Меры по обеспечению и поддержке конкуренции на рынке услуг связи

Меры по обеспечению и поддержке конкуренции на рынке услуг связи
Обоснование проблемы	Мероприятия	Ключевой показатель	Срок, исполнитель (соисполнители)	Примечания
1. Олигополия на рынке услуг подвижной (сотовой) связи Хронический дефицит РЧ спектра в гражданском обороте: пробуксовывающая конверсия усугубляется неудовлетворительным распределением и регулированием использования высвобожденного гражданского РЧ спектра.
Силовые ФОИВ удерживают огромные объемы РЧ спектра, не имея обязанностей и функций по его конверсии. Установление платы за использование силовыми ФОИВ РЧ спектра в полосах радиочастот СИ (совместное использование с гражданскими РЭС) не приведет к уменьшению объема спектра, занимаемого ими в полосах ПР (правительственное использование)	1. Закрепление в “Положениях” о силовых ФОИВах их функций по конверсии РЧ спектра.	Объемы РЧ спектра, перемещаемые в “Таблице распределения полос радиочастот между радиослужбами Российской Федерации”, утв. постановлением Правительства РФ -34, из полос категорий ПР и СИ в полосы категории ГР. Сокращение платежей за использование радиочастотного спектра РЭС правительственного назначения в полосах СИ.	4 кв. 2012 – 1 кв.2013 Правительство РФ Минобороны РФ МВД РФ, ФСБ, ФСО
2. Создание юридической основы для более чёткого разнесения РЭС гражданского и правительственного назначения по различным полосам радиочастот - заменой термина “преимущественное пользование” на более строгий “пользование” в определениях категорий полос радиочастот ПР, СИ, ГР (п.3 ст.23 и п.2 ст.24 ФЗ “О связи”).	1 кв. 2013 Правительство РФ (инициатива внесения изменений в ФЗ “О связи”) ГКРЧ Минкомсвязь Минобороны РФ МВД РФ, ФСБ, ФСО
И без того недостаточные объемы пригодного к использованию гражданскими РЭС спектра вводятся в оборот несвоевременно, не успевая за научно-техническим прогрессом и потребностями рынка	Сокращение с 10 до 5 лет срока пересмотра “Плана перспективного использования РЧ спектра радиоэлектронными средствами” (п.2 ст.23 ФЗ “О связи”).	Объемы выставленных на торги объемов РЧ спектра, высвобожденного в результате выполнения мероприятий “Плана перспективного использования РЧ спектра радиоэлектронными средствами”.	1 кв. 2013 Правительство РФ (инициатива внесения изменений в ФЗ “О связи”) ГКРЧ Минкомсвязь Минобороны РФ МВД РФ, ФСБ, ФСО	Решения ГКРЧ об ограниченности РЧ спектра, служащие основанием для проведения торгов лицензионных/радиочастотных торгов (п.1 ст.31 ФЗ “О связи”) принимаются с большим отставанием от реальной возможности использования спектра (многолетние задержки в отношении GSM-1800, UMTS, 4-й полосы UMTS).
Заметные объёмы РЧ спектра, предназначенного для использования гражданскими РЭС, выведены из оборота и не используются отдельными его держателями с целью извлечения выгоды от дальнейшей переуступки прав на него.	1. Введение в п.3 “Правил установления размеров разовой платы и ежегодной платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра”, утв. постановлением Правительства (c изм. от 01.01.2001), для РЭС подвижной связи такого предмета оплаты как ширина выделенной полосы радиочастот. 2. Установление в “Методике расчета размеров разовой платы и ежегодной платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра”, утв. приказом Минкомсвязи России процедуры расчета величины оплаты для операторов подвижной связи в зависимости от ширины выделенной им полосы радиочастот.	Объемы выставленных на торги объемов РЧ спектра в полосах, высвобожденных после отказа от них прежних держателей.	4 кв. 2012 Правительство РФ (инициатива внесения изменений в ФЗ “О связи”) ГКРЧ Минкомсвязь	Сейчас в п.3 “Правил установления размеров разовой платы и ежегодной платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра”, утв. постановлением Правительства (c изм. от 01.01.2001), в качестве единственного предмета оплаты установлено только радиочастотное присвоение (назначение) – то есть факт использование одного частотного номинала в определенной точке определенным РЭС. Такой подход не решает двух других важных задач (кроме пополнения бюджета): - Способствование экономному расходованию спектра операторами подвижной связи; Воспрепятствование деятельности т. н. “бумажных компаний”, получающих и удерживающих за собой (но не эксплуатирующих) дефицитный РЧ ресурс для последующей продажи таких компаний.
Отсутствие нормативного закрепления принципа технологической нейтральности использования РЧ спектра не позволяет операторам развивать новые технологии в рамках имеющегося у них частотного ресурса в том случае, когда они не могут получить его на конкурсах.	1. Установление в ФЗ “О связи” возможности для пользователей РЧ спектра использовать в ранее выделенных полосах радиочастот радио-технологий, разрешенных “Таблицей распределения полос радиочастот между радиослужбами Российской Федерации”, утв. постановлением Правительства РФ -34, без вынесения для каждого случая такого использования отдельного решения ГКРЧ. 2. Дополнение постановления Правительства РФ “О сближении распределения и условий использования полос радиочастот в Российской Федерации с международным распределением полос радиочастот” положением о ежегодном представлении ГКРЧ предложений о внесении изменений в “ Таблицу распределения полос радиочастот между радиослужбами Российской Федерации”, сближающих российское распределение спектра с международным.	Сроки начала оказания услуг с использованием новых технологий связи в диапазонах (полосах радиочастот), где они разрешены.	1 кв. 2013 Правительство РФ (инициатива внесения изменений в ФЗ “О связи”) ГКРЧ Минкомсвязь Минобороны РФ МВД РФ, ФСБ, ФСО	Технологическая нейтральность не должна применяться для создания преференций отдельным участникам рынка, а находить свое отражение в “Таблице распределения полос радиочастот”. Ярким примером выборочного применения технологической нейтральности является решение ГКРЧ от 01.01.2001 № , которым одному участнику было разрешено в ранее полученной им полосе 2x15 МГц сменить так и не реализованную им технологию IMT-MC на UMTS. Тем самым он стал 4-м UMTS-лицензиатом в стране в обход предусмотренной законом состязательной процедуры.
Установление для коммерчески востребованных радио-технологий “минимально необходимого объема РЧ ресурса” ограничивает число участников рынка и возможность получения действующими участниками рынка дополнительного РЧ ресурса.	Отказ от использование понятия “минимально необходимый объем РЧ ресурса, необходимый для оказания услуг связи”.		4 кв. 2012 г. Минкомсвязь ГКРЧ	Понятие “минимально необходимый объем РЧ ресурса” является мощным ограничителем доступа на рынок и конкуренции между действующими его участниками. Также его правоприменение объективно приводит к невозможности использовать оставшиеся или высвобождающиеся небольшие участки спектра в тех случаях, когда они вполне достаточны для тех или иных целей Так, например, подобное ограничение до сих пор не позволяет операторам сетей GSM-1800 получить небольшие остающиеся свободными участки спектра GSM-900 для покрытия автодорог и сельских территорий – весьма дискриминирующий фактор для этих участников рынка. Если же такое регуляторное понятие сохранять, то расчет и утверждение величины “минимально необходимого объема РЧ ресурса” должно выполняться не одной только ГКРЧ, но и Минэконоразвития, и ФАС, поскольку ограничения здесь не сколько технологические, но, главным образом, экономические: чем меньше имеющийся в распоряжении РЧ ресурс, чем дороже строительство сети. Также совершенно необходимым в этом случае является установление величины “минимально необходимого объема РЧ ресурса” в много-диапазонных сетях – этот актуальный вопрос так и не был решен.
И без того недостаточные объемы пригодного к использования гражданскими РЭС спектра распределяются в обход предусмотренных законом состязательных процедур.	1. Введение порядка выделения полос радиочастот только решениями ГКРЧ в отношении неопределенного круга лиц, отказавшись от вынесения т. н. “частных” решений ГКРЧ в пользу конкретных лиц.	Объемы выставленных на торги объемов РЧ спектра.	1 кв. 2013 Правительство РФ (инициатива внесения изменений в ФЗ “О связи”) ГКРЧ Минкомсвязь	Проблема распределения РС спектра в обход торгов не решается в полной мере предлагаемым Минкомсвязью введением “решений ГКРЧ в отношении неопределенного круга лиц” и отменой т. н. “частных решений ГКРЧ”, которыми сейчас полосы радиочастот выделяются отдельным, указанным в этих решениях, лицам. Так, например, 4-я полоса, предназначенная международным регулированием для UMTS, была распределена в РФ для использования технологией IMT-MC (CDMA) решением ГКРЧ от 01.01.2001 № с формулировкой “выдать в субъектах федерации операторам сетей связи IMT-MC”, то есть, формально неопределенному кругу лиц, однако в каждом регионе работает единственный такой оператор.
	2. Установление в ФЗ “О связи” презумпции ограниченности РЧ спектра” и возможности распределения его без торгов только в случае принятия ГКРЧ решения о том, что “доступный для оказания услуг связи радиочастотный спектр не ограничивает возможное количество операторов связи на данной территории” (изменение п.1 ст.31 ФЗ “О связи”).	1 кв. 2013 Правительство РФ (инициатива внесения изменений в ФЗ “О связи”) ГКРЧ Минкомсвязь	История с 4-й полосой UMTS также является примером того, как “вполне легально” ГКРЧ обошла п.1 ст.31 ФЗ “О связи”: в отношении именно этой полосы (в отличие от трёх остальных) ГКРЧ предусмотрительно не сделала заранее вывод о том, что “доступный для оказания услуг связи радиочастотный спектр ограничивает возможное количество операторов связи на данной территории”, избежав тем самым необходимости проводить лицензионные (радиочастотные) торги.
Результаты радиочастотных (лицензионных) конкурсов зачастую предопределены в пользу заранее известных крупнейших участников рынка. Условия конкурсов не учитывают уже имеющиеся у претендентов значительные объемы спектра - продолжается его концентрация у крупнейших участников рынка.	1. Установление в “Правилах проведения торгов (аукциона, конкурса) на получение лицензии на оказание услуг связи”, утв. постановлением Правительства от 01.01.2001 № 8, аукциона как основной формы проведения торгов, а также исчерпывающего перечня исключений для конкурсной формы торгов.	Факт начала проведения лицензионных (радиочастотных) торгов в форме аукционов.	2 кв. 2013 Правительство РФ (инициатива внесения изменений в ФЗ “О связи”) Минкомсвязь Минэкономразвития ФАС
2. Разработка и утверждение порядка (методики) учёта имеющегося в распоряжении участников торгов объёма РЧ ресурса для ограничения максимально возможного его выигрыша.	Факт наличия в условиях торгов (критериях определения победителей) ограничений на объем возможного выигрыша в зависимости от уже имеющегося у участника объема РЧ ресурса.	2 кв. 2013 Минкомсвязь Минэкономразвития ФАС
Фактически, своими действиями/бездействием при неудовлетворительных распределении и регулировании использования РЧ спектра ГКРЧ в значительной степени регулируют развитие рынка и доступ на него. При этом члены ГКРЧ не несут ответственности за свои действия/бездействия в составе ГКРЧ.	Внесение в ФЗ “О связи” нормы об утверждении решений ГКРЧ руководителем ФОИВ по должности.	Факт появления в ФЗ “О связи” нормы об утверждении решений ГКРЧ руководителем ФОИВ по должности.	1 кв. 2013 Правительство РФ (инициатива внесения изменений в ФЗ “О связи”)	Согласно аб. 7 п.2.1 Постановления Конституционного суда от 01.01.2001 : - “решения [ГКРЧ ] служат выполнению технических задач регулирования использования РЧ спектра”, но не регулирования доступа на рынок. - ГКРЧ не является ФОИВом, и ее решения приобретают обязательный для всех характер при утверждении Минкомсвязью как ФОИВом. Однако, до сих пор на решениях ГКРЧ при Ф. И.О. подписанта указана должность “Председатель ГКРЧ”, а подпись заверена печатью самой ГКРЧ. Минкомсвязь предлагает ввести в ФЗ “О связи” норму об обязательности исполнений решений ГКРЧ, но этого недостаточно: эти решения д. б. утверждены ФОИВом (руководителем ФОИВ по должности). Кроме того, поскольку ГКРЧ - не ФОИВ, ее члены не являются по отношению к своим полномочиям в ней госслужащими и е несут ответственности за свои действия/бездействие в ее составе.
2. Барьеры входа на рынок для новых операторов телефонной связи, необоснованные преференции крупнейшим операторам телефонной связи.
Требования к построению сетей телефонной связи завышены как с технологической, так и с инвестиционной точек зрения и представляют собой барьер для появления новых участников рынка.	В “Требованиях к построению сети телефонной связи общего пользования”, утв. приказом Мининформвязи : - введение возможности применения узлов связи с территориально-распределенной архитектурой; - снятие запрета на взаимное присоединение сетей подвижной связи в различных субъектах федерации; - сокращение обязательств операторов по количественному составу сетей связи, размещению узлов связи и организации поддержанию точек присоединения в максимально возможном числе регионов и/или муниципальных образований.	Количество субъектов федерации, в которых сети подвижной связи запущены раньше сроков, предписанных лицензионными условиями для победителей лицензионных (радиочастотных) торгов.	4 кв. 2012 Минкомсвязь	Новые участники рынка, применяющие современные средства связи и ИКТ, сталкиваются с необходимостью соблюдать действующие “Требования к построению сети телефонной связи общего пользования” и “Требования к порядку пропуска трафика”, хотя и введенные в 2005 г., но отражающие состояние дел более чем 30-летней давности. Действующие требования не учитывают возросшей надежности оборудования, его производительности, гибкости новых ИКТ. Аналога таким требованиям в развитых зарубежных странах нет. Так, “Требования к построению сети телефонной связи общего пользования”, утв. приказом Мининформвязи , отражают иерархическую схему построения сетей телефонной связи, как единственно возможную для сетей, построенных на основе коммутации каналов и декадно-шаговых или координатных узлов связи – технологиях, еще применявшихся, но уже давно устаревших на момент принятия обсуждаемого НПА. Иерархическое деление телефонной сети связи общего пользования на междугородный-международной (МГМН), зоновый и местный уровень было задано “Правилами присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия”, утв. Постановлением Правительства , однако в обсуждаемом НПА можно было учесть существование новых технологий, чего сделано не было. На первом этапе наиболее насущным является введение разрешительной регламентации применения узлов связи с территориально-распределенной архитектурой.
Требования к порядку пропуска телефонного трафика содержат необоснованные запреты на прямой его пропуск, вынуждая одних участников рынка (обычно – новых операторов) за плату пропускать трафик по сетям связи других (обычно – крупнейших) участников рынка.	Первый этап поэтапного дерегулирования услуг местной, внутризоновой, междугородной телефонной связи и межоператорских услуг по пропуску трафика: 1. В “Требованиях к порядку пропуска трафика в телефонной сети связи общего пользования”, утв. приказом Мининформвязи - устранение запретов на прямой пропуск трафика между сетями подвижной связи в различных субъектах федерации. Отмена остальных запретов на прямой пропуск трафика потребует изменения вышестоящих нормативных правовых актов уровня постановления Правительства (см. ниже).	Снижение тарифов на телефонные соединения между субъектами федерации для абонентов сетей подвижной радиотелефонной связи.	4 кв. 2012 Минкомсвязь Минэкономразвития ФАС	Стоимость услуг нормативно навязанных посредников объективно и непосредственно увеличивает цену услуг для абонентов. Это также является препятствием для конкурентного снижения абонентских тарифов. Для снятия всех запретов на прямой пропуск трафика потребуется предварительное изменение вышестоящих актов уровня постановления Правительства (см. ниже). Однако, отмена запрета на прямой пропуск трафика между сетями подвижной связи в разных регионах этого не требует – для этого достаточно изменить одну строчку в обсуждаемом НПА.
Дальнейшие этапы дерегулирования услуг местной, внутризоновой, междугородной телефонной связи и межоператорских услуг по пропуску трафика: 2. Изменение определения понятий “телефонное соединение” на разных уровнях иерархии сети телефонной связи в “Правилах оказания услуг местной, внутризоновой, междугородной и международной телефонной связи”, утв. постановлением Правительства . 3. Поcледовательная отмена остальных запретов на прямой проупск трафика в “Требованиях к порядку пропуска трафика в телефонной сети связи общего пользования”, утв. приказом Мининформвязи .	Снижение абонентских тарифов на телефонные соединения по тем направлениям, для которых сняты запреты на прямой пропуск трафика.	2 кв. 2013 – 4 кв.2014 Минкомсвязь Минэкономразвития ФАС	Дерегулирование пропуска телефонного трафика можно проводить последовательной отменой одного за другим запретов на прямой пропуск трафика: - между сетями местной телефонной связи соседних муниципальных образований: - между сетями местной телефонной связи и сетями подвижной связи; - между сетями фиксированной зоновой телефонной связи соседних субъектов федерации, - и т. д. Для этого можно сперва распространить понятие “местные телефонные соединения” на соединения абонентов в соседних муниципальных образованиях и на соединение между абонентами сети местной телефонной связи и сети подвижной телефонной связи. Понятия “внутризоновые телефонные соединения” заменить на понятие “зоновые телефонные соединения”, распространив его на соединения между соседними зонами географической нумерации. Затем можно будет снимать ограничения на “соседство” муниципальных образований и субъектов федерации соответственно.
Действующая регламентация межоператорского взаимодействия создает преференции крупнейшим операторам телефонной связи. позволяя (предписывая) им оказывать свои услуги непосредственно абонентам операторов сетей местной телефонной связи. Последние при этом вынужденно становятся лишь агентами по сбору платежей.	Завершающие этапы дерегулирования услуг местной, внутризоновой, междугородной телефонной связи и межоператорских услуг по пропуску трафика: : 4. Сокращение “Перечня наименований лицензируемых услуг связи”, утв. постановлением Правительства № 87 от 01.01.2001. 5. Сокращение предписанной иерархии построения сетей телефонной связи в “Правилах присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия” , утв. постановлением Правительства , включая Приложения - переход к межоператорскому взаимодействию исключительно на принципе терминации трафика (завершения вызовов) с исключением таких межоператорских услуг по пропуску трафика как “транзит вызовов”, “инициация вызовов”.	Снижение абонентских тарифов на услуги телефонной связи в целом (потребуется создание какой-либо методики усреднения).	2015 Минкомсвязь Минэкономразвития ФАС
Межоператорские тарифы крупнейших сотовых операторов выпадают из госрегулирования.	Разработка концепции регулирования межоператорских отношений всех крупнейших операторов связи.	Сроки выравнивания межоператорских тарифов, включая симметричность взаимных тарифов операторов фиксированной и подвижной телефонной связи (достижение FTR-MTR Symmetry).	2014 Минкомсвязь Минэкономразвития ФАС	Отмена регулирования абонентских тарифов (см. ниже Раздел 3) возможна только при сохранении регулирования тарифов на межоператорские услуги пропуска трафика – именно так поступают в развитых странах. В России второе уже реализовано в ФЗ “О связи” через институт операторов, занимающих существенное положение на сети связи общего пользования. Однако в 2000-е году взрывообразно выросли сети подвижной (сотовой) связи, далеко обогнав по количеству абонентов и объемам пропуска трафика операторов фиксированной телефонии, только и являющихся сегодня существенными. Регулирование межоператорских тарифов крупнейших сотовых операторов может быть проведено: - либо распространением на них статуса существенных операторов; - либо ликвидацией в ФЗ “О связи” института существенных операторов и регулирования межоператорских отношений в рамках ФЗ “О защите конкуренции” единообразно для всех участников рынка. Это – концептуальный вопрос, требующий анализа зарубежного опыта. Такие изменения могут быть синхронизированы с завершающим этапом дерегулирования услуг местной, внутризоновой, междугородной телефонной связи и межоператорских услуг по пропуску трафика (см. выше).
Изменение ФЗ “О связи” от 01.01.2001 на основе концепции регулирования межоператорских отношений всех крупнейших операторов связи.	2015 Минкомсвязь Минэкономразвития ФАС
3. Продолжающееся госрегулирование абонентских тарифов телефонных операторов – субъектов естественной монополии.
Крупнейшие (а не некоторых территориях - и не только) операторы телефонной связи находятся под двойным тарифным регулированием. Также их тарифы могут дополнительно регулироваться в рамках ФЗ “О защите конкуренции”.	Исключение услуг общедоступной телефонной связи из сферы действия ФЗ “О естественных монополиях” от 01.01.2001 .	Увеличение разнообразия тарифных планов, рост объемов трафика общедоступных услуг телефонной связи и снижение тарифов на такие услуги в сетях операторов, переставших быть естественными монополистами.	4 кв. 2013 Правительство РФ (инициатива внесения изменений в ФЗ “О связи”) Минкомсвязь Минэкономразвития ФАС	У крупнейших (а на некоторых территориях - и не только у них) операторов фиксированной телефонной связи государство регулирует их тарифы: - абонентские, на их абонентские услуги общедоступной телефонной связи (как у субъектов естественной монополии согласно ФЗ “О естественных монополиях”); - для других операторов, на их услуги по пропуску трафика (как у операторов, занимающих существенное положение на сети связи общего пользования, ФЗ “О связи”).