Пути решения проблем прикладного бюджетного анализа. Ведущие – ,

Пути решения проблем прикладного бюджетного анализа.

Ведущие – , .

КЛИСТОРИН В. И.

Наша группа, работой которой руководили и ваш покорный слуга, занималась проблемой «Пути решения проблем прикладного бюджетного анализа». Во-первых, следует сказать, что другие группы отказывались рассматривать эту проблему. Хотя, например, Маргарита Федоровна поместила нашу проблему на первое место в своем выступлении. Второе. Если смотреть на итоги нашего проекта, бросается в глаза, как мне кажется, очень большой прогресс, удивительный прогресс в бюджетной аналитике, который был достигнут именно в рамках нашего проекта. Мы даже сформулировали некоторую гипотезу, почему так получилось. Год назад многие присутствующие здесь получили брошюрки, подготовленные, включавшие и вопросы бюджетной аналитики, попытались сделать лучше. Да, получили еще рекомендации. Но самое главное - попытались сделать лучше. После чего выяснилось, что все сделали лучше. Если это действительно так, то это здорово.

Мы попытались выбрать самую важную проблему в аналитике бюджета и сформулировали ее так: хотят ли власти знать истинное положение дел? Вопрос принципиальный по двум основаниям.

Первое. Если они не заинтересованы в знании истинного положения дел, то возможности бюджетной аналитики резко сокращаются. Если они хотя бы частично в этом заинтересованы, то резко расширяются.

После дискуссии мы пришли к выводу, что исполнительная власть на всех уровнях заинтересована в бюджетной аналитике, знании ситуации на других уровнях и в меньшей степени заинтересована в знании на своем уровне.

Что касается представительных властей, законодательных, то они больше заинтересованы в знании ситуации на своем уровне и в меньшей степени – на других уровнях.

Вторая проблема заключается вот в чем. Систематически происходят изменения в бюджете. С момента фиксации некоторых приоритетов в бюджетном послании или в другом документе в ходе подготовки бюджета, принятия, исполнения происходят невидимые изменения приоритетов. А что говорить о том, когда окончательно заканчивается подведение итогов бюджетного процесса через два года?

Мы пришли к выводу, что необходим диалог разработчиков бюджета и аналитиков. Речь идет о том, что мы столкнулись в ходе дискуссии с тем, что у нас правятся не только данные по ходу выполнения бюджета, но и правится немножко и до сих пор история с цифрами. Есть такая проблема.

В принципе хорошо, когда законодательная власть на уровне субъекта федерации или представители органов власти имеют своих постоянных экспертов, привыкают с ними работать. Хорошая вещь – независимая экспертиза. Но здесь возникает вопрос снова временных ограничений использования труда этих экспертов законодательной властью. Вы помните, что именно законодательная власть и представители законодательной власти заинтересованы в данных по своему уровню бюджета в большей степени, чем другие.

Мы обсуждали такой момент, что открытый бюджет тождественен в том случае, когда только по документам можно провести работу экспертов, и она будет иметь какой-то смысл. Это дает некоторую характеристику требования к стандарту самого бюджета.

Забавный продукт наших разговоров то, что наличие дефицита и профицита по итогам года - скорее свидетельство некомпетентности исполнительной власти.

И, наконец, последнее - информационные ресурсы.

Тоже коснулись вопроса формы представления удобства работы с ним. В принципе, есть некая регламентация со стороны бюджетного кодекса. Но пока это не выполняется.

Что очень важно для бюджетного аналитика? Самое главное – проверить выполнение тех деклараций, которые заявлялись при представлении проекта бюджета, при представлении социально-экономической политики в данном регионе, муниципальном образовании и т. д. Что для этого нужно? Качество бюджетного анализа существенно повышается, когда нарабатываются временные методы. Это раз.

Второе – вопросы цен, которые искажаются.

Применение современных аналитических методов. Здесь нам представляется, что есть интересные наработки. Можно поделиться друг с другом. И современные аналитические методы позволяют выловить искажение информации.

Наши некие конструктивные предложения.

Первое, конечно же, нужно нам всем продолжать в более тесном контакте проводить эту аналитическую работу, самообучение. Желательно выработать некую стандартную методику бюджетного анализа. Пусть это произойдет через год, через несколько месяцев, но это нужно.

Полезно, когда эксперты из одного региона участвуют в анализе бюджета другого региона. И не потому, что местные аналитики хуже. Они просто другие.

Если я что-то забыл существенное или важное, то коллеги меня дополнят, либо я отвечу на вопросы.

СУНГУРОВ А. Ю.

Есть вопросы, комментарии?

НЕЗДЮРОВ А. Л.

Скажите, как вы представляете использование потенциала контрольно-счетных палат не только на стадии контроля, но и на стадии содействия открытости, в том числе в формах представления? Например, в городском совете города Бесанвиля именно эта контрольная организация для простых депутатов превращает сложные формы бюджета в красивые и понятные диаграммы, как бы адаптирует для легкого понимания.

КЛИСТОРИН В. Н.

Здесь целый комплекс вопросов.

Первый вопрос. Наши контрольно-счетные палаты (КСП), по крайней мере, в тех регионах, о которых я знаю, не предназначены для популяризации и удобного представления информации. Они предназначены совсем для других вещей.

Второе. Их предназначение – контроль правильности расходования средств утвержденного бюджета в последней версии.

У нас задача немножко другая. Мы хотели бы посмотреть соответствия исполненного бюджета тем приоритетам, которые были заявлены. Это немного другая задача, которая не входит в функции КСП.

И последнее, все-таки мы считаем себя частично финансистами, частично экономистами, в меньше степени – бухгалтерами. Разные функции у этих людей, у этих, будем надеяться, профессионалов.

СУНГУРОВ А. Ю.

Ответ получен. Какие еще есть вопросы?

НЕЗДЮРОВ А. Л.

Я не согласен с ответом. Нашу КСП нужно повернуть лицом.

АНТОНЮК Д.

Мне показалось, что представление о бюджетном анализе, которое выражается в наших наработках, выбрасывает из поля внимания бюджетного анализа целую группу очень важных источников - будущих аналитиков. Может быть, это НКО, может быть, это граждане или еще кто-нибудь. Но самое главное – это люди, имеющие проблему в результате бюджетной политики. Во всяком случае, у нас так получилось, что наиболее мотивированную на подготовительную работу бюджетного анализа, на поиск информации, на наведение контактов, на подготовку к лоббированию конечных изменений делает не аналитик, не ученый, не сотрудник администрации, а тот, у кого …(не понятно). Это человек – менеджер, который умеет его сориентировать, и в паре с ученым в состоянии сделать наиболее действенный анализ. Он в состоянии сделать это быстро, вовремя. За ним будут носиться и лоббировать изменения. Т. е. к чему я это говорю? Позвольте не согласиться с тем, что основная задача бюджетного анализа – это выяснение соответствия приоритетов практиков. Для меня лично более важной темой бюджетного анализа является выяснение бюджетных причин людей, живущих на этой территории, и определение путей с помощью бюджетных инструментов решения проблем людей, живущих на этой территории.

И еще вопрос: как вам кажется, может ли стать субъектом бюджетного анализа НКО, специализирующееся на работе с бюджетом?

КЛИСТОРИН В. И.

Мне кажется, что на самом деле анализом может заниматься тот, кто может заниматься. Какая разница, где он работает? Если он работает в некоммерческой организации, он работает в академическом институте, на кафедре, в вузе – какая разница. Он проводит анализ. Анализ может быть разного уровня, разного качества и для разных цифр. В чем фокус? Мне кажется, что все-таки, чем дальше, тем больше бюджетная аналитика будет становиться профессиональной деятельностью. По мере того, как эти массивы данных будут разрабатываться, потребуются какие-то понимания цифр и методики их составления, чтобы понять, что стоит за этими фантастическими мегабайтами и проч. Первое.

Второе. Мне страшно, когда анализ проводит очень заинтересованное лицо. Это примерно так же, как в Новосибирской области есть великолепный документ о целевых программах. Там получается, что фактически заказчиком, исполнителем, контролером и еще кем-то может быть иногда одно подразделение администрации области. По тексту этого положения это возможно. Ну и что будет? В рамках какой системы может быть аналитика? А ведь предлагается это. Аналитики должны обеспечить доступность и понятность информации.

АНТОНЮК Д.

Вопрос по поводу анализа отдельной строчки бюджета. Можно комментировать?

КЛИСТОРИН В. И.

Можно сравнивать отдельную строчку с этой же строчкой в других регионах; с этой же строчкой в предыдущий период. Можно посмотреть, что стоит за этой строчкой. В принципе все это возможно. Но что это даст?

Реплика с места:

Я хочу дополнить по поводу этого частного вопроса. Я считаю, что это как раз подмена, о которой здесь не ясно говорили, что администрацию нельзя подпускать в результате даже к обсуждению. Анализ – это инструмент, а не цель. И поэтому это выглядит совсем иначе. НКО ставит себе цели и добивается решения проблем, то анализ не дает решения проблемы. Он высвечивает ситуацию. Он помогает понять, как проблему надо решать. Но, к сожалению, если вместо анализа вы поставите как цель, вы получите неправильную ситуацию, и вы не сможете решить те проблемы, которые необходимо. Именно на подмене этого (и первый доклад был сегодня), когда говорят, что НКО отлавливает чужие деньги, только потому, что не было проведено качественного анализа, и в результате этого анализа вы не можете сказать, кто действительно отхватил деньги. Может быть, это фонд медицинского страхования или другая организация. Без анализа вы не сможете этого сказать.

ОШУРКОВ А. – представитель центра «Стратегия»

Я хотел бы вот что отметить. Сегодня на секции, на рабочей группе и сейчас я старался не вмешиваться. Но все сводится к тому, что мы анализируем некие цифры. Я хотел бы вас предостеречь. Здесь много специалистов, что такое анализировать бюджетные цифры. Бюджетные цифры –это не то, что есть истина, а так их отразили в бюджете. В жизни все совершенно по-другому происходит. Поэтому в моем понимании бюджетный анализ – это не анализ цифр, а анализ той предметной области, в которой можно быть бюджетным аналитиком, специалистом. Допустим, проанализировать социальную сферу в бюджете. Бюджетный аналитик должен быть специалистом, как обслуживается население, как действует поликлиника, как идет информация, как распределяются должностные полномочия. Т. е. в основе лежит деятельность той самой бюджетной сферы, которую он анализирует. Может быть, там цифр нет никаких. Поэтому я предостерегаю по поводу того, как анализировать. А заканчиваю тем, с чего я начал. Цифры в бюджете не надо анализировать с точки зрения неких тенденций. К этому всегда нужно подходить достаточно критически. Когда в ходе сегодняшнего обсуждения я услышал, что вот на социальную сферу денег стало меньше или больше, или еще что-то изменилось, дорогие друзья, к этому нужно относиться аккуратнее. Допустим, сфера образования. Цифры, может, изменились. Ну и что? Значит, какую-то дырку заткнул, скажем, ремонт школ. Получаются образовательные услуги. И так далее. Понятно? Спасибо.