Экономическое регулирование
и финансирование природоохранной деятельности
Последние годы в управлении природно-ресурсным комплексом формировались и внедрялись в практику различные экономические методы регулирования. Центральное место в этом механизме занимают платежи за пользование природными ресурсами и за загрязнение окружающей среды. Эти платежи являются бюджетообразующими. Поступления в федеральный бюджет от природно-ресурсных платежей, налогов и сборов составляют около 20% всех бюджетных поступлений.
Платежи за пользование недрами. В структуре федерального бюджета основная доля всех природно-ресурсных платежей (99%) приходится на платежи в сфере недропользования. Налог на добычу полезных ископаемых в 2003 г. составил 246,9 млрд. руб. Фактические поступления за отчетный год превысили установленную Федеральным законом “О федеральном бюджете на 2003 год” сумму на 65,0 млрд. руб., а поступления предыдущего года на 42,4 млрд. руб. В бюджеты субъектов Российской Федерации поступило 84,6 млрд. руб.
МПР России уделяется большое внимание вопросам, связанным с введением в налогообложение недропользователей рентных принципов. В частности, Министерством обосновывается необходимость дифференциации ставки налога на добычу полезных ископаемых в зависимости от горнотехнических и геолого-экономических условий разработки месторождений. При этом Министерство считает, что простое повышение базовой ставки налога на добычу полезных ископаемых не решит проблемы изъятия избыточной горной ренты с предприятий, осуществляющих добычу углеводородов на крупных высокодебитных объектах. В то же время, для мелких, малодебитных объектов, ныне существующая налоговая ставка чрезмерно высока.
Кроме налога на добычу полезных ископаемых, в бюджетную систему Российской Федерации поступали платежи при пользовании недрами. В 2003 г. перечислено в консолидированный бюджет регулярных платежей 525 млн. руб., при этом в федеральный бюджет поступило 210 млн. руб., а в бюджеты субъектов Российской Федерации – 315 млн. руб. Статьей 43 Закона Российской Федерации “О недрах” обязанность установления конкретного размера ставок регулярных платежей при выполнении работ на суше возложена на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, при проведении работ на континентальном шельфе эта обязанность постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 возложена непосредственно на МПР России. Данное постановление вступает в противоречие с Законом Российской Федерации “О недрах”, который устанавливает, что расчеты регулярных платежей производят самостоятельно пользователи недр (статья 43, пункт 6). Кроме того, согласно постановлению, регулярные платежи должны рассчитываться по ставкам, установленным указанным законом, что невозможно, так как закон определяет только минимальную и максимальную ставки.
Для снятия противоречий между положениями Закона Российской Федерации “О недрах” и постановления Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 в части установления размера регулярных платежей на континентальном шельфе подготовлен проект постановления Правительства Российской Федерации. Поступления разовых платежей в бюджеты всех уровней за 2003 г. составили около 5 млрд. руб., в том числе в федеральный бюджет – около 2 млрд. руб. С целью реализации статьи 42 Закона Российской Федерации “О недрах” подготовлен проект распоряжения МПР России “О временных методических рекомендациях по обоснованию размера сбора за участие в конкурсе (аукционе) на право пользования недрами”, что позволит определять виды работ (услуг), связанных с подготовкой, проведением и подведением итогов конкурсов (аукционов). От реализации геологической информации в федеральный бюджет в 2003 г. поступило 3,6 млн. руб.
Платежи за пользование лесным фондом поступили в 2003 г. в бюджетную систему Российской Федерации в сумме 5836,8 млн. руб., в том числе в федеральный бюджет – 1568,7 млн. руб., в бюджеты субъектов Российской Федерации – 4268,1 млн. руб.
Федеральным законом от 01.01.01 г. “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О федеральном бюджете на 2003 год” объемы поступлений доходов от использования лесного фонда были снижены до 1676,6 млн. руб. (вместо ранее установленной суммой 2026 млн. руб., однако и это позволило выполнить годовое задание лишь на 94%.
Из общей суммы платежей за пользование лесным фондом плата за перевод лесных земель в нелесные и за перевод земель лесного фонда в земли иных категорий составила 44% от всех поступлений лесных платежей в федеральный бюджет. В 2003 г. с целью установления более гибкой системы взимания платы за перевод лесных земель в нелесные Правительством Российской Федерации утверждено постановление от 11июля 2003 г. № 419 “О внесении изменений и дополнений в постановление Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000”.
Сложившаяся ситуация с недополучением в федеральный бюджет доходов от использования лесного фонда в 2003 г. связана с тем, что платежи в размере минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, направлялись в бюджеты субъектов Российской Федерации, в федеральный бюджет поступали средства в размере 50% сверх минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню. Отсутствие заинтересованности регионов в установлении ставок, превышающих минимальные, привело к “перекосу” поступления доходов в пользу субъектов Российской Федерации. Помимо этого, в доходы субъектов Российской Федерации поступало 50% за перевод лесных земель в нелесные и за перевод земель лесного фонда в земли иных категорий. В 2004 г., согласно Федеральному закону “О федеральном бюджете на 2004 год”, платежи, взимаемые по минимальным ставкам платы за древесину, отпускаемую на корню, будут направляться в федеральный бюджет. Кроме того, в федеральный бюджет поступит плата за перевод лесных земель в нелесные и за перевод земель лесного фонда в земли иных категорий.
В бюджеты субъектов Российской Федерации в 2004 г. планируется направить платежи, взимаемые по ставкам, превышающим минимальные, и плату за другие виды лесопользования. Федеральным законом “О федеральном бюджете на 2004 год” предусмотрено поступление в федеральный бюджет платежей за пользование лесным фондом в части минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, в объеме 4005,2 млн. руб. и доходы от использования лесного фонда – 610 млн. руб.
Плата за негативное воздействие на окружающую среду. В течение 2002 г. велись судебные разбирательства о правомочности применения механизма взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду. В связи с этим в Федеральном законе “О федеральном бюджете на 2003 год” не было запланировано поступлений средств от указанной платы.
В соответствии с определением Конституционного Суда Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 постановление Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 “Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия” было признано законным, сохраняет силу и подлежит применению. Однако препятствием к возобновлению действия системы платы за негативное воздействие явилось отсутствие ставок платы за негативное воздействие в связи с решением Верховного Суда Российской Федерации от 01.01.01 г. , согласно которого был признан недействующим пункт 2 указанного постановления о базовых нормативах.
В целях реализации мер по восстановлению платежей за негативное воздействие на окружающую среду было принято постановление Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 “О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления”. Основная задача его принятия – утверждение нормативов платы за негативное воздействие на окружающую среду и коэффициентов, учитывающих экологические факторы. В результате того, что постановление Правительства Российской Федерации № 000 вступило в действие только с 12 июня 2003 г., поступления в федеральный бюджет составили 1583,5 млн. руб. По оценке МПР России, ежегодные поступления в бюджетную систему платы за негативное воздействие на окружающую среду при действующей системе платежей должны составлять около 10–11 млрд. руб. Федеральным законом “О федеральном бюджете на 2004 год” предусмотрено поступление в федеральный бюджет данного вида платежей в объеме 2142,1 млн. руб.
Плата за пользование водными объектами в 2002, 2003 гг. в полном объеме направлялась в бюджеты субъектов Федерации. Такой же порядок сохранен и на 2004 г. Поступления от платы за все виды пользования водными объектами в 2003 г. составили 9,6 млрд. руб., что на 2,64 млрд. руб. больше, чем в 2002 г. По оценке МПР России, в 2004 г. в бюджеты субъектов Российской Федерации должно поступить более 11 млрд. руб. В рамках проводимой Правительством Российской Федерации налоговой реформы, рассчитанной на 2003–2005 годы, практически все виды платежей, налогов и сборов должны претерпеть заметные изменения. Принципиальными основами реформирования являются рентный подход при определении размера платежа и обеспечение снижения налогового бремени в отношении обрабатывающих отраслей за счет налоговой нагрузки на сырьевой сектор экономики.
Особое внимание МПР России уделяло вопросам развития системы страхования в области природопользования и охраны окружающей среды
Необходимость развития системы страхования участков лесного фонда обусловлена в первую очередь тем, что ежегодно лесными пожарами наносится огромный ущерб лесному фонду. В соответствии с распоряжением МПР России от 01.01.2001 г. с 2002 г. разрабатывается и реализуется Пилотный проект по страхованию участков лесного фонда от пожаров в Северо-Западном федеральном округе, действие которого пролонгировано в 2003 г. Для участия в указанном проекте на первом этапе были определены три субъекта Российской Федерации: Ленинградская, Псковская и Новгородская области. Подготовлен перечень лесхозов и лесопользователей, участвующих в проекте, а также определена методическая база для проведения страхования. В 2003 г. заключено 4 договора страхования участков лесного фонда с общей суммой ответственности по договорам 6,4 млн. руб., сумма страховой премии – 300 тыс. руб. Для минимизации ущерба, наносимого пожарами лесному фонду, принято решение о продлении и расширении Пилотного проекта на 9 субъектов Российской Федерации.
Одним из приоритетных направлений развития водохозяйственного комплекса является обеспечение безопасности гидротехнических сооружений и водохозяйственных систем. Расходы по этому направлению возросли по сравнению с 2002 г. почти в 2 раза. На основании Федерального закона от 01.01.01 г. “О безопасности гидротехнических сооружений” в декабре 2003 г. проведен конкурс по отбору страховщика для страхования риска гражданской ответственности за вред, причиненный в результате аварий гидротехнических сооружений, находящихся в федеральной собственности и эксплуатируемых водохозяйственными организациями МПР России. Заключен 51 договор на общую сумму – 10 млн. руб.
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 разработаны и направлены на согласование в Минэкономразвития России и в Минфин России “Правила обеспечения финансовыми гарантиями при трансграничном перемещении опасных отходов и ядовитых веществ”. Министерство осуществляет контроль над предоставляемой страховой гарантией в части расчета минимальной страховой суммы при страховании ответственности за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей природной среде в случае аварии на опасном производственном объекте.
Финансирование природоохранной деятельности. В 2003 г. работы по фундаментальным исследованиям и содействию научно-техническому прогрессу МПР России профинансированы на сумму 126,55 млн. руб., из них: по переходящей тематике, не входящей в ФЦП, – 53,37 млн. руб.; в рамках ФЦП – 73,17 млн. руб., в том числе: “Экология и природные ресурсы России (2002–2010 годы)” ‑ 59,80 млн. руб.; “Ядерная и радиационная безопасность России” – 9,07 млн. руб.; “Национальная технологическая база” на 2002–2006 годы – 4,3 млн. руб.
На финансирование строек и объектов за счет средств федерального бюджета, включенных в Федеральную адресную инвестиционную программу, за 2003 г. направлено 259,78 млн. руб., в том числе на подпрограммы: “Леса” ‑ 69,96 млн. руб., “Водные ресурсы и водные объекты” ‑ 71,67 млн. руб., “Регулирование качества окружающей природной среды” ‑ 3,0 млн. руб., “Отходы ‑ 12,5 млн. руб., “Поддержка особо охраняемых природных территорий” ‑ 14,7 руб., “Охрана озера Байкал и Байкальской природной территории” ‑ 4,9 млн. руб., “Возрождение Волги” ‑ 83,050 млн. руб., а также на финансирование капитальных вложений на безвозвратной основе – 177,53 млн. руб., на мероприятия по федеральной целевой программе “Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики” ‑ 8,2 млн. руб. и др.
На финансирование работ по воспроизводству минерально-сырьевой базы было направлено 6674,84 млн. руб., в том числе по видам расходов: 408 “Геологическое изучение недр Российской Федерации для федеральных нужд” ‑ 2717,16 млн. руб., 410 “Геологоразведочные работы” ‑ 2373,43 млн. руб., 412 “Геологическое изучение недр континентального шельфа Российской Федерации, Мирового океана, Арктики и Антарктики” ‑ 1055,43 млн. руб., 075 “Содержание подведомственных структур” ‑ 528,86 млн. руб. В целях выполнения задач, определенных подпрограммой “Минерально-сырьевые ресурсы” ФЦП “Экология и природные ресурсы России (2002‑2010 годы)”, финансирование геологоразведочных работ составило 5337,8 млн. руб., НИОКР – 758,1 млн. руб., капитальных вложений (ремонт судов) – 50 млн. руб.
В 2003 г. на финансирование мероприятий по разделу “Лесные ресурсы” направлено в соответствии с выделенными лимитами бюджетных обязательств 6953,055 млн. руб., в том числе: на финансирование лесоохранных и лесовосстановительных мероприятий ‑ 5128,57 млн. руб., организацию и содержание заповедников и национальных парков ‑ 224,30 млн. руб.; мероприятия по тушению лесных пожаров – 1600,19 млн. руб., включая 600 млн. руб. на погашение кредиторской задолженности.
Расходы на финансирование мероприятий по регулированию, использованию и охране водных ресурсов составили 1040,84 млн. руб., или 100% от выделенных ассигнований, из них: на мероприятия по обеспечению безопасности ГТС – 601 млн. руб., нормативно-методическое, информационное, предпроектное обеспечение водохозяйственной отрасли – 65,0 млн. руб., содержание 49 водохозяйственных федеральных учреждений – 349,84 млн. руб. Расходы на мероприятия по безопасностью ГТС, предусмотренные федеральным бюджетом, в 2003 г. превысили уровень 2002 г. в 1,5 раза. Наибольший объем финансирования, свыше 53%, направлен на проведение ремонтных работ и противопаводковые мероприятия в Южный федеральный округ.
Необходимо отметить низкий уровень привлечения средств бюджетов субъектов Российской Федерации для выполнения водохозяйственных работ – всего 16% от поступившей платы за воду. Наиболее активно привлекались средства субъектов Федерации и долевые средства предприятий к решению водохозяйственных проблем в Ставропольском и Краснодарском краях, Ярославской области.
По разделу “Охрана окружающей природной среды, животного и растительного мира” фактическое финансирование составило 860,42 млн. руб., или 100% от утвержденного бюджета. По данному разделу МПР России финансировалось содержание специализированных морских инспекций, инспекций аналитического контроля и других подразделений на сумму 238,89 млн. руб., содержание государственных инспекций по маломерным судам – 195,62 млн. руб., 94 государственных заповедников – 354,80 млн. руб.
В 2003 г. в рамках ФЦП “Экология и природные ресурсы Российской Федерации (2002‑2003 годы)” продолжалось финансирование (10 млн. руб.) мероприятий, направленных на сохранение озера Байкал. За счет перераспределения расходов, предусмотренных на содержание ГИМС, удалось выделить дополнительное финансирование в объеме 45 млн. руб. на техническое оснащение лабораторным оборудованием СИАК – 15 млн. руб., капитальный ремонт судов СМИ ‑ 12 млн. руб., текущее содержание СИАК – 18 млн. руб.
Фактические расходы на экологическое образование в 2003 г. составили 221,99 млн. руб., или 100% от предусмотренных на эти цели ассигнований.
По данным Госкомстата России (табл.. 7.1. и 7.2), в 2003 г. предприятиями и организациями всех форм собственности израсходовано на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов 35993,2 млн. руб. Основной объем природоохранных инвестиций (млн. руб.) распределяется следующим образом:
– в охрану водных ресурсов – 14915,0;
– в охрану атмосферного воздуха – 11475,6;
– в охрану и рациональное использование земель – 6414,4;
– в охрану недр и рациональное использование минеральных ресурсов – 296,6;
– в охрану и рациональное использование лесных ресурсов – 104,9;
– в охрану и воспроизводство рыбных запасов – 551,2;
– в охрану и воспроизводство диких зверей птиц – 2,8;
– в организацию заповедников и других природоохранных территорий – 51,2;
– в строительство установок для утилизации и переработки отходов производства – 1113,3, предприятий и полигонов по утилизации, обезвреживанию и захоронению отходов – 1068,0.
Таблица 7.1
Инвестиции в охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов
в субъектах Российской Федерации в 2003 г., тыс. руб.
Субъект | Инвестиции | ||||||||||
Всего | в том числе: | ||||||||||
в охрану водных ресурсов | в охрану атмосфер- | в охрану и рациональное использование земель | в строительство | в охрану недр и рациональное использование минеральных ресурсов | в охрану и рациональное использование лесных ресурсов | в охрану и | в организацию заповедников | в охрану и | |||
установок для | предприятий и полигонов по утилизации, обезвреживанию и захоронению отходов | ||||||||||
1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 |
Российская Федерация |
|
|
| 6414396 | 1113369 | 1067961 | 296562 | 104908 | 551231 | 51214 | 2845 |
Центральный федеральный округ | 5872079 | 3628826 | 509569 | 1172844 | 51213 | 481019 | 15394 | 2120 | 8370 | 873 | 1853 |
41993 | 14987 | – | 8728 | – | 3184 | 15094 | – | – | – | ||
18058 | 18058 | – | – | – | – | – | – | – | – | – | |
23285 | 19311 | 50 | 2114 | – | 1115 | – | 695 | – | – | – | |
48390 | 24498 | 904 | 16392 | – | 6596 | – | – | – | – | – | |
24308 | 12462 | 59 | 11787 | – | – | – | – | – | – | – | |
87353 | 63315 | 629 | 734 | 10009 | 9078 | 300 | 926 | 50 | 460 | 1853 | |
76105 | 44891 | 3194 | 28020 | – | – | – | – | – | – | – | |
28435 | 20716 | 4124 | 3595 | – | – | – | – | – | – | – | |
382201 | 25585 | 306085 | 889 | 33138 | 16504 | – | – | – | – | – | |
628280 | 506048 | 49078 | 3578 | 2665 | 66911 | – | – | – | – | – | |
12611 | 7495 | 5116 | – | – | – | – | – | – | – | – | |
111435 | 103977 | 2310 | 2824 | 2324 | – | – | – | – | – | – | |
22860 | 15152 | 1581 | – | 3008 | 3119 | – | – | – | – | – | |
55847 | 51042 | 3824 | 981 | – | – | – | – | – | – | – | |
191890 | 178451 | 6820 | 1201 | 69 | – | – | 499 | 4850 | – | – | |
103216 | 35609 | 52383 | 15224 | – | – | – | – | – | – | – | |
Ярославская область | 163207 | 85073 | 52162 | 21158 | – | 4677 | – | – | 137 | – | – |
Город Москва | 3852604 | 2402154 | 21250 | 1055619 | – | 369835 | – | – | 3333 | 413 | – |
Северо-Западный федеральный округ | 6483258 | 2883375 | 2864631 | 441070 | 74597 | 39120 | 121249 | 38238 | 12963 | 7769 | 245 |
Республика Карелия | 231590 | 185283 | 16161 | 4561 | – | – | – | 12863 | 11878 | 600 | 244 |
Республика Коми | 261647 | 131295 | 17545 | 5110 | – | 5450 | 102247 | – | – | – | – |
287784 | 147181 | 58611 | 37942 | 28186 | 15544 | – | 320 | – | – | – | |
Ненецкий автономный округ | 20820 | 9595 | 7 | 5463 | – | 5755 | – | – | – | – | – |
1337458 | 351446 | 879398 | 101709 | 2728 | 2140 | – | – | 36 | – | – | |
193944 | 94402 | 46214 | 25399 | 27929 | – | – | – | – | – | – | |
2032932 | 218138 | 1516812 | 266349 | 15754 | 15880 | – | – | – | – | – | |
430773 | 126530 | 277023 | – | – | – | 19002 | – | 1049 | 7169 | – | |
Новгородская область | 67129 | 5150 | 36998 | – | – | 106 | – | 24875 | – | – | – |
21979 | 7633 | 14165 | – | – | – | – | 180 | – | – | 1 | |
Город Санкт-Петербург | 1618022 | 1616318 | 1704 | – | – | – | – | – | – | – | |
Южный федеральный округ | 1630664 | 849076 | 113840 | 510884 | 98803 | 15881 | 13217 | 26929 | 1298 | 736 | |
Республика Адыгея | 69243 | 10029 | – | 59214 | – | – | – | – | – | – | – |
Республика Дагестан | 13366 | 242 | 166 | 12910 | – | – | – | – | 48 | – | – |
Кабардино-Балкарская Республика | 121652 | 25371 | 17110 | 75649 | 875 | – | – | – | 2647 | – | – |
Республика Калмыкия | 16489 | 333 | – | 15920 | – | – | – | – | – | – | 236 |
Карачаево-Черкесская Республика | 1397 | – | 74 | 25 | – | – | – | – | – | 1298 | – |
Республика Северная Осетия-Алания | 55974 | 3949 | – | 49507 | – | 1990 | – | 528 | – | – | – |
145573 | 36546 | 48567 | 57291 | – | 59 | – | 120 | 2990 | – | – | |
Продолжение табл. 7.1
|
Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 |
