ФОНД «ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ ГОРОДА»
КОНЦЕПЦИЯ
законодательного обеспечения
безопасности в строительстве
Для обсуждения
Москва, июль 2006 г.
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
1. МОДЕЛЬ ИЗ УНАСЛЕДОВАННОГО ПРОШЛОГО. ПОКОМПОНЕНТНОЕ ОПИСАНИЕ
1.1. Государственные экспертизы и согласования проектно-изыскательской документации
1.2. Государственный архитектурно-строительный надзор
1.3. Совокупность требований к проектной документации и строительству
1.4. Лицензирование и отсутствующие компоненты системы
1.5. Оценка модели из унаследованного прошлого
2. МОДЕЛЬ ДОЛЖНОГО – ПРОДВИЖЕНИЯ ИЗ УНАСЛЕДОВАННОГО ПРОШЛОГО В БУДУЩЕЕ. ПОКОМПОНЕНТНОЕ ОПИСАНИЕ МОДЕЛИ
2.1. Определенные Градостроительным кодексом РФ основания для развития системы обеспечения безопасности в проектировании и строительстве
2.1.1. Градостроительные планы земельных участков – «мостик» между градостроительным и архитектурно-строительным проектированием
2.1.2. «Внешний» контроль со стороны публичной власти посредством выдачи разрешений на строительство и разрешений на ввод объектов в эксплуатацию
2.1.3. Дифференциация объектов по степени опасности причинения вреда третьим лицам
2.2. Государственная экспертиза проектной документации
2.3. Государственный строительный надзор
2.4. Технические регламенты безопасности в проектировании и строительстве
2.5. Лицензирование
2.6. Профессиональные объединения в проектировании и строительстве
2.7. Страхование гражданской ответственности застройщиков
2.8. Оценка модели должного в сопоставлении с моделью из унаследованного прошлого
2.8.1. Устранение избыточных административных барьеров
2.8.2. Устранение избыточного контроля со стороны государства в отношении объектов строительства с невысоким риском причинения вреда третьим лицам
2.8.3. Устранение избыточного контроля со стороны государства в отношении работ, не влияющих на безопасность в строительстве
2.8.4. Усиление контроля со стороны государства в отношении объектов строительства со средним, высоким и значительным рисками причинения вреда третьим лицам
2.8.5. Выводы – результаты оценки модели
3. ЧЕТЫРЕ ЗАДАЧИ, СТОЯЩИЕ ПЕРЕД ФЕДЕРАЛЬНЫМ ЗАКОНОДАТЕЛЕМ В 2006–2008 ГОДАХ
3.1. Задача 1 – обеспечение единой государственной экспертизы проектной документации
3.2. Задача 2 – обеспечение единого государственного строительного надзора
3.3. Задача 3 – обеспечение законодательных условий для введения института профессиональных объединений в проектировании и строительстве и института страхования гражданской ответственности застройщиков
3.4. Задача 4 – принятие стартового блока законов о технических регламентах в области проектирования и строительства
ИСПОЛЬЗУЕМЫЕ В КОНЦЕПЦИИ СОКРАЩЕНИЯ
ИИ – инженерные изыскания, выполняемые для АСП.
АСП – архитектурно-строительное проектирование.
ПД – проектная документация.
ГЭПД – государственная экспертиза ПД и результатов ИИ.
ПРО – профессиональная некоммерческая организация, объединяющая организации и индивидуальных предпринимателей в строительстве.
ВВЕДЕНИЕ
Градостроительный кодекс Российской Федерации от 01.01.01 г. № 190-ФЗ (далее – ГрК РФ) заложил новые принципы регулирования градостроительной деятельности (далее – градорегулирование), адекватные реалиям рыночной экономики. Законодательно закреплен принцип последовательного перехода от необязательности и спорадичности принятия решений в системе градорегулирования к системному планированию, обеспечению прозрачности и открытости отношений, возникающих в процессе реализации отношений в области градостроительной деятельности.
Параллельно с преобразованиями в системе градорегулирования происходят преобразования и совершенствование законодательных основ регулирования земельных отношений, административной системы управления, а также реформирование системы технического регулирования. В этих условиях возникает вопрос, как на законодательном уровне не только не допустить снижения уровня безопасности в проектировании и строительстве, но и создать условия для существенного повышения этого уровня. Для ответа на этот вопрос и подготовлена данная Концепция. Её цели:
· путем соответствующих предложений инициировать конструктивное обсуждение законодательных основ обеспечения безопасности в сфере проектирования и строительства;
· подготовить основания для реализации концептуальных положений в проектах соответствующих федеральных законов и тем самым способствовать их скорейшему принятию.
Концепция утверждает необходимость перехода от модели, которая сложилась в прежних условиях и продолжает существовать на практике сегодня, к новой, более эффективной и адекватной изменившимся условиям модели обеспечения безопасности в проектировании и строительстве.
1. МОДЕЛЬ ИЗ УНАСЛЕДОВАННОГО ПРОШЛОГО. ПОКОМПОНЕНТНОЕ ОПИСАНИЕ
Модель обеспечения безопасности в проектировании и строительстве, которая до сих пор используется, практически в неизменном виде воспроизводит ранее сформировавшуюся модель, включающую следующие базовые компоненты:
· контроль посредством многочисленных видов государственных экспертиз и согласований проектно-изыскательской документации;
· контроль путем выдачи технологических разрешений на выполнение строительно-монтажных работ, контроль безопасности строительства со стороны органов государственного архитектурно-строительного надзора, контроль путем выдачи технологических разрешений на ввод объектов в эксплуатацию;
· контроль через применение многочисленных нормативно-технических документов, разнообразных по статусу (обязательные и рекомендательные) и содержащих установленные ведомствами виды требований к проектной документации и строительству;
· контроль допуска субъектов хозяйствования на рынки подрядных работ в сфере ИИ, АСП и строительства путем лицензирования.
1.1. Государственные экспертизы и согласования проектно-изыскательской документации
В настоящее время практикуются 10 видов государственных экспертиз проектной документации, которые установлены соответствующими федеральными законами:
1) санитарно-эпидемиологическая экспертиза;
2) экспертиза в рамках согласования проектной документации должностными лицами государственного пожарного надзора;
3) государственная экологическая экспертиза;
4) историко-культурная экспертиза;
5) государственная экспертиза условий труда;
6) государственная экспертиза в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
7) государственная экспертиза промышленной безопасности;
8) государственная экспертиза деклараций безопасности гидротехнических сооружений;
9) государственная экспертиза безопасности ядерных установок;
10) государственная экспертиза инвестиционных проектов (вневедомственная экспертиза).
Кроме этого законодательством установлена обязательность получения многочисленных согласований проектной документации.
Основные особенности государственных экспертиз проектной документации:
· отсутствие материальной, обеспеченной соответствующими бюджетами субсидиарной ответственности органов экспертизы за результаты проводимой ими проверки (такой вид ответственности впервые введен ГрК РФ);
· требование о получении более одного экспертного заключения применительно к одной и той же документации на различных стадиях (как минимум на «предпроектной» и собственно проектной);
· недостаточная формализованность или полное отсутствие формализованности процедур экспертной проверки;
· длительность сроков или отсутствие регламентаций по предельным срокам проведения экспертизы;
· зависимость экспертов от органов власти.
Задача контроля качества проектной документации решается по правилам, удобным для каждого ведомства в отдельности. В результате – преобладание узковедомственных интересов и, как следствие, низкая эффективность функционирования системы в целом.
1.2. Государственный архитектурно-строительный надзор
Институт государственного архитектурно-строительного надзора был предназначен для осуществления многочисленных контрольных функций, в числе которых:
· контроль качества проектной документации (в соответствии с частью 2 статьи 61 Градостроительного кодекса РФ от 7 мая 1998 г.[1] госархстройнадзор являлся одной из инстанций в длинном ряду органов, согласующих проектную документацию);
· контроль подготовки к началу строительства, путем осуществления выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ (часть 2 Примерного положения о порядке выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ, утвержденного приказом Министерства архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 3 июня 1992 г. № 131);
· контроль безопасности строительства путем:
o осуществления надзорных функций (часть 12 статьи 62 Градостроительного кодекса РФ от 7 мая 1998 г.);
o участия представителей госархстройнадзора в работе комиссий по приемке объекта в эксплуатацию.
1.3. Совокупность требований к проектной документации и строительству
Требования к проектной документации и строительству установлены многочисленными правовыми актами, в числе которых федеральные законы, постановления Правительства Российской Федерации, акты федеральных органов исполнительной власти, законы субъектов Российской Федерации, акты исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации. Большинство требований содержатся в ведомственных нормативно-технических документах, сгруппированных по отраслевому признаку:
· строительные нормы и правила;
· санитарно-эпидемиологические правила и нормативы;
· требования пожарной безопасности;
· требования в области охраны окружающей среды;
· требования государственной охраны объекта культурного наследия, требования к сохранению объекта культурного наследия;
· государственные нормативные требования охраны труда;
· нормы и правила инженерно-технических мероприятий гражданской обороны;
· требования промышленной безопасности;
· нормы и правила обеспечения безопасности гидротехнических сооружений.
1.4. Лицензирование и отсутствующие компоненты системы
В соответствии с частью 1 статьи 17 Федерального закона от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензированию подлежат следующие виды деятельности (пункты 101–103):
· проектирование зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения;
· строительство зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения;
· инженерные изыскания для строительства зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения.
К лицам, осуществляющим соответствующие виды деятельности, предъявляются лицензионные требования и условия, установленные в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2002 г. № 000 «О лицензировании деятельности в области проектирования и строительства». В частности, устанавливаются требования:
· к уровню образования индивидуального предпринимателя или сотрудников юридического лица;
· материально-технической базе лицензиата;
· наличию системы контроля качества.
Существовал и продолжает существовать только один вид контроля над доступом на рынок профессиональной деятельности – в виде лицензирования. Другие виды контроля – в виде института профессиональных объединений в проектировании и строительстве (материально отвечающих за своих членов и имеющих компенсационные фонды), а также института страхования гражданской ответственности застройщиков – отсутствовали и отсутствуют в настоящее время.
1.5. Оценка модели из унаследованного прошлого
Основные недостатки рассматриваемой модели заключаются в следующем.
Отсутствие комплексности. Это выражается в отсутствии важных институтов, без которых в условиях рыночной экономики вообще невозможно обеспечить необходимый уровень безопасности в проектировании и строительстве, – института профессиональных объединений в проектировании и строительстве и института страхования гражданской ответственности застройщиков. При отсутствии указанных институтов гипертрофированно и искусственно повышается значимость неэффективного института лицензирования.
Государственный контроль над всеми без исключения видами объектов при отсутствии обеспеченной бюджетом материальной ответственности контролирующих органов. Такой тотальный контроль был номинально (в соответствии с законодательством) установлен над всеми видами деятельности в строительстве без существенной дифференциации контролируемых объектов по степени опасности и сложности. Поскольку реально осуществить такой тотальный контроль невозможно, он неизбежно превращался для менее значимых объектов в контроль формальный, а его формальность усиливалась отсутствием материальной ответственности контролирующих органов.
Неформализованность и связанная с этим неоправданная сложность, длительность и затратность процедур контроля для инвесторов, застройщиков. Процедуры контроля устанавливаются ведомственными законами и иными нормативными правовыми актами применительно к каждому из многочисленных видов экспертиз и надзоров в отдельности, то есть вне комплексного регулирования системы в целом. При такой модели процедуры неизбежно становятся избыточно сложными, забюрократизированными, противоречивыми, отражающими узковедомственные интересы контролирующих органов.
Наличие избыточных требований, их разрозненность по многочисленным документам и противоречивость, неприемлемая консервативность системы государственного нормирования в строительстве. Многие требования, содержащиеся в нормативных актах, явно избыточные. Требования в сфере строительства разбросаны по многочисленным ведомственным актам и не согласованы между собой. Система разработки и совершенствования требований к строительству излишне консервативна и не учитывает динамики развития новых технологий в строительстве.
Низкое качество контроля как совокупный результат модели из унаследованного прошлого.
В силу вышеперечисленного должна быть подготовлена и воплощена в жизнь иная модель, которая адекватно соответствовала бы требованиям обеспечения безопасности проектирования и строительства в условиях рыночной системы хозяйствования и переосмысления объема и содержания контролирующих функций государства.
2. МОДЕЛЬ ДОЛЖНОГО – ПРОДВИЖЕНИЯ ИЗ УНАСЛЕДОВАННОГО ПРОШЛОГО В БУДУЩЕЕ. ПОКОМПОНЕНТНОЕ ОПИСАНИЕ МОДЕЛИ
2.1. Определенные ГрК РФ основания для развития системы обеспечения безопасности в проектировании и строительстве
ГрК РФ введены несколько новелл, определяющих концептуальные основания формирования новой модели обеспечения безопасности в строительстве. Это, в частности:
· введение ранее отсутствовавшего института градостроительных планов земельных участков;
· определение нового правового содержания контроля со стороны публичной власти посредством выдачи разрешений на строительство и разрешений на ввод объектов в эксплуатацию;
· дифференциация процедур контроля применительно к объектам, различающимся между собой по степени опасности причинения вреда третьим лицам.
Указанные новеллы будут рассмотрены в данном разделе 2.1, а иные – в последующих разделах настоящей Концепции.
2.1.1. Градостроительные планы земельных участков – «мостик» между градостроительным и архитектурно-строительным проектированием
ГрК РФ ввел ранее отсутствовавшее положение об обязательности территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территорий – через установление правовых последствий, наступающих с определенной даты при отсутствии указанных документов. С точки зрения обеспечения безопасности в строительстве наибольшую значимость представляет обязательность подготовки документации по планировке территории, которая должна содержать в своем составе градостроительные планы земельных участков – «мостик», обеспечивающий необходимую связь между градостроительным и архитектурно-строительным проектированием.
Ранее планировка территорий не была обязательной по причине наличия контрмеханизма, действовавшего вне системы планировки территорий и вопреки этой системе, – механизма предварительного согласования мест размещения объектов строительства. Отныне не инвестор (в рамках процедур предварительного согласования мест размещения объектов строительства), а публичная власть (в рамках процедуры подготовки в составе документации по планировке территории градостроительных планов земельных участков) обеспечивает согласование, в том числе с учетом требований обеспечения безопасности в строительстве.
В результате фактически произошло упразднение института многочисленных согласований проектной документации, поскольку требования, предъявлявшиеся ранее со стороны согласующих организаций, учитываются на этапе подготовки документации по планировке территории. А проектная документация подготавливается уже в некоторых рамках, определенных в градостроительном плане земельного участка, который является юридической гарантией реализации инвестиционного проекта[2].
2.1.2. «Внешний» контроль со стороны публичной власти посредством выдачи разрешений на строительство и разрешений на ввод объектов в эксплуатацию
В соответствии с ГрК РФ существенные изменения претерпевает институт выдачи разрешения на строительство.
Во-первых, меняется его суть. Ранее это было властно-распорядительное действие, в соответствии с которым исполнительная власть могла дать разрешение инвестору, могла отказать по причине нецелесообразности строительства того или иного объекта, а могла вообще не рассматривать обращение инвестора. То есть этот институт использовался преимущественно как инструмент административного регулирования.
Во-вторых, институт разрешения на строительство перестал быть технологическим действием и превратился в правовое действие. Он стал элементом системы контроля проектной документации с точки зрения ее соответствия публичным требованиям, зафиксированным в градостроительном плане земельного участка. Эти же публичные требования (например, соблюдение красных линий, «пятна» застройки, ее этажности) выполняются и при выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию тем же органом, который выдал разрешение на строительство.
В-третьих, контроль безопасности объекта обеспечивают сами застройщики и органы госстройнадзора (в ответствующих случаях), которые несут за это ответственность и предоставляют подтверждающие документы о том, что требования безопасности соблюдены.
В-четвертых, по причине разделения сфер реальной ответственности процедуры выдачи разрешений на строительство и разрешений на ввод объектов в эксплуатацию становятся предельно формализованными, что позволяет сократить срок их выдачи до 10 дней.
2.1.3. Дифференциация объектов по степени опасности причинения вреда третьим лицам
ГрК РФ ввел принципиально новый подход к формированию модели обеспечения безопасности в строительстве. Этот подход основан на дифференциации объектов строительства по степени опасности причинения вреда третьим лицам в результате допущенных ошибок. Согласно ГрК РФ могут быть выделены 4 группы объектов строительства:
1) группа А – объекты строительства с невысоким риском причинения вреда третьим лицам;
2) группа Б – объекты строительства со средним риском причинения вреда третьим лицам;
3) группа В – объекты строительства с высоким риском причинения вреда третьим лицам;
4) группа Г – объекты строительства с риском причинения значительного вреда третьим лицам.
К группе А относятся объекты, указанные в пункте 1 части 2 статьи 49 ГрК РФ, а именно отдельно стоящие жилые дома с количеством этажей не более чем три, предназначенные для проживания одной семьи (объекты индивидуального жилищного строительства). К этой группе также следует отнести объекты строительства, указанные в части 17 статьи 51 ГрК РФ, а именно объекты, для строительства которых не требуется разрешения:
· гараж, строящийся на земельном участке, предоставленном физическому лицу для целей, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, или строительства на земельном участке, предоставленном для ведения садоводства, дачного хозяйства;
· объекты, не являющиеся объектами капитального строительства (киоски, навесы и другие);
· строения и сооружения вспомогательного использования;
· иные объекты в случаях, установленных законодательством субъектов Российской Федерации о градостроительной деятельности.
К группе Б относятся объекты строительства, указанные в пунктах 2–5 части 2 статьи 49 ГрК РФ, а именно:
· жилые дома с количеством этажей не более чем три, состоящие из нескольких блоков, количество которых не превышает десять и каждый из которых предназначен для проживания одной семьи, имеет общую стену (общие стены) без проемов с соседним блоком или соседними блоками, расположен на отдельном земельном участке и имеет выход на территорию общего пользования (жилые дома блокированной застройки);
· многоквартирные дома с количеством этажей не более чем три, состоящие из одной или нескольких блок-секций, количество которых не превышает четыре, в каждой из которых находятся несколько квартир и помещения общего пользования и каждая из которых имеет отдельный подъезд с выходом на территорию общего пользования;
· отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не более чем 1500 квадратных метров и которые не предназначены для проживания граждан и осуществления производственной деятельности;
· отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не более чем 1500 квадратных метров, которые предназначены для осуществления производственной деятельности и для которых не требуется установление санитарно-защитных зон или для которых в пределах границ земельных участков, на которых расположены такие объекты, требуется установление санитарно-защитных зон.
К группе В относятся объекты, которые специально не поименованы в ГрК РФ, – эти объекты не относятся к группам А, Б и Г (в частности, большинство многоэтажных жилых зданий, а также офисных, производственных, торговых и складских зданий).
К группе Г относятся объекты строительства, указанные в пункте 5.1 статьи 6 ГрК РФ, а именно:
· объекты использования атомной энергии (в том числе ядерные установки, пункты хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ);
· опасные производственные объекты;
· линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения);
· объекты обороны и безопасности, объекты, сведения о которых составляют государственную тайну;
· особо опасные, технически сложные, уникальные объекты.
ГрК РФ ввел следующие отличия в подходах к обеспечению безопасности в строительстве в отношении указанных групп объектов (табл. 1).
Таблица 1
Группа объектов | Обязательность выполнения ИИ и АСП | Обязательность проведения ГЭПД | Уровень ГЭПД |
Группа А | – | – | – |
Группа Б | + | – | – |
Группа В | + | + | Субъекты РФ |
Группа Г | + | + | РФ |
Из таблицы видно, что чем выше степень опасности причинения вреда третьим лицам в результате допущенных ошибок при выполнении ИИ и АСП, тем сложнее прохождение проверок на соответствие требованиям, направленным на обеспечение безопасности в строительстве.
Дифференциация в отношении различных групп объектов строительства предполагалась и в сфере государственного строительного надзора. Предполагаемая дифференциация отражена в табл. 2.
Таблица 2
Группа объектов | Обязательность проведения ГСН | Уровень ГСН |
Группы А и Б | – | – |
Группа В | + | Субъекты РФ |
Группа Г | + | РФ |
Однако редакция текста части 1 статьи 54 оказалась неудачной, что привело к принятию Постановления Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2006 г. № 54 «О государственном строительном надзоре», в котором в сферу государственного строительного надзора попали также объекты групп А и Б. В настоящее время на рассмотрении Государственной Думы Российской Федерации находится новая редакция статьи 54 ГрК РФ, в которой однозначно реализуется дифференциация в отношении различных групп объектов строительства в соответствии с табл. 2 настоящей Концепции.
2.2. Государственная экспертиза проектной документации
ГрК РФ определил, что все виды государственной экспертизы проектной документации замещаются единой государственной экспертизой. Замещение проводится поэтапно.
На первом, переходном, этапе (2006 г.) формируется институт государственной экспертизы проектной документации, который функционирует одновременно с остальными видами государственной экспертизы.
На втором этапе (с 1 января 2007 г.) государственная экспертиза проектной документации приобретает статус единой экспертизы, поскольку с этой даты частью 6 статьи 49 ГрК РФ запрещено осуществление иных видов государственной экспертизы проектной документации.
Необходимо отметить, что в силу приоритетности отдельных федеральных законов над ГрК РФ по соответствующим вопросам реализация принципа единого органа государственной экспертизы невозможна без внесения изменений в эти законы. В частности, речь идет о следующих видах государственной экспертизы:
· государственная экспертиза в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
· государственная экспертиза деклараций безопасности гидротехнических сооружений;
· экспертиза промышленной безопасности.
Изменения необходимо вносить также в другие федеральные законы, которыми введены специализированные экспертизы проектной документации, с целью приведения их в соответствие с ГрК РФ. Анализ показал, что в общей сложности необходимо изменить нормы 20 федеральных законов. Суть изменений – исключение проектной документации из предметов специализированных экспертиз.
ГрК РФ впервые строго регламентирует процедуру проведения единой государственной экспертизы. Так, впервые четко и однозначно определен предмет государственной экспертизы проектной документации (это соответствие проектной документации техническим регламентам и результатам инженерных изысканий) и порядок ее проведения, включая фиксацию предельного срока, который отныне не может превышать трех месяцев. Большое значение имеет установление ответственности государства (федеральным бюджетом или бюджетом субъекта Российской Федерации) за выполнение некачественной экспертизы.
2.3. Государственный строительный надзор
ГрК РФ определил, что все виды государственного надзора при строительстве замещаются единым государственным строительным надзором. Для реализации этой нормы необходимо вносить изменения в три федеральных закона (смотри п. 3.2. настоящей Концепции). Суть изменения указанных законов – наделение органов государственного строительного надзора полномочиями по осуществлению экологического, санитарно-эпидемиологического и пожарного надзора при строительстве.
В результате на этапе строительства государственный строительный надзор наделяется монопольным правом контролировать от имени публичной власти соответствие выполняемых работ проектной документации и требованиям технических регламентов. Вместе с тем в соответствии с ГрК РФ органы государственного строительного надзора отстранены от контроля проектной документации (эта функция возлагается на государственную экспертизу проектной документации), а также от контроля подготовки к началу строительства (на этом этапе контроль не осуществляется, разрешение на производство строительно-монтажных работ замещается извещением органов госстройнадзора о начале строительства).
2.4. Технические регламенты безопасности в проектировании и строительстве
В соответствии с Федеральным законом от 01.01.01 г. «О техническом регулировании» в течение 7 лет со дня его вступления в силу (т. е. не позднее 2010 г.) должны быть приняты технические регламенты, которые заместят многочисленные нормативные акты всех уровней в части установления требований в сфере безопасности. Технические регламенты должны приниматься федеральным законом и лишь в исключительных случаях – президентом или Правительством Российской Федерации. В развитие реформы технического регулирования ГрК РФ устанавливает, что контроль безопасности в строительстве осуществляется органами ГЭПД и ГСН в форме проверки соответствия результатов ИИ, ПД, процесса и результата строительства требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности.
В соответствии с частью 1 статьи 6 Федерального закона Российской Федерации «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» до вступления в силу в установленном порядке технических регламентов по организации территории, размещению, проектированию, строительству и эксплуатации зданий, строений, сооружений проводится проверка соответствия проектной документации и результатов инженерных изысканий требованиям законодательства, нормативным техническим документам в части, не противоречащей Федеральному закону от 01.01.01 г. «О техническом регулировании» и ГрК РФ.
В соответствии с частью 1 статьи 46 Федерального закона до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям: защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей. Это означает, что содержащиеся в настоящее время в нормативных правовых актах требования в сфере проектирования и строительства, не относящиеся к вопросам обеспечения безопасности, имеют лишь рекомендательную силу.
2.5. Лицензирование
Практика показала, что институт лицензирования:
· не обеспечивает необходимый уровень безопасности в условиях отсутствия института профессиональных объединений в проектировании и строительстве и института страхования гражданской ответственности застройщиков;
· неэффективен в части обеспечения безопасности в строительстве.
С целью устранения избыточного государственного регулирования предпринимательской деятельности Федеральным законом от 2 июля 2005 г. № 80-ФЗ установлено, что с 1 января 2007 г. отменяется лицензирование видов деятельности по осуществлению проектирования зданий и сооружений, строительства, а также инженерных изысканий для строительства зданий и сооружений.
2.6. Профессиональные объединения в проектировании и строительстве
Предлагается дополнить ГрК РФ разделом «Профессиональные объединения в области строительства», в котором установить следующее.
1. Обязательное членство в ПРО
Обязательность членства в ПРО устанавливается для лиц – подрядчиков ИИ, АСП, строительства в отношении объектов групп Б, В, Г. Субъектам, не являющимся членами ПРО, запрещено выступать подрядчиками в исполнении соответствующих работ, влияющих на безопасность в строительстве. Требование обязательного членства в ПРО не распространяется на выполнение соответствующих работ: а) в отношении объектов группы А; б) не влияющих на безопасность в строительстве; в) в качестве субподрядчиков, если подрядчиком выступает член ПРО.
2. Количество и виды ПРО
В рамках каждого вида деятельности (ИИ, АСП, строительство) должно быть не менее одного ПРО соответствующего вида. ПРО могут создаваться и по видам работ (группам видов работ) в рамках одного или нескольких видов деятельности. ПРО должны иметь статус федеральной некоммерческой организации, охватывающей членством подрядчиков из более чем 50% субъектов Российской Федерации.
3. Основные требования к ПРО
Наличие не менее 50 членов.
Участие в строительстве не менее 100 (в совокупности) объектов капитального строительства.
Наличие утвержденных ПРО правил и стандартов предпринимательской деятельности в соответствующей сфере.
Формирование существенного компенсационного фонда (к примеру, в размере не менее одного миллиона рублей на каждого члена) исключительно в денежной форме.
4. Ответственность ПРО
ПРО несет субсидиарную ответственность (обеспеченную компенсационным фондом) по возмещению вреда третьим лицам, причиненного членом ПРО в результате нарушения требований технических регламентов. ПРО несет ответственность также за ошибки бывших членов, если на момент совершения ошибки бывший член являлся членом ПРО.
5. Основные требования к членам ПРО
ПРО вправе устанавливать дополнительные к законодательству и обязательные для исполнения всеми членами:
· требования к членству (квалификация сотрудников, наличие имущества и т. д.);
· правила и стандарты предпринимательской деятельности, в том числе требования к страхованию ответственности своих членов;
· правила деловой этики членов.
6. Осуществление контрольных функций
Для обеспечения выполнения членами ПРО установленных требований в рамках ПРО создаются:
· орган, осуществляющий контроль деятельности своих членов;
· орган по рассмотрению дел о наложении на членов ПРО мер ответственности.
2.7. Страхование гражданской ответственности застройщиков
Предлагается внести изменения в главу 8 ГрК РФ, установив следующее.
1. Ответственность застройщика
Устанавливается, что ответственность за причинение вреда жизни, здоровью и имуществу третьих лиц несет застройщик наряду с виновными исполнителями соответствующих работ (исполнителями ИИ, АСП, строительства). Это означает, что потерпевшему лицу предоставляется право выбирать, от кого требовать возмещения вреда – от застройщика или от виновного исполнителя работ. С учетом того, что на установление виновного лица зачастую уходит много времени, данная норма обеспечивает большие гарантии своевременного возмещения причиненного вреда потерпевшему. Одновременно предлагается предоставить застройщику право регрессного требования к виновному исполнителю соответствующих работ.
2. Страховой случай
Страховым случаем является причинение вреда жизни, здоровью и имуществу третьих лиц в результате несоответствия:
а) результатов ИИ требованиям технических регламентов;
б) результатов АСП результатам ИИ или требованиям технических регламентов;
в) процесса строительства требованиям проектной документации или технических регламентов;
г) результатов строительства проектной документации или требованиям технических регламентов.
3. Страхователь
Застройщик обязан за свой счет застраховать в качестве страхователя риск своей гражданской ответственности за причинение вреда третьим лицам.
4. Обязательность страхования
Договор обязательного страхования гражданской ответственности застройщика перед третьими лицами заключается в отношении каждого объекта строительства группы В, если застройщик не направляет на государственную экспертизу ПД и результаты ИИ. Фактически речь идет о праве выбора застройщиком одного из двух вариантов: либо направить ПД и результаты ИИ на государственную экспертизу, либо застраховать свою гражданскую ответственность. При отсутствии положительного заключения государственной экспертизы или договора обязательного страхования не может быть выдано разрешение на строительство ОКС и разрешение на ввод ОКС в эксплуатацию.
5. Период страхования
Периодом страхования по договору обязательного страхования гражданской ответственности застройщика перед третьими лицами является срок, начинающийся со дня выдачи разрешения на строительство и заканчивающийся по истечении трех лет со дня выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. Для отдельных видов объектов капитального строительства Правительством Российской Федерации может быть установлен более продолжительный период страхования, но не более чем пять лет.
6. Страховая сумма
Страховая сумма устанавливается в размере 5% базовой стоимости строительства, определяемой в порядке, установленном Правительством для различных видов объектов капитального строительства. С учетом соответствующих условий и применительно к отдельным видам объектов капитального строительства Правительством Российской Федерации может быть установлена более высокая величина процента страховой суммы, но не более 10%
7. Страховой тариф
Размер страхового тарифа определяется по сложной системе, основанной на мировом опыте. В основе этой системы лежит зависимость страхового тарифа от страховой суммы, вида объекта (опасность объекта) и его места (опасность скопления людей и имущества и т. д.). Страховой тариф должен иметь свой минимум, рассчитанный во взаимосвязи с расходами на осуществление страхователем контрольных функций.
8. Права и обязанности страховщика
Страховщик, застраховавший гражданскую ответственность застройщика перед третьими лицами, обязан осуществлять контроль соответствия результатов инженерных изысканий, проектной документации, процесса и результата строительства требованиям технических регламентов, а также соответствия проектной документации результатам инженерных изысканий и соответствия строительства проектной документации. Представители страховщика, застраховавшего гражданскую ответственность застройщика перед третьими лицами, имеют право:
1) требовать беспрепятственного доступа на земельный участок, на котором осуществляется строительство, реконструкция, капитальный ремонт соответствующего объекта капитального строительства;
2) знакомиться с проектной документацией и результатами инженерных изысканий, другой документацией, осуществлять иные действия, необходимые для выполнения указанной выше обязанности.
2.8. Оценка модели должного в сопоставлении с моделью из унаследованного прошлого
2.8.1. Устранение избыточных административных барьеров
Реальное внедрение таких новых институтов, как градостроительный план земельного участка, единая государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий, единый государственный надзор, приведет к резкому снижению количества административных барьеров, стоящих на пути инвестора – застройщика. Анализ показывает, что количество различных согласований и экспертиз для получения инвестором разрешения на строительство уменьшается с 45–60 до 5–8.
2.8.2. Устранение избыточного контроля со стороны государства в отношении объектов строительства с невысоким риском причинения вреда третьим лицам
В связи с крайне низкой вероятностью причинения вреда третьим лицам при строительстве объектов группы А в отношении этой группы объектов не предполагается:
· внешний контроль доступа на рынок участников порядных работ. Это означает, что, к примеру, индивидуальным жилищным строительством, проектированием и инженерными изысканиями для такого строительства могут заниматься любые субъекты хозяйствования или сам застройщик. Подрядчикам не требуется получать лицензии или вступать в члены саморегулируемой организации;
· обязательный внешний контроль соответствия проектной документации и результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов. Это означает, что застройщик принимает на себя всю ответственность за возможные ошибки при проектировании и осуществлении инженерных изысканий;
· обязательный внешний контроль соответствия процесса и результатов строительства требованиям технических регламентов. Это означает, что застройщик принимает на себя всю ответственность за возможные ошибки при строительстве.
При этом в отношении индивидуального жилищного строительства сохраняется контроль соответствия строительства градостроительному плану земельного участка на этапах выдачи разрешений на строительство и ввода объекта в эксплуатацию.
2.8.3. Устранение избыточного контроля со стороны государства в отношении работ, не влияющих на безопасность в строительстве
В рамках таких видов деятельности, как проектирование и строительство, существует значительное количество видов работ, которые не влияют на безопасность строительства. К примеру, это составление смет на строительство (вид работы, входящий в вид деятельности «проектирование») или осуществление функций застройщика (вид работы, входящий в вид деятельности «строительство»). Критерий вычленения видов работ, не влияющих на безопасность в строительстве, простой: к этим видам относятся те, на которые не распространяются требования технических регламентов (до принятия технических регламентов – требования законодательства по обеспечению безопасности). В соответствии с предлагаемой моделью выполнение работ, не влияющих на безопасность в строительстве, не будет подлежать обязательному внешнему контролю ни со стороны публичной власти, ни со стороны ПРО.
2.8.4. Усиление контроля со стороны государства в отношении объектов строительства со средним, высоким и значительным рисками причинения вреда третьим лицам
В отношении этих групп объектов строительства – групп Б, В, Г – предполагается осуществление:
· обязательного внешнего контроля доступа на рынок участников порядных работ путем введения института обязательного членства в ПРО. Прогнозируется (на основании мирового опыта), что вступление в ПРО будет возможно только для компаний, имеющих существенный опыт работы на рынке, необходимую материальную базу и квалифицированный персонал. Новички рынка смогут участвовать в инженерных изысканиях, проектировании и строительстве в отношении указанных объектов строительства только на условиях субподряда у подрядчиков – членов ПРО. Приобретя необходимый опыт, они получат право вступить в члены ПРО;
· внешнего контроля соответствия проектной документации и результатов инженерных изысканий, процесса и результатов строительства требованиям технических регламентов. Предусматривается дифференциация указанного внешнего контроля в зависимости от группы объектов строительства. Для объектов группы Б этот внешний контроль будет осуществляться выборочно со стороны ПРО, членом которой является подрядчик. Для объектов групп В и Г кроме внешнего контроля со стороны ПРО будет осуществляться обязательный внешний контроль со стороны государственной экспертизы проектной документации и государственного строительного надзора. Правда, для объектов группы В по желанию застройщика внешний контроль со стороны государственной экспертизы может быть заменен внешним контролем со стороны страховщика. Предполагается, что введение принципа альтернативности (или госэкспертиза, или страхование ответственности) положительно повлияет на качество контроля. Надо также учитывать, что страхование может заместить только государственную экспертизу, но не государственный строительный надзор. Это означает наличие двойного контроля за процессом и результатом строительства – страховщик плюс госстройнадзор.
2.8.5. Выводы – результаты оценки модели
Предлагаемая модель обеспечения безопасности в строительстве, являясь неотъемлемым элементом новой модели градостроительной политики, позволяет достигнуть стоящих перед государством целей:
· существенно сократить количество административных барьеров в строительстве;
· обеспечить повышение уровня безопасности в строительстве.
3. ЧЕТЫРЕ ЗАДАЧИ, СТОЯЩИЕ ПЕРЕД ФЕДЕРАЛЬНЫМ ЗАКОНОДАТЕЛЕМ В 2006–2008 ГОДАХ
3.1. Задача 1 – обеспечение единой государственной экспертизы проектной документации
Для обеспечения реализации нормы, содержащейся в части 6 статьи 49 ГрК РФ, согласно которой с 1 января 2007 г. применительно к проектной документации должна проводиться только одна государственная экспертиза, необходимо уже в 2006 г. принять федеральный закон о внесении соответствующих изменений в ряд федеральных законов. Такой законопроект подготовлен фондом «Институт экономики города», в нем содержатся предложения о внесении изменений в следующие 20 федеральных законов:
1. Федеральный закон от 01.01.01 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»;
2. Федеральный закон от 01.01.01 г. «Об охране окружающей среды»;
3. Лесной кодекс Российской Федерации;
4. Федеральный закон от 01.01.01 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»;
5. Федеральный закон от 01.01.01 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»;
6. Федеральный закон от 01.01.01 г. «О континентальном шельфе Российской Федерации»;
7. Федеральный закон от 01.01.01 г. «Об отходах производства и потребления»;
8. Федеральный закон от 2 мая 1997 г. № 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия»;
9. Федеральный закон от 01.01.01 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»;
10. Федеральный закон от 01.01.01 г. «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»;
11. Федеральный закон от 01.01.01 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель»;
12. Федеральный закон от 01.01.01 г. №35-ФЗ «Об электроэнергетике»;
13. Федеральный закон от 01.01.01 г. № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации»;
14. Федеральный закон от 01.01.01 г. № 181-ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации»;
15. Трудовой кодекс Российской Федерации;
16. Федеральный закон от 01.01.01 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»;
17. Федеральный закон от 01.01.01 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»;
18. Федеральный закон от 3 апреля 1996 г. № 28-ФЗ «Об энергосбережении»;
19. Федеральный закон от 01.01.01 г. «О пожарной безопасности»;
20. Федеральный закон от 01.01.01 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации».
3.2. Задача 2 – обеспечение единого государственного строительного надзора
Для обеспечения в соответствии с ГрК РФ проведения только одного вида государственного строительного надзора необходимо вносить изменения в следующие три федеральных закона:
1. Федеральный закон от 01.01.01 г. «Об охране окружающей среды»;
2. Федеральный закон от 01.01.01 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»;
3. Федеральный закон от 01.01.01 г. «О пожарной безопасности».
Институтом экономики города подготовлен соответствующий законопроект.
3.3. Задача 3 – обеспечение законодательных условий для введения института профессиональных объединений в проектировании и строительстве и института страхования гражданской ответственности застройщиков
В ГрК РФ должна быть введена дополнительная глава «Профессиональные объединения в области строительства» и внесены изменения в главу 8 «Ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности».
Соответствующие предложения к законопроекту подготовлены Институтом экономики города.
3.4. Задача 4 – принятие стартового блока законов о технических регламентах в области проектирования и строительства
Предлагается в 2006–2008 гг. подготовить и принять соответствующие федеральные законы:
1. Об общих технических регламентах градостроительного проектирования;
2. Об общих технических регламентах:
· в области проведения инженерных изысканий;
· в области архитектурно-строительного проектирования и строительства;
· в области строительных материалов.
В дальнейшем на базе общих технических регламентов должны подготавливаться специальные технические регламенты применительно к различным видам объектов в соответствии с их типологическими особенностями:
· в области проведения инженерных изысканий;
· в области архитектурно-строительного проектирования и строительства;
· в области строительных материалов.
[1] Норма действует до 1 июля 2006 г.
[2] Правительство Российской Федерации Постановлением от 01.01.01 г. № 000 «О форме градостроительного плана земельного участка» утвердило форму этого документа. Однако это Постановление противоречит ГрК РФ и должно быть принято в новой редакции. Текст такой новой редакции размещен на сайте Института экономики города (www. *****).
