Модели двухуровневого законотворчества

Раздел IV

Модели двухуровневого законотворчества

Федеративные модели государственно-территориального устройства достаточно часто встречается в современном мире, но в новейшей научной литературе нет единодушия относительно их числа. Разные авторы, исходя из своих собственных критериев, называют различное их количество. Например, говорит о 20 федеративных государствах[1], пишет о 24-х[2], а и называют 25 федераций[3]. Исходя из принятого нами определения федеративного государства, мы считаем, что к этой категории в современном мире можно отнести 25 государств, обладающих различным уровнем развития: высокоразвитые в экономическом и политическом отношении государства (например, США, Канада, ФРГ, Швейцарская Конфедерация[4] и др.), государства со средним уровнем развития (например, Российская Федерация, Аргентинская Республика, Мексиканские Соединенные Штаты, Республика Индия и др.) и развивающиеся страны (Государство Малайзия, Федеративная Республика Нигерия, Объединенная Республика Танзания, Союз Мьянма, Федерация Сент-Кристофер и Невис и т. д.).

Эти государства занимают более 52 % поверхности земли и в них проживает около 40 % мирового населения[5]. В современном мире для официального названия государств используется как понятие «федерация» (Бразилия, Россия, Эфиопия и т. д.), так и иные термины: «конфедерация» (Швейцария); «союзные государства» или «союзное государство» (Мексика, США,[6] Югославия, Федеративная Республика Германия[7]); «союз» (СССР, Мьянма, Австралия); «объединенная республика (государство)» (Танзания, ОАЭ) и т. д.

Состав федеративных государств в современном мире неоднороден и по количеству, и по составу государствообразующих субъектов, и по законодательно закрепленным принципам их объединения. Среди субъектов федерации могут быть, например: республики (Россия), земли (Австрия, Германия), государства («штаты») (США, Индия, Мексика) и т. д. При этом наблюдается неоднородность в межсубъектных отношениях, в компетенции, статусности и форме входящих в федерацию субъектов. Например, республики, края, области, автономные округа, города федерального значения составляют Российскую Федерацию, а в состав США (наряду с государствами – «штатами») входят ассоциированные государства, федеральные округа, владения и т. д. Следовательно, существуют различия и в уровнях их отношений с центральной властью, законотворческой и законодательной компетенции.

Соответственно, в данных странах существуют и различные модели двухуровневой парламентской системы, законотворческого процесса, во многом оказывающие определяющее влияние на политику.

Еще в XVII—XVIII вв. европейские народы, в ходе борьбы против власти феодальных монархов, пришли к убеждению, что носителем суверенитета и единственным источником власти в демократическом государстве должен признаваться сам народ. Это приводило к выводу о необходимости создания в каждом государстве суверенного органа народного представительства с выборностью и широкими правами. С тех пор парламент выполняет функцию соединения суверенитета народа с государственной властью, что придает всей системе правления демократический характер.

Для определения степени влияния парламентов на формирование направлений их внутренней и внешней политики федеративных государств, мы исследуем такие практические проявления законотворчества, как порядок формирования парламентов, круг субъектов законодательной инициативы, законодательные основы функционирования, структура, объем компетенции и полномочий парламентов (центрального и региональных), порядок прохождения и промульгации законодательного акта и влияние на эти процессы различных политических сил путем лоббирования своих интересов.

Необходимо отметить, что, несмотря на то, что реальные полномочия парламента несколько ограничены исполнительной властью, за парламентами всех федеративных государств законодательно закреплена функция осуществления контроля за деятельностью правительства. Она проявляется в современной мировой парламентской практике реализацией следующих основных методов:

- постановка вопроса о доверии правительству;

- интерпелляция[8] – обращенное к правительству требование дать объяснение по поводу проводимой им политики или по какому-либо конкретному вопросу;

- вопросы устные и письменные, служащие не столько для контроля правительства, сколько для его критики;

- деятельность комитетов и комиссий расследований по депутатским запросам, создаваемые парламентами для ревизии деятельности исполнительной власти, а также распространяющие свою активность на работу политических партий, профсоюзов, общественных организаций;

- институт омбудсманов (от швед. ombudsman - представитель чьих-либо интересов) – парламентских должностных лиц, наделенных широкими контрольными полномочиями, уполномоченных конституцией или законом контролировать деятельность правительственных учреждений от имени парламента по инициативе обратившихся физических или юридических лиц.[9]

Такой круг контрольных функций, несомненно, позволяет парламентам оказывать существенное влияние на политику правительства, дает возможность изменить социально-экономические, общественно-политические, идеологические ориентиры в развитии государства.

Понимание федеративных начал в организации парламента сводится к его двухпалатной структуре с верхней палатой (представительство субъектов) и нижней (общенациональное представительство). Это очевидное положение не так уж однозначно: с одной стороны, двухпалатная система построения парламентов (бикамерализм) исторически возникла для того, чтобы обеспечить представительство различных слоев общества. С другой стороны, в истории известны и однопалатные парламенты федераций (Пакистан, Югославия, до 1990 г. - РСФСР). А в Камеруне и Пакистане, например, даже существовала система непрямого избирательного права через систему законодательных собраний. Бикамерализм присущ и унитарным государствам, а «столь четкое сочетание федерализма и двухпалатного парламента восходит к чисто случайному стечению «обстоятельств»[10].

Порядок формирования парламентов часто находится в прямой зависимости от их структуры. Нижние палаты парламентов почти всегда формируются посредством прямых выборов. Верхние же палаты формируются посредством следующих основных способов: непрямых (многостепенных или косвенных) выборов (Индия); прямых выборов, хотя и с некоторыми отличиями от системы, принятой в большинстве стран при формировании нижних палат (США); назначения (ФРГ); смешанный путь, сочетающий элементы выборности трех предыдущих (Бельгия).

Методы формирования верхних палат сопоставимы с объемом их компетенции и правовым статусом: чем дальше процесс их формирования расположен от избирательного корпуса, тем меньше объем их компетенции.

Поскольку верхняя палата парламента является последней инстанцией перед передачей закона на подпись главе государства – роль ее в законотворческом процессе чрезвычайно велика. «Союзная палата» (как ее часто называют в федеративных государствах), является представительством интересов субъектов федерации, закрепляя один из ключевых принципов построения федеративных государств. Подходы к формированию верхней палаты можно свести к двум основным: формирование палаты на основе равного представительства и пропорционально численности населения субъектов федерации.

Классическим примером равного представительства является США, где в сенат Конгресса США избирается по 2 сенатора на 6 лет от каждого штата на основе мажоритарной системы относительно большинства. Такой же принцип воспринят многими странами, например Мексикой (те же 2 сенатора на 6 лет от каждого субъекта федерации)[11]. В России также действует принцип равного представительства – по 2 члена Совета Федерации от субъекта Федерации. Оба утверждаются на заседании легислатуры по представлению от региональных исполнительной и законодательной ветвей власти. При этом кандидат не обязательно должен непосредственно работать в одном из этих органов. В этом, на наш взгляд, слабость верхней палаты российского парламента, поскольку она формируется в основном из представителей бизнеса, наиболее близких к региональному руководству и защищающих в большей степени свои личные интересы, чем интересы того региона, который они представляют в парламенте. Наиболее приемлемым вариантом для России, на наш взгляд, было бы законодательно закрепленное положение о том, что региональную законодательную власть должен представлять в Совете Федерации гражданин, который бы не менее одного созыва был депутатом легислатуры, а региональную исполнительную власть – гражданин, не менее 5 лет проработавшей в ранге не менее зам. министра на региональном уровне. При этом, оба члена Совета Федерации должны на наш взгляд назначаться.

Такие примеры известны в мире. В качестве типичного варианта назначения депутатов приводят обычно бундесрат ФРГ и парламент Канады. До сих пор еще ведутся дискуссии, считать ли бундесрат верхней палатой или «правительственной коллегией», потому что Конституция ФРГ[12] не относит бундесрат к парламенту, т. к. члены бундесрата назначаются правительствами земель от численности населения земли, которую они представляют (не менее 3 представителей). При этом используется неравное представительство: Бундесрат формируется из членов правительства земель на основании численности ее населения. Минимальное количество представителей - 3, более крупные земли получают 4-5 голосов. Все члены бундесрата от конкретной земли обязаны голосовать одинаково и могут быть отозваны правительствами земель[13]. Федеральный совет Парламента Австрии формируется на тех же основах. За основу взята самая крупная земля - 12 мест в верхней палате парламента, остальные земли - пропорционально численности населения по отношению к ней, но не менее 3 представителей.

Основную нагрузку в законодательной работе несет нижняя палата, а на долю верхней остается согласование принятых решений. Например, палата представителей в Конгрессе США имеет исключительное право вырабатывать и принимать к рассмотрению законопроекты по финансовым вопросам, а сенату остается право одобрить принятый Конгрессом акт либо высказать свои возражения по нему. Зато право утверждать правительственные и судейские назначения, ратифицировать международные договоры принадлежит только сенату. В остальном палаты Конгресса на равных основаниях осуществляют функции, присущие парламенту[14] и, в этом случае, имеют одинаковый уровень влияние на формирование государственной политики.

В структуру парламента входят его руководящие органы, которые обеспечивают режим административной автономии парламента. Прежде всего, к ним относятся председатели (спикеры) парламентов или палат. Им подчиняются парламентские служащие, а иногда и подразделения охраны: «Председатель является хозяином Бундестага и обладает здесь полицейской властью» (ст.40 Конституции ФРГ)[15].

В парламенте создаются постоянно действующие органы - комитеты, комиссии. В них участвуют депутаты от различных партийных фракций, но особенно точно партийный принцип соблюдается при формировании комиссий в коалиционных парламентах, не имеющих определенного партийного большинства. Как правило, комиссии и комитеты не имеют решающих полномочий в определении политики государства, но иногда парламенты наделяют их правом принимать решения по второстепенным вопросам, например - по результатам расследований. Главная же их задача состоит в подготовке заключений на профильные законопроекты и проекты решений, принимаемых парламентом. В зависимости от содержания работы, комитеты и комиссии бывают законоподготовительными (рассматривают проекты законов, бюджета, постановлений); следственными (проводят парламентские расследования) и согласительными (предназначены для разрешения разногласий между палатами).

Функциональная разница между комитетами не всегда очевидна. Например, комитет по обороне бундестага (нижней палаты парламента ФРГ) выполняет и законоподготовительную, и следственную работу. В большинстве парламентов постоянные комитеты и комиссии избираются для выполнения законоподготовительных работ по заранее определенному кругу вопросов - бюджетные, военные, социально-экономические и прочие.

Партийные фракции также являются частью парламента, они играют огромную роль для претворения в жизнь тех партийных программных установок, с которыми они шли на выборы. В конечном счете, от их позиции и степени влияния в парламенте зависит направление в проведении государственной политики во всех сферах общественно-политической и социально-экономической жизни. Поэтому роль фракций в парламенте оказывается порою весьма значительной. В Индии, например, с депутата могут даже снять полномочия, если он нарушает партийную дисциплину. Кроме того, в Индии главная фракция (группа фракций), образующая большинство, определяют кандидатуры членов правительства. За ней может быть закреплено право законодательной инициативы[16]. Таким образом, мы видим, что, судя по компетенции, комитеты и фракции ряда парламентов федераций оказывают существенное влияние на политику своих государств.

Вспомогательную часть в структуре парламента представляют собой специальные, консультативные службы, персонал архивов и библиотек, парламентская полиция (гвардия) и т. д.[17] Такова в общих чертах структура парламента федеративного государства и уровень влияния каждого ее элемента на определение направлений государственной политики.

Для определения курса в проведении политики очень важным моментом является вопрос о том, кто входит в круг субъектов права законодательной инициативы, который отличается в разных странах и определяется конституциями. В подавляющем большинстве федеративных государств он охватывает правительство и парламентариев. В США таким правом обладают только парламентарии (лишь проект бюджета, как акт особого рода, представляется Президентом).[18] В ряде других федераций данный круг включает государственные органы высшего и непосредственно нижестоящего уровня, религиозные и иные общественные формирования, внутрипарламентские органы, группы избирателей и т. д.

Так, в Германии законопроекты вносятся Федеральным правительством, депутатами Бундестага и Бундесратом (ч. 1 ст. 76 Основного закона).[19] А в Мексике это право – за Президентом, депутатами и сенаторами Федерального конгресса, законодательными органами штатов (ст. 71 Конституции). В двухпалатных парламентах, в соответствии с конституциями, субъекты права законодательной инициативы обычно обращаются со своими проектами и предложениями, либо в нижнюю, либо в любую из палат. Так в США законопроекты (билли) могут вноситься в любую палату. Парламентарий обычно вносит свой проект в ту палату, членом которой состоит, но финансовые билли всегда вносятся сначала в Палату представителей (часть I разд. 7 ст. 1 Конституции)[20].

В силу исключительной сложности современных общественных проблем отдельному депутату, даже если он профессиональный юрист, очень трудно составить законопроект, так как слишком много факторов нужно принять во внимание, что бывает возможным в основном для правительственных структур. На практике законопроекты парламентариев - это обычно средство борьбы оппозиции, стремящейся дискредитировать правительство и поддерживающее парламентское большинство или средство побудить его в чем-то отойти от прежней политической линии. В зарубежной практике выдвигаются две главные причины того, что требование коллективной законодательной инициативы парламентариев получает все более широкое распространение. Во-первых, это отсеивает непродуманные законопроекты отдельных парламентариев и отдает предпочтение законопроектам, уже получившим поддержку в среде законодателей. Во-вторых, отражается роль фракций, которые агрегируют устремления парламентариев, направляют их в определенное русло[21]. Так, например, по Регламенту Бундестага ФРГ материалы для обсуждения, вносимые его депутатами, в том числе и законопроекты, должны быть, как правило, подписаны одной из фракций или 5% депутатов (сейчас - это более 30 человек) и снабжены кратким обоснованием[22].

В подавляющем большинстве стран главным поставщиком законопроектов является правительство, т. к. именно оно постоянно сталкивается с пробелами и недостатками в законодательстве, именно оно располагает самыми большими возможностями для разработки высококачественных законопроектов, для их проведения через парламент.

Главы государств обычно реализуют право законодательной инициативы косвенным путем. Так, в США послания Президента Конгрессу о положении Союза (разд.3 ст.2 Конституции), содержат программу законодательных мероприятий, на базе которой парламентарии формально выступают со своей законодательной инициативой. Многие ученые-американисты и правоведы полагают, что «в настоящее время президент стал фактически инициатором и дирижером законодательного процесса, протекающего в стенах Капитолия»[23].

В Бразилии же (как и в Мексике) Президенту предоставлено право законодательной инициативы. Даже указан ряд вопросов, по которым это право принадлежит исключительно ему: вопросы связанные с вооруженными силами, со статусом публичной администрации, ряда органов и учреждений в сфере судебной власти.[24] Таким образом, высшее должностное лицо в этих латиноамериканских странах имеет конституционно закрепленное право участвовать в законотворческом процессе, определяя тем самым наиболее важные направления государственной политики.

Процесс законотворчества занимает более половины времени работы парламента федеративного государства. Он состоит из нескольких стадий: внесение законопроекта, его обсуждение, принятие закона, промульгация (подписание и опубликование закона главой государства).

Самая объемная стадия законодательного процесса - обсуждение законопроекта, предполагающая работу над законопроектом, как на пленарных заседаниях палат, так и в комитетах. Организуется она в разных сочетаниях, но есть и общие моменты. Именно на этой стадии парламентарии могут оказать определяющее влияние на направления государственной политики, дальнейшего развития государства путем принятия или отклонения закона, внесения настолько существенных изменений, что может поменяться (в сравнении с первоначальным вариантом) сама его концепция.

Обсуждение на пленарных заседаниях нижней палаты именуется чтением[25] законопроекта. Таких чтений чаще всего бывает три. В каждом федеративном государстве они имеют свою специфику, но суть их можно представить следующим образом. Смысл первого чтения законопроекта в том, чтобы решить, нужен ли вообще такой закон. Парламентарии, заслу­шав доклад инициатора законопроекта, опреде­ляются - существует ли по предмету законопроекта пробел в законодательстве, страдает ли существующее законодательное регулирование этого предмета какими-то де­фектами. Кроме того, нужно оценить концепцию законопроекта: решит ли будущий закон и насколько удачно проблему, наличие которой признается.

Второе чтение означает обсуждение проекта по существу, включая любые его детали. Оно проводится зачастую по докладу комитета, (комиссии) работавшего с проектом и с поправками, поступившими от депутатов. Здесь может выявиться, что какую-то часть сторонников идеи законопроекта не устраивают содержащиеся в нем отдельные принципиальные решения, изменение которых, однако, рушит всю его конструкцию. В таком случае вполне возможно отклонение законопроекта во втором чтении и прекращение всякой работы над ним. Но если такое не случилось, то на данной стадии обсуждаются и голосуются внесенные заранее поправки к тексту.

При третьем чтении законопроект обсуждается уже в целом, со всеми принятыми ранее поправками. Новые поправки уже не допускаются, за исключением чисто редакционных, не меняющих сути концепции законопроекта. Конечно, и здесь законопроект может быть отклонен голосованием (например, если часть депутатов не согласиться с тем, что их поправки были не приняты во втором чтении). Но если необходимое большинство получено, законопроект (или закон – зависит от конституционного определения) считается принятым или одобренным палатой (также зависит от конституционного определения).

Подготовка проекта к каждому чтению (часто кроме первого) осуществляется, как отмечалось, в комитетах (комиссиях) палаты. Роль их неодинакова в разных странах. Например, в Бразилии, где партийный состав комиссий соответствует партийному составу палаты, комиссии могут даже выносить решение по законопроекту вместо палаты, то есть фактически - законодательствовать[26]. В Конгрессе США комитеты всесильны: они могут придать биллю любые угодные им содержание и форму, решить его судьбу. В некоторых странах для рассмотрения отдельных законопроектов могут создаваться подкомитеты (подкомиссии). В США комитет или подкомитет направляет копии законопроекта заинтересованным организациям и, организуя публичное слушание, дает их представителям возможность выступить на своем заседании, а также может вызвать экспертов[27].

Работа комитета (комиссии) завершается составлением письменного доклада. Парламентарии и, конечно же субъект законодательной инициативы, внесший законопроект, придают важное значение этой процедуре. От позиции, которую выразит в своем докладе комитет (комиссия), во многом будет зависеть судьба законопроекта. Поскольку при этом вполне возможны разногласия между членами комитета (комиссии), во многих странах предусматриваются меры по обеспечению прав меньшинства. В Палате представителей Конгресса США меньшинство комитета (комиссии) может подготовить отдельный доклад и назначить своего докладчика, выразив тем самым особое мнение.

В двухпалатных парламентах федеративных государств закон считается принятым, если одобрен в идентичной редакции обеими палатами. При этом, если верхняя палата сильная, законопроект должен пройти 3 чтения в каждой палате, причем часто очередность палат не имеет значения. Если же верхняя палата слабая, то процедура рассмотрения законопроекта в ней может быть упрощенной по сравнению с нижней.

В различных федеративных государствах принятие конституционного закона, в отличие от обычного, имеет свои особенности. Так, в Бразилии право инициативы в отношении обычных и дополнительных законов принадлежит любому члену или любой комиссии Палаты депутатов, Федерального сената или Национального конгресса в целом, Президенту Республики, Федеральному верховному трибуналу, высшим трибуналам и группам граждан (ст. 61 Конституции). В отношении же изменения Конституции таким правом пользуются только не менее 1/3 членов любой партии Национального конгресса, Президент республики и более половины законодательных собраний федеральных единиц (т. е., штатов и федерального округа) по решению, принятому в каждом из них относительным большинством членов. При этом Конституцию нельзя изменять во время федеральной интервенции, состояния обороны и чрезвычайного положения. Запрещается предлагать изменения Конституции, предусматривающие отмену федеративного устройства, периодического прямого, тайного и всеобщего голосования, разделения властей, индивидуальных прав и гарантий. Порядок обсуждения проектов конституционных реформ имеет особенности сравнительно нечасто. Бразильская Конституция в параграфе 2 ст. 60 устанавливает, что предложение об изменении Конституции обсуждается и голосуется в каждой палате Национального конгресса в двух чтениях (буквально: в два тура)[28].

Принятие конституционных изменений регулируется почти всеми конституциями. Закон об изменении германского Основного закона, в соответствии с ч. 2 его ст. 79, нуждается в согласии 2/3 членов Бундестага и 2/3 голосов Бундесрата[29]. Согласно ст. 119 швейцарской Конституции, общий пересмотр Конституции происходит путем, установленным для федерального законодательства, то есть требуется абсолютное большинство голосующих в обеих палатах Федерального собрания в присутствии абсолютного большинства членов каждой их них, а по требованию 50 тыс. избирателей или 8 кантонов должен быть назначен референдум (ч. 1 и 2 ст. 89). В случае разногласия между палатами по вопросу о необходимости общего пересмотра, а также по требованию 100 тыс. избирателей, вопрос выносится на референдум и, если на нем дан положительный ответ, палаты должны быть обновлены для производства пересмотра (ст. 120). В Бразилии, как и в большинстве других федераций, дополнительные законы принимаются нижней палатой и одобряются верхней, абсолютным большинством[30].

Как правило, парламенты осуществляют ратификацию или денонсацию международных договоров дают согласие на них в форме закона. Поэтому здесь мы также говорим о законодательном процессе, который оказывает значительное влияние на внешнюю политику и международное положение государства. Общая особенность этой процедуры заключается в том, что парламентарии не могут предлагать поправки к текстам ратифицируемых международных договоров: это запрещено международным правом.

Например, германский Основной закон (ч. 2 и 3 ст. 23 в редакции 1992 года) установил, что в делах Европейского союза участвуют Бундестаг и земли через посредство Бундесрата. Федеральное правительство должно широко и заблаговременно информировать Бундестаг и Бундесрат о проблемах участия в Европейском союзе, а при переговорах о принятии нормативных актов Союза давать Бундестагу возможность заранее выработать свою позицию, которая подлежит учету в ходе переговоров[31].

В последнее время в законотворческом процессе получает все более основательное конституционное регулирование финансовая область общественных отношений. Финансы – одни из главных рычагов, с помощью которого парламентарии влияют практически на все стороны развития государства, определяя его внутреннюю и внешнюю политику.

Внесение в парламент проекта бюджета – прерогатива исполнительной власти. Лишь в немногих странах право депутатов предлагать поправки к закону о бюджете не ограничено. В США парламентарии предлагают такие поправки, на основе которых иногда даже сокращаются ассигнования по отдельным программам, но они не должны изменять действующие законы. Одобрение ассигнований на деятельность Конгресса должно строго следовать процедуре одобрения ассигнований для других органов и учреждений, то есть он не может финансировать свою деятельность в каком-либо особом порядке. Билль о специальных ассигнованиях должен определить цель этих ассигнований и источник финансирования. Запрещено издание законов, разрешающих изменение предназначения ассигнований, однако руководителям высших государственных органов и учреждений может быть разрешено в пределах общих ассигнований на деятельность соответствующих органов менять назначение отдельных сумм[32].

Основной закон Германии в ст.110 установил, что все доходы и расходы Федерации включаются в бюджет, который должен быть сбалансирован. Внебюджетные фонды, таким образом, не допускаются. В отношении федеральных предприятий и особого имущества указываются только дополнительные ассигнования и отчисления от прибылей. Бюджет утверждается бюджетным законом на один финансовый год или на несколько лет раздельно по годам до начала первого отчетного года[33].

На случай расхождения между палатами конституции предусматривают обязательную или факультативную согласительную процедуру. Существуют 4 основных способа разрешения проблемы, связанной с невозможностью урегулировать разногласия: 1) если палаты в законодательном процессе равноправны, закон не принимается; 2) если нижняя палата сильнее, закон в конце концов принимается в ее редакции; 3) в редких случаях закон принимается только верхней палатой; 4) закон принимается на совместном заседании палат. Все промежуточные варианты фактически сводятся к одному из вышеперечисленных.

Так, в США закон не может быть принят, если одна из палат Конгресса с ним не согласна и создание согласительного комитета не привело к преодолению расхождений между палатами. Основной закон для Германии предусматривает небольшую категорию обычных законов, которые не могут быть приняты без согласия Бундесрата (ст. 74)[34]. Что же касается остальных законов, то в течение трех недель по их принятии Бундестагом Бундесрат может потребовать созыва согласительного комитета, и если этот комитет предложит внести в закон изменения, Бундестаг должен принять по этому вопросу свое решение. Бундесрат может также в течение двух недель просто заявить протест против принятого закона, который может быть отклонен Бундестагом, однако если Бундесрат принял протест 2/3 голосов своих членов, то отклонить его Бундестаг может лишь голосами большинства от числа присутствующих.

В Германии есть еще одна примечательная особенность законодательного процесса. Статья 81 Конституции предусмотрела возможность обойти главный законодательный орган - Бундестаг, если он не желает принять закон, который Федеральное правительство считает настоятельно необходимым. Если этот конфликт между законодательной и исполнительной властью не привел к роспуску Бундестага, то по предложению Федерального правительства и с согласия Бундесрата Федеральный президент может объявить чрезвычайное законодательное положение («состояние законодательной необходимости»). Если и после этого Бундестаг отклонит законопроект или одобрит его в редакции, неприемлемой для Федерального правительства, или не примет по нему решения в течение четырех недель после повторного внесения, то закон, которого добивается Федеральное правительство, будет считаться принятым, если его одобрит Бундесрат (не касается Основного закона). В течение 6 месяцев после объявления такого положения может быть принят и любой другой закон, отклоненный Бундестагом. Но после истечения этого срока чрезвычайное законодательное положение не может быть объявлено вновь, пока длится срок полномочий того же Федерального канцлера[35].

Индийская Конституция в ст. 108 установила, что в случае разногласий между палатами Парламента или если одна из палата в течение более чем шести сессионных месяцев не принимает проект, одобренный другой палатой, Президент может созвать обе палаты на совместное заседание для обсуждения и голосования законопроекта. На совместном заседании Народная палата, превышая по численности более чем вдвое верхнюю палату – Совет штатов, казалось бы, имеет преимущество, но расклад голосующих обычно идет по политическим партиям, в результате чего меньшинство нижней палаты, объединившись с большинством верхней, может стать большинством и на совместном заседании[36].

После принятия закона парламентом наступает стадия промульгации (от лат. «обнародование» – официальное провозглашение закона, означающее его санкционирование главой государства в конституционные сроки, и опубликование закона в официальном вестнике) [37] закона главой государства, которая включает несколько элементов. Это удостоверение закона и того факта, что он принят по должной процедуре, подписание закона, распоряжение о его опубликовании и исполнении. Глава государства имеет право вето, и тогда закон не вступает в силу.

Закон вступает в силу с момента опубликования, в указанный в нем срок (или предусмотренный законодательством страны). Сложные законы (например, кодексы) обычно вступают в силу через несколько месяцев, что оговаривается в особых законах. Это необходимо, чтобы население имело возможность ознакомиться с законом, затрагивающим его права и интересы.

Санкционирование, промульгация и опубликование закона – прерогатива, как правило, главы государства. Ныне термин «санкционирование» сохранился в сравнительно немногих конституциях: большинство их говорит только о подписании и/или о промульгации. Так, германский Федеральный президент, согласно ч. 1 ст. 82 Основного закона, лишь оформляет после контрассигнатуры законы, принятые в соответствии с Основным законом и публикуют их в «Бундесгезетцблатт» (федеральный вестник законов). У него также нет никакого права вето. В большинстве стран на этой стадии законодательного процесса возможно отлагательное вето главы государства, после чего закон возвращается в парламент на новое рассмотрение, при этом глава государства сообщает парламенту свои возражения или замечания по содержанию закона[38].

Например, согласно части второй разд. 7 ст. 1 Конституции США, каждый билль, прошедший обе палаты Конгресса, прежде чем стать законом, представляется Президенту США, который либо подписывает билль, либо возвращает его со своими возражениями в соответствующую палату. Если после повторного рассмотрения каждая из палат примет билль поименно большинство 2/3 своего состава, билль станет законом. Президенту дается на подписание билля 10 дней (исключая воскресенья), по истечении которых, даже если Президент не отреагировал, билль становится законом, как если бы Президент его подписал[39].

Если в США преодолеть вето Президента довольно трудно, то в Индии это значительно проще. Согласно части второй ст. 111 ее Конституции, в случае возвращения Президентом законопроекта палаты рассматриваются его повторно и принимают в обычном порядке с поправками или без них, после чего Президент не может отказать в санкционировании[40]. Эти примеры законотворческой деятельности федеральных парламентов показывают, что они имеют довольно существенный механизм для определения направлений государственной политики, даже если их решение идет вразрез с мнением высшего должностного лица государства. Данный механизм, на наш взгляд, в полной мере должен быть использован в законотворческой деятельности российских парламентов обоих уровней, так как он укрепляет систему сдержек и противовесов между ветвями власти.

Еще одной функцией парламентов федеративных государств, которую мы, несомненно, относим к одной из важнейших по степени влияния парламента на государственную политику, является обладание правом на проведение процедуры импичмента, т. е. отрешения от должности в отношении определенных должностных лиц. Как, например, по Конституции США предусматривается возможность привлечения к ответственности даже президента. Палата представителей составляет обвинение в форме «статей импичмента» и направляет их в сенат. Лицо, признанное виновным в порядке импичмента, отстраняется от должности и может быть привлечено к уголовной ответственности. За всю историю США процедура импичмента применялась 13 раз и только в 4 случаях сенат признал подсудимых виновными.

В ходе законотворческой деятельности парламентарий подвергается воздействию не только политических факторов – партий, движений и фракций, коллег по палате или по комитету (комиссии). На результаты его голосования по конкретным вопросам стремятся влиять и иные силы, которые обычно называют группами давления. Они заинтересованы в определенном решении экономических и социальных проблем (но также, конечно, и политических, так как от их реализации зависит в конечном итоге решения двух первых). Их деятельность привела к созданию организаций, лоббирующих профессионально по заказу. В большинстве стран сложились целые системы неформального воздействия групп давления на парламентариев. Но наибольшее (при чем официальное) распространение лоббизм получил в США. Еще в 1946 году Конгрессом США был принят Закон о регулировании лоббизма. Согласно этому закону: «любое лицо, которое за вознаграждение или по иным мотивам занимается деятельностью, имеющей целью воздействовать на принятие или отклонение Конгрессом Соединенных Штатов какого-либо законодательного акта, должно перед тем, как приступить к каким-либо действиям по достижению указанной цели, зарегистрироваться у клерка Палаты представителей и секретаря Сената и представить под присягой письменное заявление, в котором приводятся: фамилия и адрес учреждения регистрируемого лица, фамилия и адрес лица, которое его нанимает и в чьих интересах оно выступает, сроки найма, сумма вознаграждения, сумма и цели выделенных на расходы средств»[41]. При этом, зарегистрированный лоббист обязан вести строгий учет проходящих через него средств и ежеквартально представлять клерку и секретарю подробный отчет, включая указание публикаций, осуществляющих по инициативе лоббиста по определенному законопроекту в поддержку его или агитируя против него. Клерк и секретарь обобщают отчеты и ежеквартально публикуют эту информацию в «Congressional Record» («Отчеты Конгресса»). Нарушение этих правил парламентарием влечет уголовную ответственность, включающую запрещение заниматься лоббистской деятельностью в течение трех лет. Деятельность лоббистов достаточно эффективна. Используя в работе с парламентариями различные методы – от прямого подкупа до угроз различного характера, организуя шумные кампании в прессе в соответствии с целью поставленной заказчиком, лоббисты формируют общественное мнение, игнорировать которое депутаты парламента, особенно в странах с большими демократическими традициями, просто не могут.

Скажем, широко известен пример, когда Национальная ассоциация поставщиков газа США многие годы добивалась отмены ограничений цен на газ, истратив на эти цели через лоббистов более 2 млн. долларов. В конечном счете она добилась желаемого результата, получив при этом, естественно, огромные прибыли, превосходящие на несколько порядков затраты, понесенные в результате лоббистской деятельности. Чтобы представить масштабы данной деятельности в Конгрессе США, мы считаем, что достаточно привести следующую цифру – в 1987 году было зарегистрировано 23 тыс. лоббистов[42].

Единственным требованием к деятельности лоббистских организаций в США является требование финансовой прозрачности. В результате, в американской системе лоббирования практически не существует формальных ограничений по способам формирования групп поддержки и сетей для лоббирования необходимых решений.

Для более полной реализации этого положения в американской системе лоббирования предусмотрено ограничение действия закона о регулировании лоббистской деятельности в отношении федеральных госслужащих и административных служащих. Подобная норма распространяется и на всех представителей государственных интересов, чья работа напрямую связана с отстаиванием интересов определённых групп. Представители государственного управления освобождаются от любого вида ответственности, предусмотренной за нарушение закона о лоббизме.
В итоге, из американской системы регулирования лоббистской деятельности выпадают именно сети, обеспечивающие давление на принятие необходимых заинтересованным группам решений. Под действие законодательства попадают только прямые оплаченные действия по продвижению интересов в Конгрессе США. Поэтому не стоит полагать, что американский опыт законодательного регулирования является каноническим, наиболее целесообразным и достойным слепого копирования[43].

При всём либерализме американская система лоббизма накладывает весьма жёсткие ограничения на нежелательное политическое вмешательство в процесс принятия решения со стороны иностранных корпораций (FARA). Но и здесь стабильная политическая система выступает в своём либеральном качестве. Она не запрещает прямое лоббирование иностранных интересов в органах законодательной власти, но взамен требует полного раскрытия информации о сетях лоббирования интересов в Конгрессе.

Американцы считают вмешательство иностранных интересов в систему принятия решений серьёзной угрозой для дестабилизации политической системы управления государством. Это требование приводит к тому, что раскрытие всей системы лоббирования интересов иностранных корпораций в конгрессе полностью лишает эту систему эффективности. Вроде бы и либерально, но интересы собственного государства все-таки первичны. И этот опыт законодательной политики несомненно заслуживает пристального внимания для изучения и применения его в Российской Федерации.

Таким образом, насколько американское законодательство о лоббировании строго к иностранным организациям, настолько оно благоприятно для своих корпораций. Если какая-либо американская корпорация входит в сеть лоббирования национальных или узко государственных интересов, то она получает преимущества в неприменении к ней антитрестовского законодательства. То есть, если в процессе содействия принятию государственного решения какая-либо корпорация монополизирует часть рынка, то к ней не применяются нормы антимонопольного разбирательства. Естественно, существуют ограничения, связанные со сговором и уголовно наказуемыми преступлениями, но преференции в коммерческих проектах в случае отстаивания государственных интересов - в США законодательная реальность[44].

Большое значение для существования федерации имеет установление принципов разграничения законодательной компетенции между центром и субъектами. Субъекты федерации наделяются, в пределах установленной для них компетенции, правом издания законодательных актов. Эти акты действуют только на территории субъекта федерации и должны соответствовать союзному законодательству. Принцип приоритета общефедерального закона является всеобщим для всех без исключения федераций и соответствующие нормы закреплены в конституциях.

Так, ст. 31 Основного закона ФРГ постановляет: «Федеральное право имеет перевес над правом земель». Следует иметь в виду также и то, что в пределах субъектов федерации действуют общесоюзные законы. Кроме того, федеральные законодательные органы могут, как правило, принимать законы специально для определенных членов федерации[45].

Согласно принципу неравного представительства норма представительства субъекта федерации в верхней палате устанавливается в зависимости от численности населения. Так, каждая земля ФРГ располагает в бундесрате не менее чем тремя голосами; земли с населением свыше двух миллионов жителей имеют четыре голоса, а земли с населением свыше шести миллионов жителей - пять голосов[46].

Впервые система разграничения компетенции была осуществлена в США. Американская конституция установила систему «дуалистического федерализма», в основу которого положено жесткое разграничение сфер компетенции Союза и штатов. Так, по Конституции США (разд.8 ст.1) к предметам правового регулирования, относящихся к исключительной компетенции Союза относятся: 1) регулирование междуштатной и внешней торговли; 2) чеканка монеты; 3) установление стандартов мер и весов; 4) учреждение почтовых служб и почтовых дорог; 5) выдача патентов и авторских свидетельств; 6) установление признаков пиратства в открытом море и наказаний за его совершение; 7) объявление войны; 8) выдача каперских свидетельств и разрешений на репрессалии; 9) набор и содержание армии; 10) создание и содержание военно-морского флота; II) созыв милиции; 12) ведение внешних сношений и 13) управление территориальными владениями.

Все остальные вопросы, не упомянутые в этом перечне, относятся к исключительной компетенции штатов. Важнейшими из них являются: 1) проведение выборов; 2) регулирование внутриштатной торговли; 3) установление органов местного управления; 4) поддержание здравоохранения, общественного порядка и публичной морали; 5) изменение конституций штатов и их органов власти; 6) ратификация поправок к Конституции США. Эта схема дополняется принципом «подразумеваемых полномочий». Суть его в том, что вновь возникающие предметы правового регулирования относятся только к компетенции Союза[47].

Далее, из духа Конституции и практики ее применения выводятся четыре положения, корректирующих данную схему. Во-первых, устанавливается сфера совпадающих полномочий. Относящиеся к ней вопросы входят в компетенцию как Союза, так и штатов. К их числу относятся: 1) принятие законов и их применение; 2) налогообложение; 3) расходование денег на поддержание «всеобщего народного благосостояния»; 4) займы; 5) установление и регулирование деятельности судебной системы; 6) регулирование порядка организации и деятельности банков и корпораций; 7) приобретение собственности для общественных целей. Во-вторых, Конституция содержит предписания, запрещающие осуществление определенных действий, как Союзу, так и штатам: обложение налогом экспортируемых товаров; жалование дворянских титулов и разрешение рабовладения. В-третьих, Конституция запрещает Союзу вводить: 1) прямые налоги безотносительно к населению штатов; 2) неодинаковые косвенные налоги; 3) привилегии в области торговли одному штату в ущерб другому; 4) изменение границ штатов без их согласия; 5) ограничение применения Билля о правах. В-четвертых, штатам запрещается: 1) вступать в международные договоры; 2) чеканка монет; 3) содержать войска и военные корабли в мирное время; 4) принимать законы, нарушающие договорные обязательства; 5) облагать налогами импортируемые товары; 6) лишать граждан равной правовой защиты и права голосовать на основе расовому, половому признаку или из-за неуплаты избирательного налога; 8) нарушать федеральную конституцию и не исполнять федеральные законы[48].

Таким образом, мы видим, что юридически жесткая граница между союзной и штатной сферами компетенции даже с точки зрения буквы Конституции отнюдь не обладает абсолютной определенностью. На практике же она весьма подвижна и фактические отношения между федеральной администрацией и штатами развиваются по линии постоянно возрастающего централизма. Дуалистический принцип разграничения компетенции между союзом и членами федерации применяется с определенными дополнениями и поправками в Швейцарии, Австралии, Мексике и ряде других государств.

В двух федерациях (Индия и Малайзия) установлена трехчленная система разграничения компетенции между союзом и субъектами федерации. Рассмотрим эту систему на примере Индийского Союза[49]. Конституция Индии определяет три сферы полномочий, строго определяя границы каждой из них. Разграничение компетенции между союзом и штатами регулируется гл. 1 ч. XI Конституции и седьмым приложением к Конституции. В первую сферу полномочий входят вопросы, отнесенные к исключительной компетенции союза. Перечень 1 – «Перечень вопросов, отнесенных к компетенции Союза» - содержит в себе 98 пунктов.

Вторую сферу полномочий составляют вопросы, отнесенные к компетенции штатов. Однако эта сфера не носит исключительного характера, так как в условиях чрезвычайного положения союзный парламент может принимать законы по любому вопросу, отнесенному приложением седьмым (перечень П) к компетенции штатов. В случае издания президентом Индии прокламации о введении чрезвычайного положения всякое разграничение компетенции между союзом и штатами ликвидируется и страна превращается в унитарное государство.

Третью сферу полномочий составляют вопросы, отнесенные к совместной компетенции союза и штатов. По всем этим вопросам может законодательствовать как союзный парламент, так и легислатуры штатов, но в случае коллизии законов приоритет всегда остается за законом союза. Об этом совершенно определенно говорит ст. 251 Конституции Индии: «...если какое-либо положение закона, изданного Легислатурой Штата, противоречит какому-либо положению закона, изданного Парламентом, ... преимущественную силу имеет закон, изданный Парламентом, независимо от того, был ли он принят до или после издания закона Легислатурой Штата»[50]. Что касается тех вопросов, которые не предусмотрены ни одним из трех перечней приложения седьмого, то все они отнесены к компетенции союза. Таким образом, установленная Конституцией Индии система разграничения компетенции между федерацией и штатами, несмотря на свою внешнюю определенность, фактически носит весьма относительный характер и ставит субъекты федерации в зависимость от союза. Индийский опыт разграничения полномочий между уровнями законодательной власти, на наш взгляд, представляет интерес для применения в условиях Российской Федерации.

Субъекты федерации, обладая определенными первоначальными полномочиями, которые они имеют не в силу делегации, а по собственному праву, тем не менее, находятся в зависимости от центральной власти. Прежде всего, следует иметь в виду, что субъекты федерации лишены финансовой самостоятельности. Их собственные доходы крайне ограничены, и они могут существовать лишь за счет субсидий и дотаций, получаемых от союзного правительства. Финансовая зависимость является существенным дополнением к тому конституционному механизму, с помощью которого центральная власть подчиняет и контролирует субъекты федерации. Система органов власти и управления субъектов федерации регулируется либо союзными конституциями (Индия), либо конституциями государственных образований (США, ФРГ, Мексика, Аргентина и т. д.). Общей закономерностью является то, что организация органов власти и управления субъектов федерации почти всегда копирует федеральную форму правления. О форме правления и государственном устройстве субъектов федерации можно говорить лишь условно, поскольку они не являются государствами.

В государственных образованиях, составляющих федерацию, повсеместно создаются законодательные органы, которые могут быть как однопалатными, так и двухпалатными. В некоторых странах (Швейцария, Австрия, Мексика, Венесуэла) законодательные органы всех субъектов федерации являются однопалатными. В ФРГ во всех землях, кроме Баварии, законодательные органы (ландтаги) однопалатные. В Канаде двухпалатная система применяется только во франкоязычной провинции Квебек. В США однопалатная легислатура[51] существует только в штате Небраска. В Австралии все штаты, кроме Квинсленда, имеют двухпалатные законодательные собрания. В Индии двухпалатные легислатуры действуют в 6 штатах из 26.

Однопалатные законодательные органы и нижние палаты двухпалатных избираются тем же способом, что и федеральные парламенты. В некоторых федерациях (США, ФРГ, Канада) государственные образования сами устанавливают избирательное право и избирательную систему. Верхние палаты законодательных органов субъектов федерации либо избираются посредством прямых выборов (США, Аргентина) или многостепенных (Индия), либо назначаются (Канада). Органы управления субъектов федераций образуются в соответствии с теми стандартами, которые присущи президентским и парламентарным формам правления. В тех федерациях, которые являются президентскими республиками, исполнительный орган власти субъекта формируется внепарламентским путем и не несет ответственности за свою деятельность перед законодательным собранием (США, Аргентина, Мексика). В федерациях с парламентарной формой правления (Канада, Индия, ФРГ, Австралия) исполнительный орган власти формируется парламентским путем и несет политическую ответственность за свою деятельность перед законодательным собранием. В некоторых федерациях в системе органов власти регионов имеется орган, который занимает положение, соответствующее главе государства в парламентарных странах (губернатор в индийских штатах, лейтенант-губернатор в канадских провинциях, правители в монархических государствах Федерации Малайзии и т. д.). Субъекты некоторых федераций (США, ФРГ, Индия) имеют органы конституционного надзора, осуществляющие контроль за соответствием регионального законодательства конституции.

Рассмотрим на примере Индии формы организации законодательных (представительных) органов власти субъектов, их взаимодействие с другими органами и уровнями власти, а, следовательно, и пределы их компетенции в определении политики, как своего региона, так и федерации в целом (этот опыт нам представляется наиболее интересным для России).

В Индии система органов власти и управления штатов (за исключением штата Джамму и Кашмир) строится в соответствии с положениями союзной конституции. Формально исполнительными полномочиями наделяется губернатор штата, который назначается союзным президентом сроком на пять лет и в любое время может быть либо отстранен от должности, либо лишен принадлежащих ему полномочий. В области законодательной губернатор осуществляет следующие полномочия: созывает законодательный орган штата (легислатуру) на сессии, имеет право распустить нижнюю палату легислатуры - законодательное собрание. Он вправе обращаться с посланиями к легислатуре, что на практике означает предоставление ему законодательной инициативы. Все законопроекты, принятые легислатурой, направляются губернатору на рассмотрение. Губернатор имеет право вето, которое преодолевается в том случае, если легислатура повторно одобрит опротестованный им законопроект. Он может также зарезервировать принятый легислатурой законопроект для рассмотрения последнего союзным президентом. Между сессиями легислатуры губернатор имеет право издавать указы, имеющие обязательную силу, по всем вопросам, отнесенным к компетенции легислатуры[52].

Законодательные полномочия конституция предоставляет однопалатным или двухпалатным легислатурам. Законодательные собрания и однопалатные легислатуры избираются населением соответствующих штатов сроком на пять лет и, как было уже сказано, могут быть досрочно распущены губернатором штата. Верхние палаты - законодательные советы - создаются по очень сложной системе: около 1/3 членов избирается коллегией выборщиков, состоящей из депутатов органов местного самоуправления; 1/12 - лицами, имеющими высшее образование; 1/12 - учителями; около 1/3 - законодательным собранием штата из лиц не являющихся его депутатами.

Часть членов законодательного совета назначается губернатором. Законодательный совет каждые два года обновляется на одну треть. Законодательный орган штата работает в соответствии с теми же правилами процедуры, что и союзный парламент. В двухпалатных легислатурах правовое положение палат аналогично системе, применяющейся в союзном парламенте. Конституция Индии предусматривает роспуск органов власти и управления любого штата и введения «президентского правления». В случае если управление штатом в соответствии с конституцией невозможно, президент издает прокламацию о расстройстве конституционного аппарата в штате, что порождает право президента принять на себя функции любого органа власти штата, за исключением его легислатуры. Но президент может объявить, что полномочия легислатуры штата будут осуществляться союзным парламентом. Подобное конституционное положение ставит органы власти и управления штата в полную зависимость от союзного правительства. Это право применяется и в том случае, когда «какой-либо штат не подчинится распоряжениям или не проведет в жизнь распоряжения, данные Союзом …на основании какого-либо из положений настоящей Конституции...»[53].

Таким образом, на основе проведенного анализа становления, механизмов функционирования зарубежных двухуровневых парламентских систем в федеративных государствах, их взаимодействия с другими уровнями (по вертикали) и ветвями (по горизонтали) власти мы можем констатировать, что, несмотря на господство в современных федерациях тенденций по усилению исполнительной власти и ограничению власти законодательной, парламенты оказывают весомое (а порой и определяющее) воздействие на внутреннюю и внешнюю политику государства. Это воздействие осуществляется парламентами обоих уровней через: существующую систему сдержек и противовесов между ветвями власти; в результате реализации своих прав по законодательной инициативе, оказывая решающее воздействие на содержание принимаемого законодательного акта, либо полностью отклоняя его; через возможность проведения процедуры импичмента должностных лиц государства, а также дачу согласия на назначение должностных лиц на ключевые посты; через ратификацию международных договоров; через институт омбудсманов и создаваемых парламентами контрольных органов. Выражая и защищая интересы своих избирателей, депутаты оказывают большое влияние на формирование общественного мнения, на развитие принципов демократии и правового государства, институтов гражданского общества, политики регионов и государства в целом. И если сам механизм принятия законов, законотворческий процесс двухпалатных парламентов федеративных государств и легислатур в мире отличается только в незначительных деталях, то вопросы взаимодействия федерального центра и регионов в законодательном процесс должны стать объектом пристального внимания и изучения российских ученых и политиков, поскольку Российская Федерация, на наш взгляд, продолжает пока находиться на стадии становления.

И России в целом, и ее субъектам, несомненно, необходимо учитывать и использовать наиболее приемлемые модели этого мирового опыта для дальнейшего успешного продвижения по пути строительства правового государства и укрепления демократии, реформирования федеративных отношений, развития двухуровневой законодательной системы, соблюдая при этом конституционные и договорные нормы союза, а, следовательно, интересы, как федерального центра, так и составляющих Россию субъектов, права и свободы населяющих ее этносов и каждого отдельного гражданина.

Но, «слепое» копирование зарубежных моделей двухуровневого законотворческого взаимодействия центра и субъектов федерации неприемлемо. Беря на вооружение отдельные детали из зарубежного опыта законотворческого процесса, необходимо учитывать множество различных факторов: менталитет, уровень развития институтов гражданского общества, культуру, традиции, обычаи населяющих Россию народов и многое др., а также искать собственные пути государственного строительства, о чем и пойдет речь во второй главе нашего диссертационного исследования.

[1] Шахрай правосудие в системе российского федерализма. – СПб, 2001. – С.6.

[2] Чиркин право: Россия и зарубежный опыт. - М., 1998.- С.209.

[3]См.: Курашвили организация Российского государства. - М., 2000; Карапетян и права народов: Курс лекций. - М.: «Издательство ПРИОР», 1999; Карапетян государство и правовой ста­тус народов. — М.: Манускрипт, 1996.

[4]В немецком официальном названии вместо термина «Конфедерация» употребляется слово «Eidgenossenschaft», которое буквально означает «клятвенное товарищество»

[5] Freikel M. Federal Theory. Canberra, 1986. P.6.

[6] United States – дословный перевод звучит не как общепринято в России – «соединенные штаты», а именно, как «союзные государства»

[7] В буквальном переводе Bundesrepublik Deutschland означает «Союзная Республика Германия»

[8] См.: Юридический энциклопедический словарь. – М.: Сов. энциклопедия, 1984. - С.127

[9] Там же, С. 253

[10] Вступление в коллективное сочинение "Парламент - как он был задуман. /Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1995, №2 (11). - С. 25.

[11]История государства и права зарубежных стран. Ч.1. Под общ. ред. и . - М., 1998. - С. 243

[12]См.: Hesselberger D. unter Mitarbeit von Noerenberg H. Das Grundgesetz. Kommentar fuer die politische Bildeng // Bonn: Bundeszentrale fuer die politische Bildeng, 1990; Основы конституционного права ФРГ. М.: ЮЛ, 1981.

[13] Основы конституционного права ФРГ. - М.: ЮЛ, 1981. - С. 268

[14] Как создаются американские законы // Справочник. - Вена. 1997. - С. 23

[15] Основы конституционного права ФРГ. - М.: ЮЛ, 1981. - С. 268

[16]Кашкин государственного права Индии. - М.: ВЮЗИ, 1986. - С. 32

[17] Очерки парламентского права. - М., 1993. - С. 5.

[18] Лафитский США// Парламенты мира. Сборник. - М., 1991. - С. 320

[19] Основы конституционного права ФРГ. - М.: ЮЛ, 1981. - С. 268

[20] Как создаются американские законы // Справочник. - Вена, 1997. - С. 34

[21] Основы конституционного права ФРГ. - М.: ЮЛ, 1981. - С. 232

[22] Очерки парламентского права. - М., 1993. - С. 72.

[23] Как создаются американские законы // Справочник. - Вена, 1997. - С. 33

[24] Конституции зарубежных государств: Американский континент: Аргентина, Бразилия, Канада, Мексика, США. - Ереван: Мхитар Гош, 1998.- С. 231-234, 261

[25] Термин пришел с тех времен, когда текст законопроекта действительно зачитывался на заседании и каждая фраза могла подвергнуться обсуждению

[26] Федерализм: теория и история развития (сравнительно-правовой анализ).//Учеб. пособие/ Отв. ред. . - М.: Юристъ, 2000. - С. 178

[27] Как создаются американские законы // Справочник. - Вена, 1997. - С. 49

[28] См.: Конституции зарубежных государств: Американский континент: Аргентина, Бразилия, Канада, Мексика, США. - Ереван: Мхитар Гош, 1998. – 186 с.; Мелкумов федерализм: теория и практика. - М.: Экономика, 19с.; Парламенты мира. Сборник. - М., 1991. – 622 с.; Компетенция власти: Разграничение предметов веде­ния и полномочий между Федерацией и ее субъектами в условиях реформирования: Учебное пособие. Второе из­дание. - М.: Изд-во РАГС, 2006. – 326 с.;

[29] Основы конституционного права ФРГ. - М.: ЮЛ, 1981. - С. 117

[30] Федерализм: теория и история развития (сравнительно-правовой анализ). Учеб. пособие/ Отв. ред. . - М.: Юристъ, 2000. С. 174

[31] Основы конституционного права ФРГ. – М.: ЮЛ, 1981. – С.143

[32] Как создаются американские законы // Справочник. Вена, 1997. - С. 2

[33] Фадеева федерализм: современные тенденции. // Сб.: Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. - М., 2000, №3. С. 11

[34] Государственное право Германии// Т. 1. - М.: ИГП РАН, 1994. – С.58.

[35] Основы конституционного права ФРГ. М.: ЮЛ, 1981. с. 284

[36] Кашкин государственного права Индии // М.: ВЮЗИ, 1986. – С. 32-33

[37] Юридический энциклопедический словарь. – М.: Сов. энциклопедия, 1984. с.294

[38] Основы конституционного права ФРГ. - М.: ЮЛ, 1981. - С. 268

[39] Лафитский США// Парламенты мира. Сборник. - М., 1991. - С. 338

[40] Кашкин государственного права Индии. - М.: ВЮЗИ, 1986. - С. 32

[41] Любимов лоббизма в России. – М.: Фонд «Либеральная миссия», 2005. – С. 57-58.

[42] Лафитский США//Парламенты мира. : 1991. - С. 320

[43] См.: Любимов лоббизма в России. – М.: Фонд «Либеральная миссия», 2005. - С. 57-64.

[44]Любимов лоббизма в России. – М.: Фонд «Либеральная миссия», 2005. - с. 62-64.

[45] A. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 1996. - с. 97

[46] Современный федерализм: международный опыт законодательства о федеративном устройстве государств/ Рос. информ. агентство; Информ.-спр. служба. - М., 1992.- c. 20

[47] См.: Конституции зарубежных государств: Американский континент: Аргентина, Бразилия, Канада, Мексика, США. // - Ереван: Мхитар Гош, 1998. – 186 с.; Компетенция власти: Разграничение предметов веде­ния и полномочий между Федерацией и ее субъектами в условиях реформирования: Учебное пособие. Второе из­дание. - М.: Изд-во РАГС, 2006. – 326 с.

[48] Лафитский США// Парламенты мира. Сборник, М., 1991. с. 147-149

[49] См.: Кашкин государственного права Индии// М.: ВЮЗИ, 1986. с. 132; Парламенты мира. Сборник, М., 1991. – 622 с.; Компетенция власти: Разграничение предметов веде­ния и полномочий между Федерацией и ее субъектами в условиях реформирования: Учебное пособие. Второе из­дание. - М.: Изд-во РАГС, 2006. – 326 с.

[50]Кашкин государственного права Индии// М.: ВЮЗИ, 1986. с.138

[51] Легислатура – (лат. lex (legis) закон + latus внесенный, установленный) — 1) название законодательных органов в нек-рых зарубежных странах ; 2) срок полномочий, а. также период деятельности избранного представительного органа (см. Словарь иностранных слов http //*****/slovar/show/7810/)

[52] Кашкин государственного права Индии// М.: ВЮЗИ, 1986. с.152

[53] Кашкин государственного права Индии// М.: ВЮЗИ, 1986. с. 113