РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ ВЕДОМСТВЕННЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ
(проблемы, возникающие в период финансовой нестабильности)
Разработка целевых программ является одним из важнейших механизмов региональной политики, направленной на регулирование развития отраслей.
Целевые программы – это совокупность взаимоувязанных по срокам, исполнителям, ресурсам мероприятий (действий) производственно-технологического, научно-технического, социального, организационного характера, направленных на достижение единой цели, решение общей проблемы.
Целевые программы, прежде всего, подразумевают под собой систему действий, направленных на достижение конкретных целей. Целевые программы разрабатываются в соответствии с потребностями конкретной отрасли и взаимосвязаны с целями и приоритетами социально-экономического развития региона.
Концепция целевой программы должна включать в себя сформулированную программную проблему, варианты ее решения, перечень основных целей и задач, обоснование этапов и наиболее эффективных направлений ее реализации, перечень и объемы необходимых для этого ресурсов.
Целевые программы можно представить в виде логической схемы «цели – пути – способы - средства». Сначала определяются цели, которые должны быть достигнуты, потом намечаются пути их реализации, а затем – более детализированные способы и средства. В конечном итоге, поставив перед собой какие-то цели, организатор разрабатывает программу действий по их достижению.
Одной из форм целевых программ являются ведомственные целевые программы. В соответствии с постановлением Правительства Нижегородской области от 01.01.01 года № 000 «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ в Нижегородской области» ведомственные целевые программы направлены на осуществление субъектами бюджетного планирования (органами исполнительной власти) государственной политики в установленных сферах деятельности, обеспечение достижения целей и задач социально-экономического развития, повышение результативности расходов областного бюджета. Ведомственные целевые программы разрабатываются субъектами бюджетного планирования, основываются на системе целей, задач и показателей деятельности субъектов бюджетного планирования и отражаются в докладах субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности.
Ведомственные целевые программы могут формироваться в двух видах:
- утверждаемые ведомственные целевые программы;
- аналитические ведомственные целевые программы.
Утверждаемая ведомственная целевая программа представляет собой утверждаемый субъектом бюджетного планирования комплекс мероприятий, направленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед субъектом бюджетного планирования, описываемой измеряемыми индикаторами целей программы. Индикаторы целей программы – показатели, характеризующие эффект от реализации мероприятий для внешнего потребителя.
Аналитическая ведомственная целевая программа – это выделяемая в аналитических целях при подготовке доклада субъекта бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности группировка расходов, направленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед субъектом бюджетного планирования, описываемой измеряемыми индикаторами целей программы.
Решение о разработке утверждаемой ведомственной целевой программы принимается руководителем субъекта бюджетного планирования. Разработанный проект утверждаемой ведомственной целевой программы направляется субъектом бюджетного планирования одновременно в министерство экономики и министерство финансов на экспертизу.
Министерство экономики проводит экспертизу проекта программы в части соответствия стратегическим целям и приоритетам развития Нижегородской области, соотношения объемов ресурсов и ожидаемых результатов программы, качества проработки проблемной области, эффективности программы, отсутствия дублирования мероприятий в рамках иных программ.
Министерство финансов проводит экспертизу проекта в части предложений по финансированию мероприятий программы.
В случае несоответствия проекта программы указанным требованиям проект программы возвращается субъекту бюджетного планирования для доработки. Все разногласия по целям и индикаторам программы, по вопросам ее финансового обеспечения могут быть вынесены субъектом бюджетного планирования на рассмотрение Бюджетной комиссии.
Утверждаемая ведомственная целевая программа разрабатывается на срок до трех лет и утверждается приказом субъекта бюджетного планирования.
Экспертиза аналитической ведомственной целевой программы производится министерством экономики в части индикаторов целей программы и министерством финансов в части величины расходов при оценке докладов субъекта бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности.
Контроль за ходом реализации ведомственной целевой программы и сама реализация программы осуществляется соответствующим субъектом бюджетного планирования. Данные о выполнении ведомственных целевых программ, включая меры по повышению эффективности их реализации, предоставляются субъектом бюджетного планирования в министерство экономики и министерство финансов ежегодно в составе докладов соответствующих субъектов о результатах и основных направлениях деятельности.
В настоящее время комитетом по делам архивов Нижегородской области разработана и утверждена утверждаемая ведомственная целевая программа «Усиление безопасности и обеспечение сохранности архивных фондов Нижегородской области на годы» (приказ комитета от 01.01.01 года №80). Толчком к разработке данной программы явилась отмена ранее действовавшей областной целевой программы «Усиление безопасности и обеспечение сохранности архивных фондов Нижегородской области на годы», утвержденной постановлением Правительства Нижегородской области от 01.01.01 года № 000.
Решение об отмене указанной областной целевой программы было принято по результатам совещания 5 декабря 2008 года под председательством вице-губернатора, первого заместителя Председательства Правительства Нижегородской области по развитию научно-производственного и экономического потенциала по вопросу приведения областных целевых программ в соответствие с действующим законодательством (в части, касающейся их утверждения) в связи с требованиями Прокурора Нижегородской области.
Далее последовало поручение Губернатора Нижегородской области от 01.01.01 года №Пр-001-3/09-0-0, согласно которому все государственные заказчики областных целевых программ, в том числе и комитет по делам архивов Нижегородской области, в срок до 01 апреля 2009 года должны были разработать и утвердить нормативные правовые акты, предусматривающие отмену действующих областных целевых программ и разработку одноименных целевых программ, имеющих срок реализации начиная с 2009 года.
Государственные заказчики программ столкнулись с проблемой: в короткие сроки необходимо было откорректировать целевые программы в соответствии с требованиями законодательства, устранить выявленные замечания по разработке и реализации ранее действующих программ в части показателей ресурсного обеспечения, уточнения (определения) целевых индикаторов, отражающих эффективность и результативность реализации этих программ, наличия оценки возможного воздействия негативных внешних факторов на итоги реализации программ и комплекса мер, смягчающих их воздействие.
В марте 2009 года министерством экономики было проведено совещание по вопросу оптимизации целевых программ в соответствии с ранее указанным поручением Губернатора Нижегородской области.
В помощь государственным заказчикам при разработке целевых программ министерством экономики были выдвинуты основные требования, предъявляемые к проектам целевых программ. Среди требований выдвигалось жесткое соблюдение макета целевой программы.
В соответствии с постановлением Правительства Нижегородской области от 01.01.01 года № 000 ведомственная целевая программа должна содержать следующие разделы:
- паспорт программы (наименование и основание для разработки программы, наименование субъекта бюджетного планирования, должностное лицо, утвердившее программу, цель программы и тактическая задача субъекта бюджетного планирования, на решение которой направлена программа, основные мероприятия программы, объемы и источники финансирования, сроки и этапы реализации, индикаторы целей программы);
- характеристика проблемы и цели программы;
- сроки и этапы реализации ведомственной целевой программы;
- перечень и описание программных мероприятий;
- управление программой и механизм ее реализации;
- индикаторы целей программы;
- социально-значимый эффект реализации программы и внешние факторы, влияющие на ее реализацию;
- методика оценки эффективности реализации программы;
- ресурсы, необходимые для реализации мероприятий программы.
Согласно указанного макета, целью утверждаемой ведомственной целевой программы «Усиление безопасности и обеспечение сохранности архивных фондов Нижегородской области на годы» является сохранение культурного наследия Нижегородской области, обеспечение широкого доступа к архивным документам как элементу информационной культуры, способной удовлетворить рост потребности населения, государства и субъектов хозяйствования в поиске и получении архивной информации, в том числе в электронном формате и по каналам электронной связи; обеспечение адаптации архивов к рыночным условиям.
Тактическая задача комитета при этом, на решение которой направлена указанная программа, - обеспечение сохранности историко-культурного наследия архивных фондов Нижегородской области.
Среди основных мероприятий данной программы являются:
- повысить уровень безопасности и эффективности работы архивов, сохранить ценнейшее и уникальное историческое наследие Нижегородской области;
- модернизировать материально-техническую базу государственных архивных учреждений Нижегородской области;
- развить электронные и иные информационно-поисковые системы для оперативного исполнения запросов архивной информации;
- увеличить долю отреставрированных уникальных и особо ценных архивных документов в общем объеме подлежащих реставрации документов этой категории и долю архивных документов, находящихся в условиях, обеспечивающих их постоянное (вечное) хранение, в общем количестве архивных документов.
Важнейшая проблема, с которой сталкиваются государственные заказчики целевых программ в период финансовой нестабильности - это сокращение доходной части областного бюджета.
Так, первоначально на реализацию мероприятий целевой программы комитету по делам архивов Нижегородской области выделялось 4 158 тыс. рублей, в том числе в 2009 году – 1 998 тыс. рублей, а в 2010 году предполагается выделить 2 160 тыс. рублей.
После последнего сокращения областного бюджета на 2009 год финансирование программы было урезано почти на 20% и составило 1 611 тыс. рублей.
Сокращение финансирования приводит к невозможности полной реализации программных мероприятий, что затрудняет целевое развитие отрасли.
Период финансовой нестабильности повлек за собой еще одну проблему: происходит ликвидация и сокращение масштабов деятельности большого количества предприятий.
Предприятия, имеющие соответствующую лицензию, обладающие определенным профилем деятельности, способные содействовать в реализации мероприятий ведомственных целевых программ, либо вынуждены закрываться, либо не согласны выполнять работу при имеющихся выделенных ресурсах на программные мероприятия.
Постоянный рост цен также затрудняет реализацию программных мероприятий. Инфляция просто «съедает» и без того немногочисленные средства, выделяемые на исполнение целевых программ, в результате чего намеченные мероприятия не выполняются надлежащим образом или вообще не могут быть выполнены.
Таким образом, период финансовой нестабильности накладывает серьезный отпечаток на разработку и реализацию ведомственных целевых программ. Это проявляется и в сокращении объемов финансирования на реализацию мероприятий ведомственных целевых программ, и в росте цен на материалы и продукцию, и в существенном уменьшении количества предприятий, которые можно задействовать для осуществления целевых мероприятий. Тем не менее, несмотря на все отмеченные сложности, ведомственные целевые программы в архивной отрасли на региональном уровне на сегодняшний день, на наш взгляд, не имеют альтернативы.
