История вопроса и существующие потребности.
1. Во всех странах мира и в любой группе общества имеются инвалиды. Их число в мире значительно и продолжает расти.
2. Причины и следствия инвалидности в разных странах различны. Эти различия объясняются разными социально-экономическими условиями и разными мерами государств по обеспечению благосостояния своих граждан.
3. Проводимая в настоящее время политика в отношении инвалидов - результат развития общества в течение последних двухсот лет. Во многих отношениях эта политика является отражением общих условий жизни и социально-экономической политики, проводимой в разное время. Однако инвалидность имеет много характерных для нее черт, которые повлияли на условия жизни инвалидов. Невежество, пренебрежение, предрассудки и страх - вот те социальные факторы, которые на протяжении всей истории являлись препятствием для развития способностей инвалидов и вели к их изоляции.
4. На протяжении многих лет политика в отношении инвалидов изменялась: она прошла путь от обычного ухода за инвалидами в соответствующих учреждениях до получения образования детьми-инвалидами и реабилитации лиц, ставших инвалидами уже в зрелом возрасте. Благодаря образованию и реабилитации инвалиды стали более активно выступать за дальнейшее развитие политики в отношении инвалидов. Созданы организации инвалидов, их семей и сторонников, которые выступают за улучшение условий жизни инвалидов. После второй мировой войны появились такие концепции, как интеграция и включение инвалидов в нормальную жизнь общества, отражавшие растущее понимание потенциальных возможностей инвалидов.
5. В конце 60-х годов в некоторых странах организации инвалидов начали разрабатывать новую концепцию инвалидности. Эта концепция учитывала тесную связь между ограничениями, которые испытывает инвалид, структурой и характером окружающей его среды и отношением населения к инвалидам. Одновременно проблемы инвалидов все чаще начинают освещаться в развивающихся странах. В некоторых из этих стран процент инвалидов от общей численности населения весьма высок, причем инвалиды, как правило, являются самыми бедными лицами в обществе.
Международная деятельность в прошлом.
6. Права инвалидов уже в течение длительного времени являются предметом пристального внимания со стороны Организации Объединенных Наций и других международных организаций. Наиболее важным итогом Международного года инвалидов (1981 год) явилась Всемирная программа действий в отношении
инвалидов 1/, принятая Генеральной Ассамблеей в ее резолюции 37/52 от 3 декабря 1982 года. Международный год и Всемирная программа действий дали мощный толчок прогрессу в этой области. В ходе их осуществления подчеркивалось право инвалидов на равные с другими гражданами возможности и на равное улучшение условий жизни в результате экономического и социального развития. Кроме того, впервые инвалидность была определена как функция отношений между инвалидами и их окружением.
7. В 1987 году в Стокгольме было проведено Глобальное совещание экспертов для обзора хода осуществления Всемирной программы действий в отношении инвалидов в середине Десятилетия инвалидов Организации Объединенных Наций. На этом Совещании было предложено разработать философскую концепцию с целью определения приоритетных мероприятий в будущем. В основу этой концепции должно быть положено признание прав инвалидов.
8. В связи с этим Совещание рекомендовало Генеральной Ассамблее созвать специальную конференцию с целью разработки международной конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении инвалидов, которая должна была быть ратифицирована государствами к концу Десятилетия.
9. Общий проект конвенции был подготовлен Италией и представлен Генеральной Ассамблее на ее сорок второй сессии. Позднее, на сорок четвертой сессии Генеральной Ассамблеи, Швеция выступила с заявлением, касающимся проекта конвенции. Однако в обоих случаях не было достигнуто консенсуса в отношении целесообразности такой конвенции. По мнению многих представителей, существующие документы, касающиеся прав человека, гарантируют инвалидам одинаковые права с другими лицами.
История разработки стандартных правил.
10. Руководствуясь решениями Генеральной Ассамблеи, Экономический и Социальный Совет на своей первой очередной сессии 1990 года решил сосредоточить свои усилия на разработке международного документа несколько иного рода. В своей резолюции 1990/26 от 24 мая 1990 года Совет уполномочил Комиссию социального развития рассмотреть на ее тридцать второй сессии вопрос о создании специальной рабочей группы правительственных экспертов открытого состава, финансируемой за счет добровольных взносов, для разработки стандартных правил создания равных возможностей для инвалидов из числа детей, молодежи и взрослых в тесном сотрудничестве со специализированными учреждениями, другими межправительственными органами и неправительственными организациями, прежде всего организациями инвалидов. Совет просил также комиссию завершить разработку текста этих правил для рассмотрения Советом в 1993 году и представления Генеральной Ассамблее на ее сорок восьмой сессии.
11. Последующие обсуждения в Третьем комитете Генеральной Ассамблеи на сорок пятой сессии показали, что новая инициатива по разработке стандартных правил обеспечения равных возможностей для инвалидов пользуется широкой поддержкой.
12. На тридцать второй сессии Комиссии социального развития инициатива разработки стандартных правил получила поддержку значительного числа представителей. В результате обсуждения была принята резолюция 32/2 от 20 февраля 1991 года, в которой Комиссия решила создать специальную рабочую группу открытого состава в соответствии с резолюцией 1990/26 Экономического и Социального Совета.
Конвенция о правах инвалидов. ГА ООН. 24 января 2007г. (резолюция 61/106).
Статья 24 Образование
1. Государства-участники признают право инвалидов на образование. В целях реализации этого права без дискриминации и на основе равенства возможностей государства-участники обеспечивают инклюзивное образование на всех уровнях и обучение в течение всей жизни, стремясь при этом:
а) к полному развитию человеческого потенциала, а также чувства достоинства и самоуважения и к усилению уважения прав человека, основных свобод и человеческого многообразия;
b) к развитию личности, талантов и творчества инвалидов, а также их умственных и физических способностей в самом полном объеме;
с) к наделению инвалидов возможностью эффективно участвовать в жизни свободного общества.
2. При реализации этого права государства-участники обеспечивают, чтобы:
а) инвалиды не исключались по причине инвалидности из системы общего образования, а дети-инвалиды - из системы бесплатного и обязательного начального образования или среднего образования;
b) инвалиды имели наравне с другими доступ к инклюзивному,
качественному и бесплатному начальному образованию и среднему образованию в местах своего проживания;
с) обеспечивалось разумное приспособление, учитывающее индивидуальные потребности;
d) инвалиды получали внутри системы общего образования требуемую поддержку для облегчения их эффективного обучения;
е) в обстановке, максимально способствующей освоению знаний и социальному развитию, сообразно с целью полной охваченности принимались эффективные меры по организации индивидуализированной поддержки.
5. Государства-участники обеспечивают, чтобы инвалиды могли иметь доступ к общему высшему образованию, профессиональному обучению, образованию для взрослых и обучению в течение всей жизни без дискриминации и наравне с другими. С этой целью государства-участники обеспечивают, чтобы для инвалидов обеспечивалось разумное приспособление.
Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов. ГА ООН. 20декабря 1993г. (резолюция 48/96).
Правило 6. Образование
Государствам следует признавать принцип равных возможностей в области начального, среднего и высшего образования для детей, молодежи и взрослых, имеющих инвалидность, в интегрированных структурах. Им следует обеспечивать, чтобы образование инвалидов являлось неотъемлемой частью системы общего образования.
1. Ответственность за образование инвалидов в интегрированных структурах следует возложить на органы общего образования. Следует обеспечить, чтобы вопросы, связанные с образованием инвалидов, являлись составной частью национального планирования в области образования, разработки учебных программ и организации учебного процесса.
2. Обучение в обычных школах предполагает обеспечение услуг переводчиков и других надлежащих вспомогательных услуг. Следует обеспечить адекватный доступ и вспомогательные услуги, призванные удовлетворять нужды лиц с различными формами инвалидности.
3. К процессу образования на всех уровнях следует привлекать родительские группы и организации инвалидов.
4. В тех государствах, где образование является обязательным, его следует обеспечивать для детей обоего пола с различными формами и степенями инвалидности, включая самые тяжелые формы.
5. Особое внимание следует уделять следующим лицам:
а) детям самого юного возраста, являющимися инвалидами;
b) детям-инвалидам дошкольного возраста;
с) взрослым-инвалидам, особенно женщинам.
6. Для обеспечения инвалидам возможностей в области образования в обычной школе государствам следует:
а) иметь четко сформулированную политику, понимаемую и принимаемую на уровне школ и в более широких рамках общины;
b) обеспечить гибкость учебных программ, возможность вносить в них добавление и изменение;
с) предоставлять высококачественные учебные материалы, обеспечить на постоянной основе подготовку преподавателей и оказание им поддержки.
7. Совместное обучение и общинные программы следует рассматривать как дополняющие элементы экономически эффективной системы обучения и профессиональной подготовки инвалидов. В рамках национальных программ, в основе которых лежат программы общин, следует поощрять общины использовать и развивать их ресурсы: в целях обеспечения образования для инвалидов на месте.
8. В случаях, когда система общего школьного образования все еще не удовлетворяет адекватным образом потребностям всех инвалидов, можно предусмотреть специальное обучение. Оно должно быть направлено на подготовку учащихся к обучению в системе общего школьного образования. Качество такого обучения должно отвечать тем же стандартам и целям, что и обучение в системе общего образования, и должно быть тесно с ним связано. Для учащихся-инвалидов следует, как минимум выделять ту же долю ресурсов на образование, что и для учащихся, не являющихся инвалидами. Государствам следует стремиться к постепенной интеграции специальных учебных заведений в систему общего образования. Как известно, в настоящее время специальное обучение, возможно, является в ряде случаев наиболее приемлемой формой обучения некоторых учащихся - инвалидов.
Конвенция о правах инвалидов и российское законодательство - сходства и различия.
13 декабря 2006 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Конвенцию о правах инвалидов. К декабрю 2007 г. 118 стран подписали Конвенцию и 12 стран ее ратифицировали.
Россия готовится присоединиться к данной Конвенции. Одним из первых шагов на пути ратификации Россией Конвенции является определение степени совпадения ее положений с нормами российского права. Это необходимо сделать для того, чтобы определить, какие изменения необходимо будет внести в российское законодательство, чтобы обеспечить его полное соответствие Конвенции.
В настоящее время активно ведется работа по сравнительно-правовому анализу Конвенции и российского законодательства. Первые результаты данного анализа позволяют сделать следующие предварительные выводы и предложения.
Цели Конвенции ООН о правах инвалидов и цели российского законодательства в области социальной защиты инвалидов общие и заключаются в обеспечении осуществления инвалидами всех прав и свобод человека наравне с другими людьми (см. статью 1 Конвенции и преамбулу Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»).
При совпадении целей необходимо определить способы, с помощью которых и будут достигнуты данные цели. Способы, которые используются в Конвенции, мы определяем через принципы, лежащие в ее основе и перечисленные в статье З. Среди этих принципов следует выделить три основополагающих:
· недискриминация:
· полное и эффективное вовлечение и включение в общество;
· равенство возможностей.
Все остальные принципы, так или иначе, являются производными от указанных выше. Рассмотрим более подробно перечисленные основополагающие принципы.
Дискриминация по признаку инвалидности означает любое различие, исключение или ограничение по причине инвалидности, целью или результатом которого является умаление или отрицание признания, реализации или осуществления наравне с другими всех прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной, гражданской или любой иной области (С1. 2 Конвенции).
Государства-участники запрещают любую дискриминацию по признаку инвалидности и гарантируют инвалидам равную и эффективную правовую защиту от дискриминации на любой почве (ст., 5 Конвенции).
Таким образом, первым из основных способов достижения цели Конвенции является запрещение определенных действий (бездействий) в отношении инвалидов, предотвращающее их дискриминацию.
Полное и эффективное вовлечение и включение инвалидов в общество предполагает их абилитацию и реабилитацию. Это вытекает из статьи 26 Конвенции, в которой указано:
«Государства-участники принимают, в том числе при поддержке со стороны других инвалидов, эффективные и надлежащие меры к тому, чтобы наделить инвалидов возможностью для достижения и сохранения максимальной независимости, полных физических, умственных, социальных и профессиональных способностей и полного включения и вовлечения во все аспекты жизни. С этой целью государства-участники организуют, укрепляют и расширяют комплексные абилитационные и реабилитационные услуги и программы, особенно в сфере здравоохранения, занятости, образования и социального обслуживания».
Следовательно, организация реабилитации инвалидов является вторым основным способом достижения целей Конвенции (поскольку в российском законодательстве не проводится различие между абилитацией и реабилитацией, для обеспечения единства употребляемых терминов в целях сравнительно-правового анализа далее в данной статье вместо этих двух терминов используется один - реабилитация).
В соответствии с пунктом 4 статьи 5 Конвенции на достижение фактического равенства инвалидов с другими людьми могут быть направлены специальные меры. Под такими мерами понимается создание для инвалидов специальных условий для удовлетворения специфических дополнительных потребностей инвалидов, возникших у них в связи с инвалидностью (например, выделение пособия для пользования такси или квотирование рабочих мест для трудоустройства инвалидов).
Таким образом, третьим основным способом достижения цели Конвенции является создание специальных условий для инвалидов.
Подводя итог, можно констатировать, что три основополагающих принципа Конвенции реализуются тремя разными способами:
· недискриминация - запрещение определенных действий (бездействий) в отношении инвалидов;
· полное и эффективное вовлечение и включение в общество - организация реабилитации инвалидов;
· равенство возможностей - создание специальных условий.
Перечисленные способы направлены на достижение основной цели Конвенции. С учетом этих способов строится содержание Конвенции.
Российское законодательство, специально адресованное инвалидам, базируется на идеологии социальной защиты инвалидов. Способы, используемые российским законодательством для достижения цели обеспечения равенства инвалидов, определяются через составные элементы системы социальной защиты инвалидов.
Учеными выделяется, с правовой точки зрения, два элемента системы социальной защиты инвалидов:
· комплекс мер обеспечения жизнедеятельности;
· комплекс реабилитационных мероприятий.
Понятие «реабилитация инвалидов» дано в СТ. 9 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в РФ»:
«Реабилитация инвалидов - система и процесс полного или частичного восстановления способностей инвалидов к бытовой, общественной и профессиональной деятельности. Реабилитация инвалидов направлена на устранение или возможно более полную компенсацию ограничений жизнедеятельности, вызванных нарушением здоровья со стойким расстройством функций организма, в целях социальной адаптации инвалидов, достижения ими материальной независимости и их интеграции в общество».
Законодательство не определяет понятие «обеспечение жизнедеятельности инвалидов». На основе правового и лингвистического анализа обеспечение жизнедеятельности инвалидов можно определить как оказание инвалидам материальной помощи и отдельных видов услуг в целях предоставления им возможности осуществлять самообслуживание, передвижение, ориентацию, общение, обучение и трудовую деятельность.
Правоотношения по обеспечению жизнедеятельности инвалидов складываются, в основном, по поводу предоставления каких-либо денежных видов социальной защиты или натуральных благ. Также льготы следует рассматривать в качестве предоставления своего рода благ, поскольку таким образом сокращаются расходы гражданина.
Определение понятия «обеспечение жизнедеятельности инвалидов» и характеристика правоотношений, складывающихся по поводу данного элемента социальной защиты инвалидов, показывают, что обеспечение жизнедеятельности инвалидов достигается путем создания специальных условий для удовлетворения дополнительных потребностей инвалидов.
Таким образом, в сегменте российского законодательства, непосредственно адресованного инвалидам, из трех способов обеспечения равенства инвалидов, используемых в Конвенции, реализованы второй и третий - организация реабилитации и создание специальных условий.
Вместе с тем, следует отметить, что российское законодательство содержит нормы, направленные на защиту прав всех граждан нашего государства и содержащие соответствующие запреты. Инвалиды не изъяты из-под действия этих норм и не лишены защиты права на жизнь, права на доступ к правосуудию, права на личную неприкосновенность и т. п.
Например, в п. 2 ст. 18 Конвенции предусмотрено, что дети-инвалиды должны регистрироваться сразу после рождения. В российском законодательстве подобной нормы нет. Однако Федеральный закон «Об актах гражданского состояния» обязывает родителей подать заявление о рождении ребенка не позднее одного месяца после его рождения (ст. 16); заявление о регистрации найденного ребенка подается не позднее семи дней после его обнаружения (ст. 19); а заявление о рождении мертвого ребенка подается не позднее трех дней после его рождения (ст. 20). Приведенные нормы распространяются на всех детей, в том числе и на детей-инвалидов.
Следовательно, российское законодательство содержит комплекс правовых норм, соответствующих первому способу обеспечения равенства инвалидов, используемому в Конвенции (те, запрещение определенных действий (бездействий) в отношении всех граждан, в том числе инвалидов, нарушающих их права). Предоставляя инвалидам правовую защиту, эти нормы, тем не менее, не акцентированы на специфике проблем, связанных с инвалидами, что снижает их эффективность.
На основании всего вышеизложенного можно сделать вывод о том, что кардинальных различий между Конвенцией и российским законодательством не существует.
Для обеспечения полного соответствия российского законодательства Конвенции после ее ратификации, в первую очередь, необходимо развивать тот сегмент российского права, который содержит нормы, запрещающие нарушение прав и свобод человека. Развитие этого сегмента должно идти путем отмены правовых норм, дискриминирующих инвалидов, и принятия правовых норм, запрещающих нарушение прав и свобод человека на основе имеющейся у лица инвалидности. Указанные изменения законодательства повысят эффективность уже существующей правовой защиты инвалидов.
Основным способом решений указанной выше задачи является принятие антидискриминационного законодательства, что будет направлено на реализацию статьи 5 Конвенции (Равенство и недискриминация). Как показывает мировой опыт, указанное законодательство должно содержать запрет дискриминации инвалидов в сфере образования, труда, в потребительской сфере, а также в отношениях с государством, начиная от оказания экстренной помощи и кончая сферой правосудия.
Эффективность защиты от дискриминации достигается путем закрепления в нормативном акте понятия прямой и косвенной дискриминации инвалидов; перечня действий и бездействий, являющихся дискриминирующими; механизма разумного приспособления как способа обеспечения равных возможностей для инвалидов; административной, уголовной и гражданско-правовой ответственности за дискриминацию инвалидов.
Правовые нормы, защищающие инвалидов от дискриминации, могут быть введены в российское законодательство следующими способами:
· путем внесения поправок в различные федеральные законы, либо
· путем принятия комплексного федерального закона, регулирующего все аспекты защиты инвалидов от дискриминации.
Ратификация Конвенции повлечет также активизацию работы по решению ряда иных проблем российского законодательства, связанных с социальной защитой инвалидов.
Например, одним из направлений совершенствования российского законодательства является улучшение порядка сбора и обработки статистических данных. В настоящее время в России существует 34 статистические формы, касающиеся проблем инвалидности. Подавляющее большинство содержащихся в этих формах показателей не затрагивает социальный компонент инвалидности.
Вполне очевидно, что отсутствие адекватных статистических данных препятствует разработке высокоэффективной государственной политики в отношении инвалидов. Поэтому в целях реализации статьи 31 Конвенции (Статистика и сбор данных), необходимо принять меры, направленные на улучшение российской статистики, касающейся проблем инвалидов. В частности, при проведении Всероссийских переписей населения необходимо в опросные листы включать вопросы, рекомендованные отделом статистики ООН для выявления проблем инвалидов.
