 3 лет реализации Стратегии.

В Стратегии отсутствует описание механизма корректировки стратегических целей и задач, как в зависимости от изменения лимитов финансирования, так и в зависимости от других внешних и внутренних факторов. Нет ответа на вопрос, какими задачами можно пожертвовать при неблагоприятных обстоятельствах.

Не прописан механизм контроля за деятельностью органов самоуправления города Сургута по реализации данной Стратегии со стороны общественных организаций и жителей региона.

Термины и определения

Цели деятельности органов местного самоуправления состоят в том, чтобы благоприятствовать материальному и духовному развитию населения муниципального образования. Именно внутреннее состояние населения и волнующие его проблемы являются подлинным и актуальным источником формирования целей муниципального управления. Необходимо изучение объективных условий, которые складываются вокруг муниципального образования и внутри его, реальное определение возможностей и силы субъективного фактора, четкое знание потребностей и интересов конкретных управляемых объектов в управляющих воздействиях, достоверная оценка потенциала муниципального управления для управленческих действий, способных привести в итоге к объективной практической целенаправленности муниципального управления. Целеполагание в муниципальном управлении должно быть четко связанным с объектом.

Стратегия социально-экономического развития города - это общее направление (вектор) будущего развития города, путеводная линия (или ряд линий), которой местное сообщество придерживается в конкретной ситуации; это обозримая перспектива, разделяемая членами городского сообщества и реализуемая в их намерениях и действиях.

В выработке стратегического видения много творчества, искусства, ибо это есть результат интеграции аналитических, эмоциональных и политических элементов корпоративного мышления многих людей. Разработка стратегии связана с выбором приоритетных задач удовлетворения конфликтующих потребностей разных социальных групп: предпринимателей, органов власти и управления и др.

Поэтому стратегия развития города должна быть корпоративной: она призвана вычленять общие задачи развития городского сообщества и сплачивать его на основе установления и реализации объединяющих интересов. Это означает, что предприниматели, чиновники, ученые, члены общественных организаций - все основные группы населения должны стремиться к согласованному, во многом компромиссному представлению о перспективах развития города, о создании условий для реализации этих перспектив, о мобилизации внутренних и внешних ресурсов для достижения общих стратегических целей.

Стратегическое планирование развития города - это многозначный, сложный процесс определения того, каким город должен стать в обозримом будущем. Принятый разработчиками подход к организации процесса стратегического планирования позволил создать такой стратегический план, который станет важным и интересным документом для всех жителей города.

Стратегия развития города – это документ всего городского сообщества, своего рода договор между всеми заинтересованными сторонами, проживающими в городе и работающими на его территории. Процесс разработки Стратегии традиционно носит многоступенчатый характер и, в частности, предусматривает масштабный подготовительный этап, который имеет самостоятельное значение и требует существенной концентрации ресурсов. Этот этап подразумевает формирование почвы для запуска процесса стратегического планирования, вовлечения в него широких слоев населения, общественности, представителей бизнес-сообщества и прочих заинтересованных сторон и включает в себя изучение общественного мнения, комплексный анализ текущей социально-экономической ситуации, масштабную информационную компанию и множество иных мероприятий. От успеха данного этапа зависит и успех будущей Стратегии.

Стратегический план  города - это документ, интегрирующий в согласованное единое целое взаимообусловленные главные цели и задачи развития города, его конкурентные возможности, важнейшие стратегические направления развития и основные организационные действия (включая программы и проекты), направленные на достижение поставленных целей и не выходящие за пределы полномочий органов местного самоуправления. План – это мост между нынешним и желаемым будущим положением.

Стейкходеры – организации, люди, или группы людей, имеющие сходные интересы и разную степень влияние на развития города. В современном стратегическом управлении анализ стейкхолдеров используется при формировании стратегических целей организаций и территорий.

Синергики - процессы, явления, люди (в тексте - свойства программ развития), отвечающие за  системную синергию, создающие конструктивное напряжение и задающие «высокую планку» «проактивного» подхода, формирующего новый облик и конкурентные преимущества организаций и территорий (в отличие от «реактивного» - пассивного следования за событиями). «Синергики» ориентированы на развитие и играют мотивирующую роль.

Синкретики - процессы, явления, люди (в тексте - свойства программ развития), обеспечивающие управляемость, порядок, взаимную согласованность, вертикальную итегрированность  и контролируемость  программ.  «Синкретики» ориентированы на упорядоченность, стабилизацию качества программ.

Качество жизни – понятие, выделяющее  и характеризующее посредством сопоставления с уровнем или стандартом жизни качественную сторону удовлетворения материальных и культурных потребностей людей. В социологии с его помощью принято обозначать те стороны общественной и индивидуальной жизни, которые не поддаются чисто количественным характеристикам.

Понятие качества жизни акцентирует внимание на ценностно-смысловой стороне образа жизни города и человека, анализирует социально-психологическое, человеческое измерение роста эффективности новых технологий, новых возможностей, суммирует эффект технического, экономического и политического процессов, происходящих на данной территории.

[1] . Методика экспресс-оценки программ социально-экономического развития. Статья на сайте НИСКУ. http://*****/index. php? mact=News, cntnt01,detail,0&cntnt01articleid=11&cntnt01returnid=25

[2]  Понятия использованы в контексте введенных в кн. «Дезорганизация: Причины, виды, преодоление». – М.: Альпина бизнес Букс, 20с., см. стр. 20.

[3] Творческие индустрии как способ формирования городского пространства

http://revolution. *****/construction/_1.html

[4] Кропотов культуры и экономика постиндустриального города / // Известия Уральского государственного университета. – 2002. – № 23.