Аналитическая записка о состоянии и проблемах законотворчества

Аналитическая записка

о состоянии и проблемах законотворчества

№ 30

Январь 2005

Подготовлена новая редакция законопроекта, определяющего

условия выкупа земельных участков под приватизированными предприятиями

В Торгово-промышленной палате Российской Федерации рассмотрен новый проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, на которых расположены здания, строения и сооружения, и введения сбора за снятие ограничения прав на землю, запрещающего реконструкцию и строительство», поступивший из Минэкономразвития России для замечаний и предложений.

Замечания к экономической части проекта сохраняются: высокая выкупная цена земельных участков (максимальный размер до 20% кадастровой стоимости земельного участка в поселениях с численностью свыше 3 млн. человек и до 5% для других территорий), в случае строительства и реконструкции взимается сбор, многократно превышающий цену выкупа (до 70% кадастровой стоимости участка), в два раза увеличивается максимальный размер арендной платы (до двух размеров земельного налога) и все вопросы по ее регулированию передаются на усмотрение собственника земельного участка.

1. Помимо этого основные возражения вызывает введение местного сбора за снятие ограничения прав на землю (статья 5 проекта), запрещающего реконструкцию и строительство. Ограничение устанавливается при приобретении в собственность земельного участка и снимается по заявлению собственника земельного участка при условии оплаты им местного сбора, который может составлять до 70% кадастровой стоимости участка. Конкретный размер сбора устанавливается нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, а в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге - законами субъектов Российской Федерации.

Полагаем, что введение сбора не имеет достаточных экономических и правовых оснований. Тем самым накладываются серьезные ограничения на ведение хозяйственной деятельности собственниками земельных участков, модернизацию производства.

На наш взгляд, взимание подобного сбора не вполне соотносится с гарантированными Конституцией Российской Федерации правами на свободное использование своего имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ), свободное осуществление владения, пользования, распоряжения имуществом, в том числе землей (ч. 2 ст. 35, ст. 36 Конституции РФ). На основании ч. 2 ст. 55 Конституции Российской Федерации права могут быть ограничены только в строго определенных случаях, к которым не относятся цели взимания данного сбора (фискальная направленность и сохранение административных рычагов влияния на субъекты предпринимательской деятельности, являющиеся собственниками земельных участков).

Кроме того, Налоговый кодекс Российской Федерации предусматривает, что устанавливаемый сбор должен иметь экономическое основание и не может быть произвольным. Недопустимы налоги и сборы, препятствующие реализации гражданами своих конституционных прав, а также препятствующие не запрещенной законом экономической деятельности физических лиц и организаций (пп. 3, 4 ст. 3 НК РФ). Предлагаемый размер сбора многократно превышает цену выкупа земельного участка, что является неприемлемым. Размер сбора по аналогии с лицензионными сборами должен определяться с учетом расходов на выдачу разрешения, а не исчисляться в зависимости от кадастровой стоимости земельного участка.

Введение сбора ставит в неравное положение арендаторов, пользователей и собственников земельных участков. Последние разделяются на две группы: приобретшие право собственности на земельный участок до вступления в силу рассматриваемого законопроекта и после его принятия. Ограничения в части запрета на реконструкцию и строительство относятся только к последней группе – приобретшим право собственности на земельный участок после принятия закона. При этом не поддается экономическому либо юридическому объяснению, почему пользователь или арендатор земельного участка утрачивает право на проведение реконструкции либо строительства на земельном участке, как только становится его собственником. Право собственности, которое в соответствии с законом должно защищаться в наибольшей мере, становиться менее охраняемым по сравнению с правом аренды и другими титулами на правообладание земельными участками.

Тем самым закон как бы закрепляет лазейку для землепользователя, не являющегося собственником земельного участка, и выгодную для властей поселений, состоящую в том, что если кто-то желает осуществлять реконструкцию или строительство объектов на земельных участках, относящихся к землям поселений, то в этом случае выгоднее брать эти участки в аренду, а не выкупать их в собственность (пункт 1 статьи 2 проекта). Вероятно, данный порядок отвечает интересам таких крупных городов как Москва, Санкт-Петербург и некоторых других, однако не будет способствовать стабилизации земельных отношений в средних и небольших по количеству жителей поселениях.

Одним из важных побудительных мотивов приобретения в собственность указанных земельных участков является стремление получить под залог участка средства на развитие и модернизацию производства. Однако, учитывая наличие устанавливаемого при приобретении земельного участка в собственность ограничения прав на землю в виде запрета на проведение реконструкции и строительства, за снятие которого придется уплатить сбор, сравнимый с рыночной стоимостью свободного земельного участка, залог таких земельных участков не позволит получить средства, достаточные для модернизации производства.

2. Несмотря на заявления о том, что выкуп земельных участков будет производиться по низкой («символической») цене, как показали расчеты предприятий цветной металлургии Свердловской области, в соответствии с законопроектом по сравнению с действующей цена выкупа с 2006 года увеличится в 1,5 – 18 раз. Это связано, в том числе, с переходом с 1 января 2006 г. к порядку исчисления земельного налога, ставок аренды и выкупа, исходя из кадастровой стоимости земельных участков, значительно увеличивающим финансовую нагрузку на хозяйствующие субъекты.

Отсутствие кадастровой оценки земель, расположенных вне поселений создаёт для предприятий значительную неопределённость в земельных отношениях. В данной ситуации представляется целесообразным и явно необходимым с учетом фактического состояния дел по кадастрированию земель на местах в проекте рассматриваемого закона предусмотреть возможность использования прежнего порядка исчисления земельного налога, аренды и цены выкупа для земель вне поселений, не имеющих кадастровой оценки, на период до 1 января 2008 г. При этом не применять ежегодных повышающих коэффициентов 1,1.

В замечаниях на предыдущие редакции законопроекта уже говорилось о необходимости создания четкой методики кадастровой оценки, введения реестра кадастровой оценки, обеспечивающего публичность и сравнимость кадастровой оценки и, следовательно, возможность обжалования завышенных показателей.

3. Законопроект также увеличивает по сравнению с действующим законодательством финансовую нагрузку при выкупе земельных участков, поскольку предписывает до установления законами субъектов Российской Федерации выкупной цены земельных участков применение ее по наибольшим значениям, в то время как сейчас применяются минимальные ставки (пункт 1 статьи 2 проекта).

4. Учитывая, что размеры выплат значительно возрастают, с целью стимулирования процесса выкупа земельных участков и формирования «единых объектов недвижимости» необходимо предоставить возможность рассрочки платежей и отнесения этих сумм к расходам, учитываемым в целях налогообложения (пункт 3 статьи 2 проекта).

По законопроекту имеются замечания редакционного и юридико-технического характера.

В связи с изложенным Торгово-промышленная палата Российской Федерации не поддерживает данный законопроект.

Продолжается работа над правительственным законопроектом о внесении изменений в законодательство, регулирующее порядок приостановления деятельности предпринимателей и юридических лиц

В Правительстве Российской Федерации продолжалась работа над поправками к принятому Государственной Думой 22.10.2004 г. в первом чтении проекту федерального закона № 000-4 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательства Российской Федерации». Законопроект был разработан Минюстом России и внесен в Государственную Думу Правительством РФ.

Проект направлен на установление судебного порядка приостановления деятельности индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, их структурных подразделений, в том числе производственных участков, агрегатов, а также эксплуатации зданий или сооружений, проведения отдельных видов работ (далее – приостановление деятельности). При этом приостановление деятельности рассматривается как специфический вид административного наказания, применяемого только в качестве основного административного наказания.

По результатам прошедшего 24.01.2005 г. с участием представителей ТПП России заседания Комиссии Правительства РФ по законопроектной деятельности предлагается главу 3 Кодекса РФ об административных правонарушениях дополнить статьей 3.12 следующего содержания:

Статья 3.12. Административное приостановление деятельности.

«1. Административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их структурных подразделений, в том числе производственных участков, агрегатов, а также эксплуатации объектов, зданий или сооружений, проведения отдельных видов деятельности (работ) в случаях, представляющих опасность жизни или здоровью людей, либо создающих угрозу наступления техногенной катастрофы, причинения существенного вреда природным объектам, состоянию или качеству окружающей среды. Административное приостановление деятельности назначается судьей, только в случаях, предусмотренных статьями Особенной части настоящего Кодекса, в том случае, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижения цели административного наказания.

2. Основанием для назначения административного приостановления деятельности является установление судьей обстоятельств, свидетельствующих о том, что дальнейшая деятельность лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридического лица вызовет последствия в виде опасности для жизни и здоровья людей либо создаст угрозу наступления техногенной катастрофы, причинения существенного вреда природным объектам, состоянию или качеству окружающей среды.

3. Административное приостановление деятельности устанавливается на срок от трех до девяноста суток.

4. Судья на основании ходатайства лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридического лица досрочно прекращает исполнение наказания в виде административного приостановления деятельности, если будет установлено, что устранены обстоятельства, явившиеся основанием для назначения наказания».

Законопроект предусматривает установить наказание в виде административного приостановления деятельности за правонарушения в сфере законодательства о труде и об охране труда; в области охраны здоровья и санитарно-эпидемиологического благополучия; охраны окружающей природной среды; в промышленности, строительстве и энергетике; в области сельского хозяйства, ветеринарии и мелиорации земель; на транспорте; в области связи и информации; в области предпринимательской деятельности, финансов, налогов, сборов, рынка ценных бумаг (предусмотренные частью 1 статьи 5.27, статьями , 8.2, 8.3, частью 2 статьи 8.6, частью 2 статьи 8.10, частью 2 статьи 8.12, частью 2 статьи 8.13, частью 1 статьи 8.14, статьями 8, частями 1, 3 статьи 8.21, частями 2, 3 статьи 8.31, статьями 8.34, 8.35, 8.37 - 8.39, , 9.9, 9.11, 10.3, 10.6, 10.8, 11.5, 11.7, 11.9, 11.11, 11.20, частью 2 статьи 12.4, статьей 12.8, частью 4 статьи 12.9, частью 1 статьи 12.10, частью 3 статьи 12.15, частью 2 статьи 12.17, частью 2 статьи 12.21, статьями 12.24, 12.26, частью 2 статьи 12.27, статьями 1, 1, частями 2, 4 статьи 13.12, статьей 13.13, частью 2 статьи 13.4, статьями 13.22, 14.2, частью 2 статьи 14.4, частью 3 статьи 14.16, частью 1 статьи 14.20, статьями 14.26, 15.27, 16.2, 16.3, частью 1 статьи 16.9, статьей 16.16, частью 1 статьи 16.18, частью 1 статьи 16.19, статьями 16.20, 16.21, частью 2 статьи 18.1, частью 2 статьи 18.3, частью 2 статьи 18.4, статьями 18.7, 18.8, 19.24, 20.1, частью 1 статьи 20.4, частями 2, 3 статьи 20.8, статьей 20.10, частями 1 и 3 статьи 20.12, статьями 20.13, 20.14, 20.21 Кодекса об административных правонарушениях).

Кроме того, проектом вводится временный запрет деятельности как мера по обеспечению исполнения административного наказания. Временный запрет деятельности заключается в кратковременном, до рассмотрения дела судом, прекращении деятельности лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридического лица, его структурных подразделений, в том числе производственных участков, агрегатов, а также эксплуатации зданий или сооружений, проведения отдельных видов работ. Временный запрет деятельности может применяться, если за правонарушение возможно назначение наказания в виде административного приостановления деятельности. Временный запрет деятельности применяется только в исключительных случаях, если это необходимо для предотвращения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, наступления техногенной катастрофы, причинения невосполнимого вреда природным объектам или состоянию окружающей среды и невозможности предотвращения указанных обстоятельств иными способами.
При нарушении законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма временный запрет деятельности не применяется. Приостановление операций по счетам организации, осуществляющей операции с денежными средствами или иным имуществом, производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем. Временный запрет деятельности осуществляется должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении.

О временном запрете деятельности составляется протокол, в котором указывается основание применения этой меры обеспечения, дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, объект деятельности, подвергшийся запрету, время начала применения временного запрета деятельности, объяснения представителя юридического лица или лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.

Протокол о временном запрете деятельности подписывается составившим его должностным лицом и представителем юридического лица или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или его представителем. В случае если кем-либо из указанных лиц протокол не подписан, должностное лицо делает в нем об этом соответствующую запись.

Копия протокола о временном запрете деятельности вручается под расписку законному представителю юридического лица или лицу, осуществляющему предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, либо иному представителю юридического лица или представителю лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.

Дело об административном правонарушении, совершение которого может повлечь административное приостановление деятельности и по которому применен временный запрет деятельности, рассматривается судьей не позднее 48 часов с момента применения временного запрета деятельности, при этом срок временного запрета деятельности засчитывается в срок административного приостановления деятельности. Срок временного запрета деятельности исчисляется с момента фактического прекращения деятельности лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридического лица, его структурных подразделений, в том числе производственных участков, агрегатов, а также эксплуатации зданий или сооружений, проведения отдельных видов работ.

Протокол об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено наказание в виде административного приостановления деятельности, и протокол о применении в качестве меры обеспечения временного запрета деятельности, если таковая применена, передаются на рассмотрение судье немедленно после их составления через вышестоящее должностное лицо. Дело об административном правонарушении, совершение которого может повлечь административное приостановление деятельности, рассматривается судьей в пятидневный срок со дня получения им протокола об административном правонарушении и других материалов дела. Продление указанного срока не допускается.

Жалоба на постановление судьи о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности подлежит направлению в вышестоящий суд в день получения жалобы и должна быть рассмотрена в пятидневный срок со дня ее поступления со всеми материалами в суд.

Постановление судьи об административном приостановлении деятельности исполняется судебным приставом-исполнителем немедленно после вынесения такого постановления. При временном прекращении деятельности предпринимателя или юридического лица производится наложение пломб, опечатывание помещений, мест хранения товарно-материальных ценностей, касс, отключение электроэнергии, водоснабжения, теплоснабжения и т. п.

Ходатайство о досрочном прекращении административного приостановления деятельности рассматривается судьей в пятидневный срок со дня поступления в суд. При этом на судебное заседание вызывается представитель юридического лица или индивидуальный предприниматель. Также судьей в обязательном порядке запрашивается письменное заключение должностного лица, уполномоченного составлять протокол об административном правонарушении. Заключение не является обязательным для судьи и оценивается по правилам статьи 26.11 КоАП, несогласие судьи с заключением должно быть мотивировано.

В связи с вышеуказанными дополнениями и изменениями в Кодекс РФ об административных правонарушениях законопроект предусматривает изменение формулировки пункта 25 части 1 статьи Закона Российской Федерации от 01.01.2001 г. № 000-1 «О милиции», устанавливающей полномочия милиции. Предлагается следующая редакция:

«25) при наличии данных о влекущем уголовную или административную ответственность нарушении законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность, в целях установления оснований к возбуждению уголовного дела или дела об административном правонарушении по мотивированному постановлению начальника органа внутренних дел (органа милиции) или его заместителя производить в присутствии не менее двух понятых, а также представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя либо его представителя, которым вручаются копия указанного постановления, а также копии протоколов и описей, составленных в результате указанных в настоящем пункте действий, а при отсутствии таковых - с участием представителей органов исполнительной власти или органов местного самоуправления осмотр производственных, складских, торговых и иных служебных помещений, других мест хранения и использования имущества; производить досмотр транспортных средств в присутствии не менее двух понятых и лица, во владении которого находится транспортное средство, а в случаях, не терпящих отлагательства, - в отсутствие указанного лица; изучать документы организаций и граждан на материальные ценности, на денежные средства; требовать обязательного проведения проверок и ревизий производственной и финансово-хозяйственной деятельности, а также проводить их в пределах сроков, установленных уголовно-процессуальным законодательством и законодательством об административных правонарушениях для проверки сведений о совершенном либо готовящемся преступлении или совершенном административном правонарушении; изымать с обязательным составлением протокола образцы сырья и продукции;».

В целях защиты прав работника при административном приостановлении деятельности (временном запрете деятельности) предусматривается внесение изменений в Федеральный закон от 17 июля 1999 года «Об основах охраны труда в Российской Федерации» и часть третью статьи 220 Трудового кодекса РФ, в соответствии с которыми на время административного запрета или административного приостановления деятельности предпринимателя или юридического лица в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, за работником сохраняются место работы (должность) и средний заработок, если невозможно перевести работника с его согласия на другую работу с оплатой труда не ниже среднего заработка по прежней работе. При этом такая гарантия предоставляется работнику лишь в том случае, если приостановление деятельности произошло не по его вине.

В целом, принятие предложенного законопроекта, по мнению экспертов Департамента по законодательству, будет способствовать ограничению административного произвола органов исполнительной власти при взаимоотношениях с субъектами предпринимательской деятельности.

Подготовлены замечания и предложения к проекту

Федерального закона № «О рекламе»

Реклама является одним из наиболее значимых социально-экономических явлений современного российского общества и в большинстве случаев, результатом взаимообусловленных действий участников гражданского оборота.

Следует отметить, что Федеральный закон «О рекламе», принятый в 1995 г., был высоко оценен Европарламентом и рекомендован в качестве образца для разработки подобных законов в других странах.

Отражая специфику и особенности современного рекламного рынка России, представляемый проект Федерального закона № «О рекламе» (далее - проект) безусловно содержит некоторые положения, которые можно поддержать. В числе таких достоинств проекта следует отметить:

- правовое оформление требований к рекламе при дистанционных продажах;

- упорядочение требований к использованию в рекламе средств индивидуализации продукции;

- уточнение полномочий органов местного самоуправления при размещении рекламных конструкций;

- введение норм о рекламе при пассажирских перевозках; в отношении биологически активных веществ и пищевых добавок, о рекламе лотерей, игр и пари;

- включение в проект дополнительных норм о рекламе лекарственных средств и др.

Вместе с тем, многие положения проекта могут не только существенно ухудшить правовое положение потребителей рекламы, но и, что самое главное, создать такие законодательные пробелы, которые затруднят привлечение к ответственности лиц, виновных в нарушении законодательства о рекламе.

Предлагаемый проект концептуально можно поддержать, однако по мнению ТПП РФ, он нуждается в серьезной доработке, с учетом следующих замечаний и предложений.

1. Исключение и ухудшение базовых определений рекламного законодательства.

Исключение ряда понятий и ухудшение формулировок некоторых определений делает законопроект лишенным адекватных правовых механизмов, позволяющих предотвращать и пресекать нарушения установленных ограничений по содержанию рекламы.

1) Неудачным является новое определение рекламодателя (ст.3 проекта). В сравнении с действующим законом «О рекламе», оно упрощено. Исключение такого понятия как «источник рекламной информации» (физическое или юридическое лицо), на наш взгляд может привести на практике к тому, что реклама будет «заказываться» не изготовителями и продавцами товаров, работ и услуг, а «фирмами-однодневками» (посредниками), что позволит правонарушителям уходить от ответственности за нарушение рекламного законодательства.

На наш взгляд, наиболее важным является не то, кто определил объект рекламирования и заказал рекламу, а кто предоставил исходную информацию для производства рекламы. К сожалению, именно последний, существенный признак отсутствует в определении.

2) По непонятным причинам в проекте отсутствует понятие потребителей рекламы.

3) В проект не включено понятие контррекламы, а также важные положения об обязывании субъектов рекламного бизнеса осуществлять контррекламу (многократное опровержение), если они распространили ложную рекламу (ст. ст. 2 и 29 действующего Закона «О рекламе», далее - Закон). На практике это может привести к тому, что потребители рекламы будут лишены всякой защиты от введения их в заблуждение путем распространения ложной рекламы (из проекта исключен соответствующий защитный механизм). Применение в указанных случаях норм Гражданского кодекса РФ, например, таких как компенсация морального вреда и т. д. будет невозможно.

4) Существенно ухудшилось определение понятия рекламы, в котором сужен перечень объектов рекламирования. В результате в это определение не вписывается социальная реклама (ст.9 проекта), что создаёт внутренне противоречие в проекте закона. Кроме того, необоснованно исключено точное указание на цель рекламирования – способствовать реализации товаров. Термин «продвижение на рынке» не в полной мере корректен как в правовом, так и в экономическом смысле.

5) По нашему мнению, нуждается в доработке определение «объект рекламирования» (ст. 3 проекта). Так, например, надпись на указателе или на рекламном щите «Делайте покупки в торговом комплексе…», или просто название торгового комплекса в соответствии с данным понятием не является рекламой, так как фактически комплекс не является продавцом или изготовителем товара.

Возможно, целесообразно дополнить данную статью после слов «изготовитель или продавец» словами «место осуществления продажи товаров, оказания услуг, выполнения работ».

6) Пункт 2 ст. 2 проекта определяет, что данный федеральный закон не распространяется на вывески и информационные указатели.

Статья 9 Федерального Закона № 000-1 от 01.01.2001 «О защите прав потребителей» определяет:

- «изготовитель (исполнитель, продавец) обязан довести до сведения потребителя фирменное наименование (наименование) своей организации, место ее нахождения (юридический адрес) и режим работы. Продавец (исполнитель) размещает указанную информацию на вывеске». Данная информация не является рекламой.

Однако следует отметить, что в отличие от действующего закона «О рекламе», в проекте отсутствует формулировка понятия «объектов рекламного характера». На практике возникают случаи, когда помимо информации о фирменном наименовании изготовитель (исполнитель, продавец) размещает на вывеске информацию рекламного характера.

В настоящее время размещение вывесок, как правило, регламентируется актами органов местного самоуправления. В Москве, например, этот вопрос регулируется Постановлением Правительства г. Москвы от 22.01.02 о размещении наружной рекламы. Такой подход на наш взгляд более обоснован, так как самовольное размещение вывесок на фасадах зданий зачастую ухудшает их эстетический облик.

Таким образом, информационные указатели, на наш взгляд, также должны относиться к средствам наружной рекламы и устанавливаться только при наличии разрешений, выданных органами местного самоуправления.

Полагаем, что особенности размещения вывесок или информационных указателей должны регулироваться нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, что должно быть указано в настоящем проекте.

2. Несоответствие декларируемых целей проекта его содержанию.

При таком ухудшении базовых понятий и определений, цели проекта, декларируемые в ст. 1 (реализация прав потребителей на получение добросовестной и достоверной рекламы, эффективное предупреждение и пресечение ненадлежащей рекламы), становятся трудно реализуемыми. Кроме того, «развитие рынков товаров, работ и услуг на основе принципов добросовестной конкуренции и обеспечение единства экономического пространства», декларируемые как цели проекта в ст.1, по нашему мнению, не могут являться целями рекламного законодательства.

Следует также отметить, что основные права потребителей на получение достоверной информации о товарах, работах, услугах закреплены в Законе РФ № 000-1 от 01.01.2001 «О защите прав потребителей». В этой связи основной целью рекламного законодательства должно являться не установление прав потребителей, а определение обязанностей субъектов рекламного рынка – рекламодателей, рекламопроизводителей и рекламораспространителей по отношению к потребителям, установление запретов и ограничений в отношении рекламы, а также установление ответственности за нарушение запретов и ограничений, установленных законодательством о рекламе.

3. Коллизии и пробелы в проекте.

1) В проекте введены новые понятия. Так, вместо понятия «политическая реклама», на которую не распространяется законодательство о рекламе, в проекте появляются понятия «предвыборная агитация» и «агитация по вопросам референдума».

Такая редакция понятий является не вполне удачной. Действующее понятие «политическая реклама» на наш взгляд является шире и включает в себя не только понятия «предвыборная агитация» и «агитация по вопросам референдума», но и так называемую «идеологическую рекламу», пропаганду и т. п.

Политическая реклама в разных формах, зачастую может проводиться не только в предвыборный период, но и задолго до него.

В компетенцию субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления входят вопросы, связанные с политической деятельностью на соответствующем уровне и, следовательно, региональная политическая реклама. В этой связи проект предоставляет им право издавать собственные акты, регулирующие рекламную деятельность, которая не включает «предвыборную агитацию» и «агитацию по вопросам референдума», но будет являться по существу политической рекламой.

Возможно, целесообразно изложить подпункт 1 п.2 ст.2 проекта в следующей редакции:

«Настоящий Федеральный закон не распространяется на:

- рекламу, не носящую коммерческого характера».

2) Согласно ст.6 проекта не допускается реклама товаров, производство и реализация которых запрещены, либо оборот этих товаров требует специального разрешения, либо товары подлежат государственной регистрации, но разрешение (регистрация) не получены. Вместе с тем, имеются товары, реклама которых не допускается, независимо от наличия таких разрешений на производство и реализацию. Например, это касается запрета рекламирования наркотических средств и психотропных веществ, трансплантации тканей и органов человека и пр. Однако не все соответствующие нормы из действующих законов инкорпорированы в проект. Полагаем, что запрет на рекламу лекарственных средств, содержащих наркотические средства и психотропные вещества (ч.2 п.5 ст.20 Проекта), явно недостаточен, так как эти средства и вещества могут содержаться не только в лекарственных средствах.

Кроме того, не понятен смысл ограничения: «не допускается реклама товаров, производство и реализация которых требует специального разрешения – при отсутствии такого разрешения». Так, например, магазин, реализующий детское питание, рекламирует детское питание, но разрешения на производство этого товара у него нет.

4. Исключение из проекта ряда важнейших требований к рекламе.

В проекте отсутствует ряд важнейших норм, имеющихся в действующей редакции Закона «О рекламе» и устанавливающих существенные для потребителей требования к рекламе:

- изъяты требования по идентификации рекламы, то есть распознаваемости рекламы потребителями непосредственно в момент её восприятия без специальных технических средств и специальных знаний (ст.5 действующего Закона). Требование об обязательной пометке «на правах рекламы» в отношении рекламы оставлено только для СМИ и то лишь в отношении текстовой рекламы (п.1 ст.12 проекта). Это может привести к широкому распространению рекламы в завуалированной форме (в виде редакционных, авторских, информационных материалов, различных рейтингов и пр.), что, на наш взгляд, будет нарушать права потребителей на распознаваемость рекламы, а также способствовать уходу СМИ от налогообложения доходов за распространение такой рекламы;

- изъяты требования к этичности рекламы, которые имеются в ст.8 действующего Закона «О рекламе» (осталась только норма о чести, достоинстве и деловой репутации в п.2 ст.4 проекта);

- изъято такое важнейшее требование к рекламе, как недопустимость скрытой рекламы, непосредственно воздействующей на подсознание людей (технология 25-го кадра, двойной звукозаписи и пр.) – сейчас эта норма закреплена в ст.10 Закона «О рекламе». Отсутствие такого запрета может повлечь нарушение прав потребителей на свободный выбор товаров (работ, услуг);

- изъят важнейший запрет на распространение заведомо ложной рекламы (ст.9 действующего Закона). В результате в проекте утрачена связь со ст.181 Уголовного кодекса РФ, где за заведомо ложную рекламу при определённых условиях наступает уголовная ответственность;

- изъято требование об обязательном распространении рекламы на русском языке (п.2 ст.5 действующего Закона), за исключением специализированных иноязычных изданий;

- изъят запрет на недопущение использования образов несовершеннолетних при рекламе товаров, не предназначенных непосредственно для них (кроме тех отдельных видов товаров которые указаны в проекте);

- изъято ограничение предельного объёма рекламы в печатных СМИ, не специализирующихся на рекламе, который в настоящее время составляет 40% одного номера периодического печатного издания (ст.12 действующего Закона). Статья 12 проекта не конкретизирует данный вопрос, в результате у потребителя нет никакой гарантии, что, подписавшись на то или иное печатное издание, он не будет получать за свои деньги преимущественно рекламу;

- изъято требование о недопустимости выборочного включения в рекламу существенных условий договоров на оказание финансовых услуг (банковских, страховых, пенсионных фондов и пр.). Статья 24 проекта не в полной мере регламентирует данный порядок. Это создает определенные возможности для введения в заблуждение потребителей путем умалчивания о невыгодных для них условиях договора.

5. Ухудшение положения потребителей рекламы при распространении рекламы определёнными способами

1) Существенное ухудшение положения потребителей проект может создать в телевизионной рекламе (ст.10 проекта). Так, предполагается разрешить использование рекламы методом «бегущей строки», налагаемой на основное изображение, при трансляции практически всех передач, в том числе информационных программ, художественных фильмов, спортивных передач и т. д. (п.4 ст.10). Кроме того, проектируется значительное учащение прерывания телепередач рекламой (п.5 ст.10 проекта), хотя «рекламная нагрузка» на популярные телепередачи и в настоящее время существенна.

2) Проект предусматривает также ослабление ограничений на частоту рекламных прерываний во время радиопередач (ст.11 проекта).

3) Данным проектом не предусмотрены особенности размещения рекламы на транспортных средствах. В настоящее время из-за того, что в соответствии со ст.15 действующего Закона «О рекламе» реклама на транспорте не относится к наружной, размещение любых изображений на транспорте фактически никак не регулируется. Вместе с тем реклама на транспорте, по существу, также является наружной рекламой, и оказывает влияние на неопределенный круг лиц и на внешний вид городских улиц.

Отнесение рекламы на транспорте к категории «наружная реклама» позволит урегулировать многие проблемы в этой сфере.

4) На наш взгляд, в ст. 15 и далее по тексту проекта не вполне корректна формулировка понятия «рекламная конструкция». Возможно, целесообразно все слова «разрешение на установку рекламной конструкции» заменить на «разрешение на распространение наружной рекламы», так как наружная реклама может распространяться без установки каких-либо конструкций.

Кроме того, п. 2 ст. 15 проекта устанавливает, что рекламная конструкция должна соответствовать требованиям, установленным техническими регламентами, однако до настоящего времени технические регламенты по данному вопросу не приняты. Поэтому целесообразно дополнить этот пункт словами «после их вступления в силу». В противном случае нельзя будет получить ни одного разрешения.

5) Пункт 3 ст. 15 проекта обязывает владельца рекламной конструкции к заключению договора с собственником земельного участка, здания или иного недвижимого имущества, к которому присоединяется рекламная конструкция, что, по нашему мнению, излишне. Как показывает практика, достаточно письменного согласия балансодержателя такого имущества, т. к. зачастую трудно установить принадлежность того имущества, к которому может быть присоединена рекламная конструкция.

6) Пункт 4 ст.15 проекта устанавливает обязательное наличие у владельцев разрешений на установку рекламных конструкций, выдаваемых органом местного самоуправления. В настоящее время конкретные правила размещения наружной рекламы устанавливаются нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления.

В соответствии с Постановлением Конституционного суда РФ от 01.01.2001 года №4-П «Рекламная деятельность является отраслью комплексного нормативного регулирования. Если те или иные вопросы рекламы выходят за рамки гражданско - правовых отношений, не относятся к основам единого рынка, т. е. не являются предметом ведения Российской Федерации, субъекты Российской Федерации могут осуществлять их законодательное регулирование в рамках, определенных Конституцией Российской Федерации, в том числе ее статьями 72, 73, 76 (части 2, 4, 5 и 6). В силу положений статей 130, 132, 133 Конституции РФ органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать вопросы местного значения, связанные с особенностями распространения наружной рекламы, поскольку они затрагивают правомочия пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью».

Таким образом, на наш взгляд, нецелесообразно загромождать закон излишними подробностями. Важно, что полномочия выдавать разрешения на установку рекламной конструкции (наружной рекламы), в проекте закона предоставлены органам местного самоуправления. Кроме того, представляется целесообразным установить сбор, за выдачу указанных разрешений.

7) Пункт 6 статьи 15 проекта содержит исчерпывающий перечень оснований отказа в выдаче разрешений на установку рекламных конструкций. На практике часто случается, что разрешение не может быть выдано и по иным основаниям, например из-за того, что в месте установки рекламной конструкции проходят коммунальные сети. При этом сама рекламная конструкция может полностью соответствовать техническим регламентам и стандартам. Таким образом, не вполне целесообразно ограничивать указанный перечень. Возможно, целесообразно дополнить данный пункт абзацем:

«- несоответствие правилам, установленным органами местного самоуправления».

Кроме того, зачастую рекламодатели хотят размещать конструкции только на центральной улице города. Поэтому чтобы реклама была равномерно распределена по всей территории города, целесообразно разработать адресную программу, в соответствии с которой будут выдаваться разрешения.

В заключении следует отметить, что проект так же имеет недостатки юридико-технического характера. Так, например, статья 29 проекта носит название «Права и обязанности саморегулируемой организации в сфере рекламы», однако «обязанностей» указанных организаций данная статья не содержит.

Ожидаются изменения в законодательстве, регулирующем рынок охранных услуг

Государственная Дума на пленарном заседании 14 января 2005 г. приняла в первом чтении проекты федеральных законов №№ 000-4 и 62660-4 о внесении изменений в Закон Российской Федерации от 01.01.2001 г. № 000-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации».

Законопроекты предлагают включить в статью 11 Закона нормы о правовом статусе охранника. Конкретизируются следующие положения:

- охранник является работником по трудовому договору, на которого в первую очередь распространяются нормы федерального законодательства о труде и Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»;

- о документах, необходимых для заключения охранником трудового договора с охранной организацией;

- о запрете претендовать на статус охранника.

Предполагается, что не вправе будут претендовать на приобретение статуса частного охранника и осуществлять охранную функцию лица, не достигшие возраста 18 лет; признанные решением суда недееспособными или ограничено дееспособными; имеющие заболевание, которое согласно медицинскому заключению препятствует исполнению обязанностей частного охранника; имеющие судимость за совершение умышленного преступления; лица, которым предъявлено обвинение в совершении преступления (до разрешения вопроса об их виновности в установленном законом порядке); лица, уволенные с государственной службы, в том числе из государственных военизированных организаций за дисциплинарные проступки, если со дня увольнения прошло менее одного года.

По сравнению с действующей редакцией закона с 21 года до 18 лет снижен возраст, начиная с которого гражданин может претендовать на получение статуса охранника. Также ограничен до одного года срок запрета на получение статуса охранника для госслужащих, уволенных по компрометирующим основаниям. Очевидно, эти новации откроют дорогу в частные охранные структуры значительному количеству новых сотрудников, что должно положительно сказаться на качестве персонала и оказываемых услуг.

Также в законопроектах конкретизируются виды охранных услуг при осуществлении негосударственной (частной) охранной деятельности, что призвано привести их в соответствие с существующей практикой деятельности негосударственных организаций безопасности. Основные новации заключаются в следующем.

При осуществлении охранной деятельности негосударственные организации безопасности осуществляют услугу, связанную как с охраной имущества собственников, которое может являться движимым и недвижимым - подлежащим транспортировке или перемещению, так и охраной объектов. В рамках своей деятельности негосударственные организации безопасности также обеспечивают пропускной и внутриобъектовый режимы на охраняемых объектах.

Негосударственным организациям безопасности предоставляется право содействовать правоохранительным органам в обеспечении правопорядка, в том числе и на договорной основе по обеспечению порядка в местах проведения массовых мероприятий. Отдельным видом охранных услуг законопроект предусматривает подготовку рекомендаций заказчикам по вопросам физической, технической, информационной и иной правомерной защиты от противоправных посягательств, а также защиты информации и технологий юридических и физических лиц. Данный вид услуги предполагает выдачу заказчику заключения о степени надежности системы, имеющейся у него охраны с точки зрения его личной безопасности либо безопасности его имущества и выдачу рекомендаций о необходимости принятия тех или иных охранных мер, позволяющих повысить уровень безопасности. При этом консультирование может касаться как в целом всей системы охраны, включающей в себя вопросы защиты жизни и здоровья заказчика, работников организации, всего имущественного комплекса организации или физического лица, так и выдачу рекомендаций по вопросу обеспечения надежной охраны жизни и здоровья, имущества при совершении конкретной операции (например, транспортировка груза, поездка сотрудников в командировку, связанную с потенциальным риском, и т. д.).

Производство работ по проектированию, монтажу, ремонту и эксплуатационному обслуживанию средств охранной сигнализации, а также средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений (только при наличии соответствующей лицензии, выдаваемой уполномоченным органом исполнительной власти), также отнесены к видам охранных услуг. Производство указанных работ включает в себя осуществление мероприятий, связанных с монтажом, ремонтом и обслуживанием активных и пассивных систем пожарной безопасности (пожаротушения, пожарной и охранно-пожарной сигнализации, противопожарного водоснабжения, дымоудаления, оповещения и эвакуации при пожаре, молниезащиты, противопожарных занавесов и завес, заполнений проемов в противопожарных преградах) и их элементов, а также работ по огнезащите материалов, изделий и конструкций.

Таким образом, негосударственной организации безопасности для оказания данной услуги будет необходимо иметь две лицензии: разрешающей негосударственную (частную) охранную деятельность и разрешающей производство работ по проектированию, монтажу, ремонту и эксплуатационному обслуживанию средств охранной сигнализации, а также средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений.

25 января с. г. состоялось расширенное заседание Комитета ТПП РФ по развитию потребительского рынка

О реализации отдельных законодательных инициатив в сфере развития потребительского рынка в 2004 году и о направлениях работы в данной сфере в 2005 году кратко доложил представитель Департамента по законодательству ТПП РФ В частности, было отмечено, что по предложению Комитета ТПП РФ по развитию потребительского рынка Закон РФ «О защите прав потребителей» (статья 16) был дополнен положением, согласно которому «не допускается обуславливать исполнение гарантийных обязательств иными условиями, не связанными с недостатками товара (работы, услуги), предусмотренными статьями 18 и 29».

Кроме того, абзац второй пункта 2 статьи 10 Закона дополнен положением, в соответствии с которым «информация о товарах в обязательном порядке должна содержать наименование технического регламента или иное установленное законодательством РФ о техническом регулировании обозначение, свидетельствующее об обязательном подтверждении соответствия товара».

В части планов законопроектной деятельности ТПП РФ и Комитета ТПП РФ по развитию потребительского рынка на 2005 года Д. Фадеев отметил значимость формирования реальных механизмов законотворческой деятельности и взаимодействия всех субъектов на стадии нулевого чтения. В настоящее время идет формирование Плана законопроектной деятельности ТПП РФ на 2005 год, и в этой связи весьма своевременными будут предложения членов комитета.

Пленум ВАС РФ сформулировал свою позицию по вопросу налоговых вычетов по НДС

Напомним, что в последнее время территориальные торгово-промышленные палаты, комитеты ТПП РФ, организации – члены ТПП РФ выражали определенную озабоченность Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 01.01.2001 года, в котором была сформулирована правовая позиция по применению вычетов по налогу на добавленную стоимость (НДС) в случаях не денежных расчетов с поставщиками, расчетов заемными средствами и безвозмездно полученным имуществом.

В Определение от 4 ноября 2004 года КС РФ подтвердил правомерность вычетов по НДС в случаях оплаты товаров (работ, услуг) за счет заемных и безвозмездно полученных средств, путем уступки права требования, но при условии реальности совершаемых сделок. Уточнение правовой позиции КС РФ стало возможным во многом благодаря обращениям ТПП РФ, РСПП, Общероссийской общественной организации «Деловая Россия».

Следует отметить, что 14 декабря 2004 года свое видение сложившейся ситуации сформулировал Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ (по итогам рассмотрения дела фабрики «Евромебель»). Президиум ВАС, в частности, постановил, что возвращать произведенный налоговый вычет по НДС компания «Евромебель» не обязана, поскольку налоговые органы не представили никаких доказательств недобросовестности налогоплательщика, а значит, данная компания имеет право на вычет НДС, даже если он был уплачен из заемных средств.

Коротко.

С 1 января 2005 года первые два дня временной нетрудоспособности работника будут оплачивать работодатели. Президент РФ подписал бюджет Фонда социального страхования. Кроме того, решено повысить планку, ограничивающую максимальный размер выплат по больничному листку, дорублей (сейчас она равнаруб.).

С 1 января 2005 года вступил в силу Закон, предусматривающий снижение единого социального налога с 35,6 до 26%. Одновременно меняется шкала регрессии этого налога. Если работник получает в год зарплату менее 280 тыс. рублей, ЕСН в этом случае равняется 26%, заработная годовая плата с 280 тыс. по 600 тыс. руб. - 10% ЕСН, свыше 600 тыс. руб. в год - 2,2%.

С 1 января 2005 года МРОТ увеличился с нынешних 600 до 720 рублей в месяц. С 1 сентября 2005 года МРОТ устанавливается в размере 800 рублей, с 1 мая 2006 года - 1 тысяча 100 рублей в месяц.

С 1 января 2005 года часть натуральных льгот переведена в денежную форму. Льготным категориям граждан предоставляется "соцпакет" стоимостью 450 руб. В пакет входит льготный проездной билет на пригородном железнодорожном транспорте, лекарственное обеспечение, санаторно-курортное лечение и бесплатный проезд до его места. Льготы по оплате услуг ЖКХ сохранены до 2006 года.

С 1 января 2005 года вступило в силу Положение о деятельности по организации торговли на рынке ценных бумаг. Документ устанавливает новые требования к листингу, отменяет требования к безвозмездности осуществления функций маркет-мейкера, обязательность использования для расчетов на фондовой бирже централизованного клиринга и ИНН в качестве кода клиента, определяет новый порядок расчета технического индекса, рыночной цены и текущей рыночной цены. Организаторы торговли, в том числе, фондовые биржи, должны привести свою деятельность в соответствие с требованиями Положения до 15 июля 2005 года.

С 1 января 2005 года введен единый акциз на вино. Председатель подписал распоряжение, согласно которому в соответствии с Законом «О внесении изменений в главу 22 части второй Налогового кодекса РФ» налогоплательщики - производители алкогольной продукции должны осуществлять с 1 января 2005 г. реализацию произведенных на территории Российской Федерации натуральных вин (в том числе шампанских, игристых, газированных, шипучих), маркированных только федеральными специальными марками.

20 января 2005 года Комитет Госдумы по экономической политике, предпринимательству и туризму рекомендовал принять в целом законопроект об увеличении пороговых значений стоимости активов хозяйствующих субъектов. Поправки в статьи 17 и 18 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» были инициированы Правительством РФ. Предусмотрено увеличение величины пороговых значений стоимости активов для хозяйствующих субъектов, чьи сделки и иные действия совершаются с предварительного согласия антимонопольного органа - до 30 млн. МРОТ; для хозяйствующих субъектов, сделки которых носят уведомительный характер, - до 2 млн. МРОТ. В результате принятия поправок в 150 раз повысится пороговое значение стоимости активов хозяйствующих субъектов, для сделок и действий которых необходимо получение предварительного согласия антимонопольного органа. Таким образом, в отношении подавляющей части хозяйствующих субъектов прекратится осуществление предварительного антимонопольного контроля, который будет осуществляться в уведомительном порядке, считают депутаты Комитета. Рассмотреть законопроект на пленарном заседании планируется 16 февраля

24 января 2005 года Депутаты поддержали в первом чтении изменения в статьи 346.26, 346.29 части второй Налогового кодекса РФ. Законопроект предоставляет субъектам Российской Федерации право определять порядок расчета коэффициента базовой доходности К2, используемого в рамках системы налогообложения в виде единого налога на вмененный доход.

24 января 2005 года Госдума приняла в первом чтении поправки по «вмененке» ЕНВД. Согласно им субъекты РФ получат право самостоятельно определять виды бытовых услуг, подпадающие под ЕНВД.

27 января 2005 года Совет Федерации отклонил изменения в законы «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и «О землеустройстве». Совет Федерации предложил создать согласительную комиссию для выработки поправок, которые конкретизируют некоторые положения двух законов.

31 января 2005 года Правительством Российской Федерации внесены в Государственную Думу проекты Лесного кодекса Российской Федерации и Водного кодекса Российской Федерации.

31 января 2005 года Правительством Российской Федерации одобрен законопроект, разработанный Минюстом России, направленный на внесение изменений в главу 7 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. Заслуживающие внимания изменения, в основном, касаются порядка выплаты компенсации потерпевшим, свидетелям, экспертам, переводчикам и иным лицам, участвующим в судебном процессе, за счет средств федерального бюджета.

Изменения вносятся в рамках приведения гражданско-процессуального законодательства в соответствие с нормами статьи 170 Трудового кодекса РФ, согласно которой за работником, привлеченным к исполнению государственных или общественных обязанностей, сохраняется место работы, а компенсация выплачивается соответствующим государственным органом. Действующие нормы ГПК определяют, что за работником в данном случае сохраняется средний заработок по месту работы. Хотя нормы трудового законодательства в данном случае имеют приоритет, устранение противоречия в законе станет логическим завершением реформы трудовых отношений в этой сфере и послужит делу защиты интересов как работников, так и работодателей.

31 января 2005 года на заседании Комиссии по законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации рассмотрен ход подготовки ко второму чтению правительственного законопроекта № «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» (в части уточнения отдельных понятий и дополнительных мерах по усилению государственного контроля в данной сфере). Проект поправок Правительства ко второму чтению возвращен в Минсельхоз России для согласования с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и Государственно-правовым управлением Президента России.

2 февраля 2005 года Минюст РФ зарегистрировал Положение ЦБ РФ "Об аккредитации арбитражных управляющих при Банке России в качестве конкурсных управляющих при банкротстве кредитных организаций". Положение определяет порядок аккредитации арбитражных управляющих при Банке России в качестве конкурсных управляющих при банкротстве кредитных организаций, не имевших лицензии Банка России на привлечение денежных средств физических лиц во вклады, включающий процедуру рассмотрения заявлений арбитражных управляющих, а также порядок оформления и выдачи свидетельств об аккредитации; продления срока действия аккредитации; аннулирования аккредитации; переоформления и выдачи дубликатов свидетельств об аккредитации; прекращения действия свидетельств об аккредитации.

3 февраля 2005 года Госдума отклонила два налоговых законопроекта. Один из них вносил изменения в статью 346.32 Налогового кодекса РФ, которые касались изменения сроков уплаты единого налога на вмененный доход в результате введения авансового платежа. Второй - поправки в статью 358 главы 28 части второй Налогового кодекса РФ об освобождении сельскохозяйственных товаропроизводителей от уплаты транспортного налога.

4 февраля 2005 года привел ряд указов Президента РФ в соответствие с Законом о банкротстве. В соответствии с новым указом признаются утратившими силу положения, предусматривающие представление работникам госпредприятий, признанных банкротами, преимущественных прав на трудоустройство, а также организацию собственного производства на базе предприятия-банкрота. Отменено положение о досудебной процедуре продажи госпредприятий-должников, так как это противоречит федеральному закону, допускающему продажу предприятий лишь с соблюдением установленных законом процедур банкротства, применяемых к должнику в судебном порядке. Отменены ранее утвержденные порядок и основания обращения уполномоченных органов по денежным обязательствам и обязательным платежам в арбитражный суд с заявлением о признании должника банкротом.