РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКСПЕРТНАЯ ГРУППА №12
«ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИНВЕСТИЦИЙ И ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК, СОЗДАНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОЙ КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЫ»
ПРЕДЛОЖЕНИЯ
ПО АКТУАЛИЗАЦИИ СТРАТЕГИИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ВОРОНЕЖСКОЙ ОБЛАСТИ НА ДОЛГОСРОЧНУЮ ПЕРСПЕКТИВУ
Июль 2011
СОДЕРЖАНИЕ
Раздел 1 Повышение эффективности государственных инвестиций………..3
Раздел 2 Повышение эффективности государственных закупок,
создание федеральной контрактной системы…………………………………9
РАЗДЕЛ 1. Повышение эффективности государственных инвестиций
С целью актуализации Стратегии социально-экономического развития Воронежской области на долгосрочную перспективу (далее – Стратегия) члены региональной экспертной группы №12 «Повышение эффективности государственных инвестиций и государственных закупок, создание федеральной контрактной системы» в рамках направления «повышение эффективности государственных инвестиции» выносят на рассмотрение следующие предложения, дифференцированные по уровням.
1. Федеральный (Стратегия России 2020):
1.1. Рассмотреть перспективы развития системы долгосрочного тарифного регулирования на территории Российской Федерации.
1.2.Подготовить предложение к федеральной экспертной группе № 13 «Повышение эффективности государственных инвестиций и государственных закупок, создание федеральной контрактной системы» о рассмотрении вопроса разработки и принятии нормативно-правового акта об использовании ресурсов Пенсионного фонда РФ для инвестирования (соинвестирования) наиболее значимых региональных инфраструктурных проектов с учетом механизмов возвратности и прозрачности.
1.3.Проработать на уровне Российской Федерации механизм, позволяющий обеспечить привлечение внебюджетных и кредитных ресурсов при выделении средств на обслуживание кредитных ресурсов, субсидирование процентных ставок по кредитам, гарантии частным инвесторам по возврату вложенных инвестиций.
2. Региональный (актуализация Стратегии):
2.1.Рассмотреть перспективы развития системы долгосрочного тарифного регулирования в Воронежской области.
2.2.Предусмотреть механизм финансирования затрат на подготовку проектно-сметной документации муниципальных инфраструктурных проектов в бюджете областной адресной инвестиционной программы и областных целевых программ, предполагаемых к реализации в рамках проектов государственно-частного партнерства.
2.3.Рекомендовать принять закон о государственно-частном партнерстве в Воронежской области.
2.4.Рекомендовать Агентству по привлечению инвестиций Воронежской области разработать модели, механизмы и типовые проекты, необходимые для реализации региональной политики государственно-частного партнерства в Воронежской области и предназначенные для включения в состав соответствующих целевых программ и подготовить предложения в виде конкретных инвестиционных проектов, готовых для включения в реестр инвестиционных проектов Программы социально-экономического развития Воронежской области на годы.
2.5.Рекомендовать доработать Стратегию и Программу социально-экономического развития Воронежской области на 2годы (далее – Программа) в части применения государственно-частного партнерства.
В частности, в Программе:
- глава 2, подраздел 2.1 в приоритетных направлениях деятельности по повышению инвестиционной привлекательности Воронежской области, пункт 6 представить в виде: «формирование нормативно-правовой базы и совершенствование механизма государственно-частного партнерства»;
- глава 2, подраздел 2.4, первый абзац представить в виде, - «Целью технологической модернизации в Воронежской области является реформирование регионального промышленного комплекса на основе привлечения инвестиций в модернизацию основных фондов промышленных предприятий и развития современной производственной базы на высоком технологическом уровне».
- глава 2, подраздел 2.4, в результатах реализации мероприятий исключить пункт, - «увеличение количества предприятий в системе государственно-частного партнерства в 1,25 раза (в 2009 году – 40, в 2014 – 50)»;
- глава 3, подраздел 3.4, пункт 5 представить в виде, - «предоставление земельных участков на принципах развития государственно-частного партнёрства для строительства объектов муниципальной инженерной и социальной инфраструктуры под комплексную жилую застройку».
- глава 3, подраздел 3.5 расширить, добавив пункт 4, - «широкое применение принципов государственно-частного партнёрства, как базисной основы в реформировании ЖКХ муниципальных образований Воронежской области», здесь же в результатах реализации мероприятий добавить пункт 7, - «довести долю предприятий основанных на принципах ГЧП к 2016 году до 30% от общей доли предприятий в сфере ЖКХ»;
- в главе 3, подраздел 3.12 расширить, включив в приоритетные направления до пункт 13, - «создание сети современных предприятий по переработке мусора (промышленных и бытовых отходов) на основе государственно-частного партнёрства, обеспечивающей удовлетворение существующих потребностей в переработке мусора (промышленных и бытовых отходов) в муниципальных образованиях Воронежской области». В результатах реализации мероприятий пункт 1 представить в виде, - «увеличение удельного веса объектов размещения отходов, соответствующих нормативным требованиям, в общем количестве с 1,82 % в 2009 году до 30 % в 2014 году»;
- в главе 4, подраздел 4.1 расширить, добавив пункт 11, - «разработка и реализация мероприятий по созданию условий для широкого применения органами местного самоуправления механизмов, моделей и методов государственно-частного партнёрства». В результатах реализации мероприятий пункт 1 представить как, - «развитие действенных систем стратегического планирования, проектного (матричного) управления, а также системы государственно-частного партнёрства».
В Стратегии Воронежской области:
- глава 1, подраздел 1.3, стр. 7, третий абзац дополнить, - «приоритет отдается крупным инвестиционным проектам, в том числе на условиях и принципах государственно-частного партнёрства. Из существующих отраслей приоритетными отраслями для формирования инвестиционного портфеля являются электроника, транспортное машиностроение, пищевая, химическая, авиационная промышленность, ЖКХ (в части водоснабжения, канализования и переработки мусора (промышленных и бытовых отходов))»;
- глава 1, подраздел 1.3, стр. 17, второй абзац изменить, - «Жилищно-коммунальное хозяйство (далее – ЖКХ) является достаточно значимой отраслью с точки зрения генерируемых доходов. Основная задача – перевести предприятия ЖКХ из убыточных в прибыльные, повысить их рентабельность. Это можно сделать путем внедрения механизмов, моделей и методов государственно-частного партнёрства (ГЧП). Однако делать это нужно с чрезвычайной осторожностью, поскольку в отрасли, во-первых, доминируют естественные монополисты, а во-вторых, отрасль имеет очевидную социальную значимость. В перспективе до 2020 года регулирующая и контролирующая роль региональных властей должна заключаться в создании условий для реализации принципов ГЧП в особо значимых для региона направлениях, - водоснабжение, канализование и переработка мусора (промышленных и бытовых отходов). Основной стратегической задачей в сфере ЖКХ является развитие коммунальной инфраструктуры в муниципальных районах и городских округах».
- глава 1, подраздел 1.3, стр. 17, третий абзац изменить, - «в сфере недвижимости и девелопмента стратегическим направлением является стимулирование ответственных девелоперов, ориентированных на долгосрочное развитие объектов недвижимости и социальной структуры, в том числе на основе принципов ГЧП».
- глава 1, подраздел 1.5, стр. 29, «Экология и окружающая среда» изменить, - «Стратегия экологического развития должна ориентироваться на снижение напряжения по основным базовым направлениям состояния окружающей среды: качеству питьевой воды, водоснабжения, канализованию и проблеме утилизации бытовых и промышленных отходов. Первоочередным приоритетом является создание системы государственно-частного партнёрства, которая обеспечит реализацию современных инвестиционных проектов по собору и утилизации бытовых и промышленных отходов, водоснабжению и канализованию. Кроме того, развитие экономики не должно осуществляться в ущерб качеству окружающей среды, поэтому помимо уже существующих федеральных и региональных органов контроля и надзора, целесообразно создание экологической полиции, служб мониторинга окружающей среды. Санкции за нанесение вреда окружающей среде должны стать ощутимыми и действенными».
- в главе 3, подраздел 3.3.1, в подходах и механизмах развития промышленности Воронежской области (стр. 154) полностью исключить пункт, - «механизм государственно-частного партнерства в промышленной сфере».
2.6.При разработке, экспертизе и утверждении областных целевых программ рекомендовать использовать в качестве приоритетного направления в развитии общественной инфраструктуры и жилищно-коммунального хозяйства модели, механизмы и типовые инвестиционные проекты в сфере государственно-частного партнерства.
2.7.Рассмотреть возможность создания Регионального инвестиционного фонда, с целью участия в финансировании (софинансировании) приоритетных инвестиционных проектов, в том числе реализуемых на принципе государственно-частного партнерства.
2.8.Проработать механизм, позволяющий обеспечить привлечение внебюджетных и кредитных ресурсов при выделении средств на обслуживание кредитных ресурсов, субсидирование процентных ставок по кредитам, гарантии частным инвесторам по возврату вложенных инвестиций.
2.9.Рекомендовать АУ ВО «Институт регионального развития Воронежской области» разработать и утвердить порядок проведения экспертизы инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств областного бюджета, направляемых на капитальные вложения, а так же методику оценки эффективности использования средств областного бюджета, направляемых на капитальные вложения (используя опыт Правительства Московской области). Постановление Правительства МО № 000/32 от 01.01.2001 г. «Об утверждении порядка проведения проверки инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств бюджета Московской области, направляемых на капитальные вложения».
РАЗДЕЛ 2. Повышение эффективности государственных закупок, создание федеральной контрактной системы
С целью актуализации Стратегии члены региональной экспертной группы №12 «Повышение эффективности государственных инвестиций и государственных закупок, создание федеральной контрактной системы» в рамках направления «повышение эффективности государственных закупок, создание федеральной контрактной системы» выносят на рассмотрение следующие предложения, дифференцированные по уровням.
1. Федеральный (Стратегия России 2020):
1.1. Подготовить обращение в Министерство экономического развития Российской Федерации о необходимости формирования рекомендаций в адрес субъектов Российской Федерации о закреплении на нормативной правовой основе уполномоченного органа на размещение заказов, консолидатором и координатором работы заказчиков по реализации процедур прогнозирования и планирования удовлетворения государственных нужд (составлению прогнозных планов закупок, планов закупок и планов-графиков закупок, внесению в них изменения), а также по исполнению государственных контрактов;
1.2. Подготовить предложения по совершенствованию системы размещения государственного заказа в части расширения способов размещения заказа и дифференциации процедур в зависимости от видов закупаемых товаров, работ, услуг. Постоянное взаимодействие с федеральной экспертной группой № 13 «Повышение эффективности государственных инвестиций и государственных закупок, создание федеральной контрактной системы», Министерством экономического развития Российской Федерации, ГУ Высшая школа экономики им. Соловьева, в том числе по внесению изменений в концепцию федеральной контрактной системы в части регламентации процедур размещения заказа.
1.3. Подготовить предложения по внесению изменений в проект Федерального закона «О федеральной контрактной системе».
1.4. Подготовить предложения о создании Единого классификатора товаров, работ и услуг, используемого при размещении заказов для государственных нужд.
2. Региональный (актуализация Стратегии):
2.1. Предусмотреть возможность дополнения Стратегии социально-экономического развития Воронежской области на долгосрочную перспективу (раздел 5 «Стратегия органов государственного и муниципального управления») пунктом «5.5.Повышение эффективности государственных закупок, создание федеральной контрактной системы» (Приложение).
Данное предложение обусловлено участием Воронежской области в программе пилотных проектов по формированию федеральной контрактной системы в соответствии с Соглашением (/Д01 от 01.01.2001 г.), подписанным губернатором Воронежской области и Министром экономического развития Российской Федерации
;
2.2. Рекомендовать государственным заказчикам Воронежской области к реализации принцип системного управления закупочным процессом региона, который включает в себя три последовательные и взаимоувязанные стадии:
- Прогнозирование и планирование удовлетворения государственных нужд.
- Размещение заказов на поставку товаров, работ и услуг.
- Исполнение государственного контракта.
2.3. Рекомендовать государственным заказчикам к внедрению механизмы и инструменты повышения эффективности закупочной деятельности на стадиях прогнозирования и планирования удовлетворения государственных нужд, размещения государственного заказа и исполнения государственного контракта Воронежской области.
Представленные дополнения повлекут за собой необходимость внесения следующего изменения:
2.4. во введении Стратегии пункт 5 изложить в следующей редакции: «5. Раздел «Стратегия органов государственного и муниципального управления» дает представление об основных векторах государственной политики в сфере организации государственного и муниципального управления, совершенствования бюджетной системы и системы государственных закупок в регионе, создания федеральной контрактной системы».
Доработка Стратегии в указанном направлении позволит повысить системность, оперативность и координацию всех субъектов сферы государственных закупок региона, обеспечив создание непрерывного «цикла» закупочного процесса, начиная от планирования удовлетворения государственных нужд до исполнения государственных контрактов Воронежской области.
3. Муниципальный (стратегия муниципального развития):
3.1. Рекомендовать органам местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Воронежской области внедрить принцип системного управления закупочной деятельностью, а также применять механизмы и инструменты повышения эффективности закупочного процесса.
Приложение
5.5. Повышение эффективности государственных закупок,
создание федеральной контрактной системы
5.5.1. Характеристика системы размещения государственного заказа Воронежской области
Размещение государственного заказа в Воронежской области представляет собой централизованную систему, в рамках которой государственные заказчики подают заявки на проведение торгов в управление государственного заказа и организации торгов Воронежской области (далее – Управление), которое является уполномоченным органом на размещение государственного заказа, направляющим их на Общероссийский официальный сайт для размещения информации о размещении заказов, на электронные торговые площадки и осуществляющим дальнейшие процедуры в рамках своей компетенции.
Этапом, предшествующим процедуре торгов является этап планирования государственного заказа Воронежской области.
Система формирования государственного заказа в Воронежской области включает в себя процедуры прогнозирования и планирования размещения государственных заказов.
В рамках прогнозирования потребностей в товарах, работах, услугах в Воронежской области главными распорядителями бюджетных средств (далее - ГРБС) составляются прогнозы закупок, которые направляются для формирования консолидированного регионального прогноза в Управление. Распоряжением правительства области «О прогнозе объемов продукции, закупаемых для государственных и муниципальных нужд Воронежской области» закреплены зоны ответственности, сроки и порядок предоставления вышеуказанной информации.
На этапе планирования государственного заказа в Воронежской области с целью обеспечения планомерного размещения заказа и удовлетворения потребностей региона по данным ГРБС осуществляются следующие мероприятия:
составляется областной государственных заказ, отображающий объем средств, необходимый для размещения государственного (муниципального) заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд за счет средств бюджетов всех уровней (с учетом целевых программ) посредством проведения торгов (конкурсов, аукционов), запроса котировок, размещения заказа у единственного поставщика (п. п.1-7, п.14, ч.2, ст.55, Федерального закона от 01.01.2001 г.);
составляется сводный график размещения государственного заказа, характеризующий распределение во времени государственного заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд в форме торгов (конкурсов, аукционов), запроса котировок, размещения заказа у единственного поставщика;
осуществляется пресечение размещения заказа сверх выделенных лимитов бюджетных обязательств.
Отметим, что в Воронежской области разработаны формы документов по областному государственному заказу, сводному графику размещения государственного заказа Воронежской области, а также методические рекомендации по их заполнению.
Все указанные процедуры регламентированы нормативными правовыми актами:
приказами Управления («Об утверждении форм документов по областному государственному (муниципальному) заказу, сводному графику (плану-графику) размещения государственного заказа Воронежской области и методических рекомендаций по их заполнению», «Об утверждении областного государственного заказа Воронежской области на 2011 год», «Об утверждении сводного графика размещения государственного заказа Воронежской области на 2011 год»),
распоряжением правительства Воронежской области «О дополнительных мерах по обеспечению эффективного использования бюджетных средств при формировании, размещении и исполнении государственного заказа Воронежской области».
С целью повышения эффективности процедур размещения государственного заказа региона 17.11.2010 г. между губернатором Воронежской области и Министром экономического развития Российской Федерации было заключено Соглашение об участии Воронежской области в программе пилотных проектов по формированию федеральной контрактной системы (далее – ФКС), призванной обеспечить единый технологический цикл планирования государственных потребностей, формирования и размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, исполнения и мониторинга государственных контрактов.
Кроме того, созданным в качестве организационной структуры функционирования ФКС в Воронежской области автономным учреждением «Информационно-аналитический центр «Госзаказ» (далее – АУ ИАЦ «Госзаказ») на этапе планирования размещения государственного заказа проводится анализ соответствия начальных (максимальных) цен контрактов рыночным условиям посредством применения информационной базы данных по ценам на товары, работы, услуги и паспортам поставщиков, формируемой путем запроса коммерческих предложений (прайсов) у поставщиков (в следующей очередности: производитель, официальный дистрибьютор, дилер, остальные представители на рынке). Также учитываются цены из данных по предыдущим торгам, состоявшимся на территории РФ, с применением коэффициентов инфляции в зависимости от года проводимых торгов. Еще одним информационным источником выступает мониторинг производителей на добросовестность исполнения государственных контрактов, информация об их участии в торгах на территории РФ, проверка реквизитов по базе ФНС и т. д.
Анализ соответствия начальных (максимальных) цен осуществляется посредством сверки поданных государственным заказчиком данных со средней сформированной ценой. Такая цена определяется из числа нескольких производителей, но не менее трех.
Размещение государственного заказа Воронежской области осуществляется в строгом соответствии с положениями Федерального Закона от 01.01.2001 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
В рамках размещения заказов для государственных нужд Воронежской области в 2010 году было рассмотрено 809 заявок (содержащих 3010 лотов), из них 748 заявок (содержащих 2635 лотов) направлено на проведение торгов, что на 18,54 % больше по сравнению с 2009 годом.
Объем размещенного государственного заказа Воронежской области в 2010 году составил,85 тыс. руб., что на 26,80 % больше значения 2009 года. Отметим, что доля размещенного заказа в расходной части бюджета Воронежской области в 2010 году составляла 23,9 %, что на 1,1 % превышает аналогичный показатель предыдущего 2009 года.
Объем размещенного государственного заказа за 2010 год по способам размещения: в форме открытого аукциона – 7 494 933,47 тыс. руб. (65,40 %), открытого аукциона в электронной форме - 39 275,19 тыс. руб. (0,34 %), открытого конкурса – 673 112,34 тыс. руб. (5,87 %), запроса котировок – 604 531 тыс. руб. (5,27 %), закупки у монополистов – 1 653 716 тыс. руб. (14,43 %), проведения закупок до 100 тыс. руб. – 995 829,85 тыс. руб. (8,69 %).
В течение 2010 года наибольший удельный вес в объеме размещенных государственных заказов составили строительство, ремонт и реконструкция (33,41 %) и различные услуги – 12,93% (открытие кредитных линий, юридические услуги, получение, учет, хранение и доставка лекарственных средств и др.). Достаточно высокой долей в структуре размещенного государственного заказа характеризуется сумма заключенных контрактов на закупку лекарственных средств и товаров медицинского назначения для департамента здравоохранения Воронежской области – 15,36 %, а также закупку продуктов питания – 5,72 %.
Условная экономия бюджетных средств по итогам проведения торгов за 2010 год достигла значения 412 601,08 тыс. рублей (4,73 %), что на,47 тыс. руб. (0,59 %) больше показагода (экономия 2009 года рассматривается без учета торгов на строительство перинатального центра).
В 2010 году зарегистрировано 7096 государственных контрактов на общую сумму 12 381 360,45 тыс. рублей (заключенных по результатам проведения торгов, запросов котировок, размещения заказа у единственного поставщика, монополистов), что на 44,37 % больше показагода.
В рамках исполнения Плана мероприятий по реализации Послания Президента Российской Федерации, Программы социально-экономического развития региона и участия Воронежской области в программе пилотных проектов по формированию ФКС в субъектах РФ внесены изменения в постановление правительства Воронежской области от 8 мая 2009 года № 000 (ред. ), на основании которых осуществляются подготовительные мероприятия в рамках реализации процедур мониторинга исполнения государственных контрактов.
Однако, система размещения государственного заказа Воронежской области не совершенна и требует реализации комплекса мероприятий, способствующих повышению эффективности государственных закупок, созданию элементов федеральной контрактной системы.
5.5.2. Цели и задачи повышения эффективности государственных закупок, создания федеральной контрактной системы
Основными целями повышения эффективности системы государственных закупок Воронежской области на долгосрочную перспективу и создания федеральной контрактной системы в регионе являются:
- повышение эффективности удовлетворения государственных нужд;
- реализация единого цикла формирования, размещения государственного заказа и исполнения государственных контрактов;
- повышение открытости и управляемости системы государственных закупок региона;
- повышение эффективности использования бюджетных средств;
- снижение экономических и коррупционных рисков.
Для реализации поставленных целей необходимо решить следующие задачи:
- создать элементы федеральной контрактной системы в Воронежской области;
- сформировать единую ценовую политику региона в сфере размещения государственного заказа;
- обеспечить гармонизацию прав и ответственности участников размещения государственного заказа;
- создать систему, обеспечивающую достижение конечных результатов закупочного процесса.
5.5.3. Направления повышения эффективности государственных закупок, создание федеральной контрактной системы
Согласно основам формирования ФКС повышение эффективности государственных закупок должно реализовываться посредством системного управления закупочным процессом, который включает в себя три последовательные и взаимоувязанные стадии:
1. Прогнозирование и планирование удовлетворения государственных нужд.
2. Размещение заказов на поставку товаров, работ и услуг.
3. Исполнение государственного контракта.
5.5.3.1. Прогнозирование и планирование удовлетворения государственных нужд
Нормативной правовой основой прогнозирования и планирования удовлетворения государственных нужд является действующее бюджетное законодательство, которое ориентировано на обеспечение целевого использования бюджетных средств. В настоящее время прогнозирование и планирование удовлетворения государственных нужд в значительной мере строится на финансовой базе с учетом выделенных лимитов бюджетных обязательств государственным заказчикам, при этом обоснования параметров государственных нужд не всегда отражают приоритеты социально-экономического развития региона.
В настоящее время не представляется возможным определить ключевые параметры государственных контрактов уже на этапе планирования удовлетворения государственных нужд, что определяет невозможность проведения в дальнейшем детального мониторинга и оценки исполнения государственных контрактов.
Таким образом, создание системы прогнозирования государственных потребностей и планирования обеспечения государственных нужд Воронежской области должно осуществляться по следующим основным направлениям:
-регламентация процедур прогнозирования и планирования удовлетворения государственных нужд;
-мониторинг и обоснование начальных (максимальных) цен контрактов на закупаемые товары, работы, услуги посредством использования единых ценовых ориентиров;
-создание и внедрение типовых государственных контрактов в разрезе групп закупаемых товаров, работ, услуг, а в последующем и номенклатурного перечня товаров, работ, услуг.
Регламентация процедур прогнозирования и планирования удовлетворения государственных нужд.
В рамках совершенствования процедур прогнозирования и планирования удовлетворения государственных нужд, а также в целях упорядочения своей деятельности ГРБС должны формировать прогнозные планы закупок товаров, работ, услуг для государственных нужд Воронежской области на очередной финансовый год и плановый трехлетний период. Реализация среднесрочного принципа прогнозирования на основе возложенных на ГРБС функций, целей и задач позволит учесть приоритеты социально-экономического развития региона на более длительный период, чем очередной финансовый год.
На основе прогнозных планов закупок товаров, работ, услуг для государственных нужд Воронежской области ГРБС с учетом доведенных до них предельных объемов финансирования необходимо формировать государственный заказ, план закупок товаров, работ, услуг для государственных нужд, а также план-график размещения заказов и исполнения контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд.
Кроме того, необходимо предусмотреть отчетные формы исполнения ГРБС ранее намеченных планов с целью проведения анализа эффективности реализации рассматриваемых процедур.
Мониторинг и обоснование начальных (максимальных) цен контрактов на закупаемые товары, работы, услуги.
В рамках повышения эффективности процедуры планирования удовлетворения государственных нужд Воронежской области, а также эффективного расходования бюджетных средств на первоначальном этапе размещения заказа необходимо осуществлять мониторинг и обоснование начальных (максимальных) цен контрактов на закупаемые товары, работы, услуги. В Воронежской области указанная функция возложена на АУ ИАЦ «Госзаказ».
Основными этапами мониторинга и обоснования начальных (максимальных) цен контрактов на закупаемые товары, работы, услуги должны являться:
идентификация предмета закупки (товара, работы, услуги);
отбор производителей (поставщиков) товара, работы, услуги;
мониторинг цен производителей (поставщиков) товара, работы, услуги в рамках формирования информационной базы данных товаров, работ, услуг;
анализ соответствия начальных (максимальных) цен заказчика со средней сформированной ценой в информационной базе данных (формирование цены на товар, работу, услугу);
формирование аналитического заключения по результатам мониторинга и обоснования начальных (максимальных) цен контрактов на закупаемые товары, работы, услуги.
Создание и внедрение типовых государственных контрактов в разрезе групп закупаемых товаров, работ, услуг, а в последующем и номенклатурного перечня товаров, работ, услуг.
Анализ многообразия предметов закупки, в том числе стандартизированных товаров, работ и услуг, для которых существуют конкурентные рынки, а также иных предметов поставок и инновационной продукции позволил выявить применение зачастую унифицированных условий государственных контрактов, которые должны обеспечивать закупочный процесс. Данный факт обусловливает целесообразность разработки библиотеки типовых государственных контрактов, состоящей из проектов государственных контрактов, типовых форм иных необходимых документов, а также методических рекомендации по их применению для групп товаров, работ, услуг, а в последующем и номенклатурного перечня товаров, работ, услуг.
Типовой государственный контракт должен содержать:
перечень обязательных условий и порядок применения рекомендательных норм;
правила взаимодействия исполнителя и его субподрядчиков;
детальные санкции, как для поставщиков, так и для субподрядчиков;
условия гарантийного и постгарантийного (сервисного) обслуживания;
в случаях необходимости обязательство проведения независимой технической экспертизы и т. д.
При формировании типового государственного контракта, предметом которого является особо крупный и важный объект необходимо предусмотреть требования по:
наличию у исполнителя системы управления контрактом и системы управления качеством;
привлечению специализированных экспертных организаций, задачей которых является обеспечение контроля и участие в приемке как итогового, так и промежуточных результатов государственных контрактов.
5.5.3.2. Размещение заказов на поставку товаров, работ и услуг
В настоящее время процедура размещения государственного заказа Воронежской области регулируется Федеральным законом от 01.01.01 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». В рамках создания единого цикла формирования, размещения и исполнения государственного заказа потребуется дальнейшее совершенствование процедур размещения государственного заказа.
Основным направлением совершенствования законодательства в сфере размещения государственного заказа является дифференциация процедур размещения заказа в зависимости от видов закупаемых товаров, работ, услуг и расширение перечня способов размещения заказа на товары, работы, услуги, качество которых можно оценить только в процессе эксплуатации / использования объекта закупки. Заказчик для указанной категории товаров, работ, услуг будет вправе использовать следующие способы размещения заказа: электронный аукцион с предквалификацией; открытый одноэтапный конкурс; открытый одноэтапный конкурс с предварительным квалификационным отбором; открытый двухэтапный конкурс; закрытый конкурс; закрытый двухэтапных конкурс; конкурентные переговоры.
Одновременно с этим должны быть введены ограничения возможности заказчика по выбору конкретного способа размещения заказа путем установлением закрытого перечня условий выбора того или иного способа, а также пороговых значений надлежащих к применению критериев оценки и сопоставления заявок.
Дополнительно предлагается законодательно установить закрытый перечень требований по допуску с учетом специфики закупок, в составе которого возможны следующие типы критериев: правоспособность; соответствие квалификационным требованиям; деловая репутация; финансовая устойчивость.
Кроме того, в законодательство о размещении заказов должны быть внесены такие новшества как антидемпинговые меры, расширение зоны обязательного применения мер обеспечения государственных контрактов и другие. Отметим, что совершенствование процедур размещения государственного заказа Воронежской области в рамках приведенных выше аспектов целесообразно осуществлять только после утверждения и вступления в юридическую силу Федерального закона «О федеральной контрактной системе».
5.5.3.3. Исполнение государственного контракта
В настоящее время стадия исполнения государственных контрактов является наименее проработанной как с точки зрения нормативно-правовой базы, регулирующей процедурность ее реализации, так и с позиции методологического обеспечения процесса. На стадии исполнения государственных контрактов не определены схемы и механизмы управления исполнением государственного контракта, не применяются проектные принципы управления, не создана система многоуровневого мониторинга исполнения государственных контрактов, который находится в компетенции государственных заказчиков.
Согласно основным принципам создания ФКС процедуры исполнения государственных контрактов должны реализовываться посредством:
применения проектных принципов управления;
внедрения технологий мониторинга исполнения государственных контрактов;
оценки эффективности исполнения государственных контрактов;
детализации процедур приемки результатов и администрирования гарантийного периода государственных контрактов.
Отметим, что проектные принципы управления государственными контрактами должны применяться для исполнения крупных государственных контрактов, преимущественно в сфере инвестиционных расходов государственных заказчиков. Поскольку данная стадия находится на первоначальном этапе проработки, проектные принципы управления государственными контрактами будут формироваться в дальнейшем.
Мониторинг исполнения государственных контрактов, особенно на его начальной стадии, позволяет существенно снизить риски неисполнения или ненадлежащего исполнения контракта. В ходе мониторинга должна консолидироваться, анализироваться и оцениваться информация о:
использовании средств, направляемых на финансирование государственного контракта;
соблюдении сроков исполнения государственных контрактов как промежуточных, так и итоговых;
промежуточных и итоговых результатов исполнения государственных контрактов и их количественных и качественных характеристиках.
При проведении данной процедуры исполнения государственных контрактов осуществляется оценка эффективности исполнения государственных контрактов посредством анализа вышеуказанных критериев.
В случае расхождения фактических и плановых значений характеристик исполнения контрактов, выявленных по результатам мониторинга, вырабатываются предложения по принятию мер управляющего воздействия, а также мероприятий, направленных на ограничение рисков неисполнения или ненадлежащего исполнения государственного контракта.
Эффективность процедур мониторинга должна быть повышена за счет внедрения автоматизированной информационной системы мониторинга исполнения государственных контрактов, позволяющей предоставлять необходимую информацию всем участникам и принимать оперативные решения о мерах управляющего воздействия.
Детализация процедур приемки результатов и администрирования гарантийного периода государственных контрактов.
Рассматриваемый раздел предполагает обеспечение унификации процедур приемки результатов исполнения государственных контрактов, в связи, с чем должны устанавливаться обязательные для применения процедуры приемки итоговых и промежуточных результатов по крупным и особо крупным контрактам, долгосрочным государственным контрактам, а также государственным контрактам, предметом которых выступает приобретение стандартной продукции.
Приемка результатов отдельных контрактов должна сопровождаться обязательной внешней экспертизой, в том числе, необходимо создать процедуры внешней экспертизы поставок нового технологического оборудования с длительным циклом производства, определить этапы приемки промежуточных результатов (опытных моделей и образцов), включая их испытания и оценку.
Последним этапом исполнения государственных контрактов, реализуемым в рамках ФКС в Воронежской области, должно стать администрирование гарантийного периода, позволяющего на протяжении более долговременного периода оценить эффективность удовлетворения государственной нужды. Отметим, что реализация указанной процедуры будет осуществляться в последующий период.
5.5.4. Механизмы повышения эффективности государственных закупок, создания федеральной контрактной системы
Как было отмечено ранее, выявлено два направления повышения эффективности государственных закупок, создания федеральной контрактной системы Воронежской области, что обусловливает необходимость рассмотрения механизмов реализации процедур совершенствования также в рамках данных аспектов (прогнозирование и планирование удовлетворения государственных нужд, исполнение государственного контракта).
5.5.4.1. Механизмы повышения эффективности прогнозирования и планирования удовлетворения государственных нужд
В рамках регламентации процедур прогнозирования и планирования удовлетворения государственных нужд Воронежской области предлагаем использовать следующие механизмы:
1. Разработать и утвердить нормативные правовые акты Воронежской области, регламентирующие порядок и формы предоставления информации в части прогнозирования и планирования удовлетворения государственных нужд в соответствии с имеющимися проектами на уровне РФ.
2. Формировать годовые прогнозные планы закупок товаров, работ, услуг для государственных нужд Воронежской области.
3. Формировать годовой государственный заказ с указанием статей (подстатей) классификации операций сектора государственного управления.
4. Формировать годовой план закупок товаров, работ, услуг для государственных нужд Воронежской области с указанием перечня планируемых к закупке товаров, работ и услуг и периода размещения государственного заказа (квартал).
5. Формировать ежеквартальный план-график размещения заказов и исполнения контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд, детализированный по перечню планируемых к закупке товаров, работ и услуг с указанием планируемой даты размещения заказа.
6. Формировать годовой отчет о реализации плана закупок товаров, работ, услуг для государственных нужд.
7. Формировать ежеквартальные отчетные сведения о размещении областного государственного заказа.
Проведение мониторинга и обоснования начальных (максимальных) цен контрактов на закупаемые товары, работы, услуги обусловливает необходимость реализации следующих механизмов:
1. Формировать информационную базу на товары, работы и услуги, закупаемые для государственных нужд Воронежской области.
2. Формировать информационную базу данных паспортов участников размещения государственного заказа Воронежской области (составление реестра недобросовестных поставщиков).
3. Формировать методики определения начальных (максимальных) цен государственных контрактов.
4. Разработать и утвердить нормативные правовые акты Воронежской области, регламентирующие порядок взаимодействия Управления, АУ ИАЦ «Госзаказ» и ГРБС по осуществлению процедур мониторинга и обоснования начальных (максимальных) цен контрактов на закупаемые товары, работы, услуги Воронежской области.
Для создания и внедрения типовых государственных контрактов в разрезе групп закупаемых товаров, работ, услуг, а в последующем номенклатурного перечня товаров, работ, услуг необходимо:
1. Разработать типовые государственные контракты в разрезе групп закупаемых товаров, работ, услуг.
2. Разработать типовые государственные контракты по наиболее массовым товарам, работам и услугам, приобретаемым для государственных нужд Воронежской области в рамках номенклатурного перечня товаров, работ, услуг, далее - сформировать типовые государственные контракты по остальным номенклатурным единицам товаров, работ и услуг.
3. Осуществлять мониторинг применения типовых контрактов с целью внесения изменений и поправок в документы.
5.5.4.2. Механизмы повышения эффективности
исполнения государственного контракта
Для реализации оценки эффективности исполнения государственными контрактами необходимо:
1. Разработать и утвердить регламенты взаимодействия Управления, АУ ИАЦ «Госзаказ» и ГРБС по осуществлению мониторинга исполнения государственных контрактов, которые должны охватывать случаи и порядок обязательного привлечения технического аудита и независимой экспертизы.
2. Разработать и утвердить форму предоставления информации ГРБС, позволяющую получать исчерпывающую оперативную информацию о ходе исполнения государственных контрактов.
3. Разработать и утвердить единый инструментарий оценки эффективности, включающий модели оценки эффективности государственных контрактов разных типов, алгоритмы разработки и расчета показателей эффективности исполнения контракта, процедуры проведения оценки эффективности и порядок использования ее результатов.
4. Сформировать и поддерживать в актуальном состоянии информационную базу для проведения мониторинга исполнения контрактов.
5. Разработать и утвердить регламенты функционирования информационной системы мониторинга государственных контрактов.
5.5.5. Стратегические индикаторы развития системы государственных закупок, создания федеральной контрактной системы
Основными ориентирами развития системы государственных закупок, создания федеральной контрактной системы являются показатели, целевые значения которых представлены в таблице.
Таблица - Стратегические индикаторы развития системы государственных закупок, создания федеральной контрактной системы
№п/п | Наименование индикатора | Единица измерения | Целевые значения | ||||||||||
2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | |||
1 | Степень соответствия заявок, поданных государственными заказчиками на проведение торгов, плану-графику размещения государственного заказа | % | 67,0 | 73,0 | 80,0 | 85,0 | 90,0 | 92,0 | 93,0 | 94,0 | 95,0 | 96,0 | 97,0 |
2 | Доля заявок государственных заказчиков, подлежащих анализу начальной (максимальной) цены контракта на предмет соответствия рыночным условиям, в общем объеме размещения государственного заказа | % | 2,36 | 3,0 | 4,0 | 5,0 | 5,5 | 6,0 | 6,5 | 7,0 | 7,5 | 8,0 | 8,5 |
3 | Удельный вес экономии бюджетных средств, выявленной при анализе начальной (максимальной) цены контракта на соответствие рыночным условиям, в общем стоимостном объеме проведенных аналитический процедур | % | - | 9,0 | 10,0 | 8,0 | 7,0 | 6,5 | 6,0 | 5,5 | 5,0 | 4,5 | 4,0 |
4 | Удельный вес позиций информационной базы данных товаров, работ, услуг в общем номенклатурном перечне потребностей государственных заказчиков, сформированных согласно ОКДП | % | 15,0 | 50,0 | 70,0 | 85,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 |
5 | Доля государственных контрактов, подлежащих мониторингу исполнения | % | - | 30,0 | 60,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 |
Отметим, что плановые значения индикаторов могут быть скорректированы в сторону увеличения положительных тенденций их изменения
