*
О методологии судебной реформы
Слово «реформа» происходит от латинского reformare – преобразовывать, и в российской энциклопедической литературе характеризуется как преобразование, изменение, переустройство политической, экономической, социальной, культурной и других сторон общественной жизни (отношений, порядков, институтов, организаций, учреждений и др.) при сохранении основ существующего государственного строя.[1] Реформы в любом обществе, являясь важной составной частью государственной политики, элементом экономических, социальных и иных изменений, могут быть как положительными, прогрессивными, предотвращающими кризисы и снимающими напряжение в обществе, так и консервативными - стагнирующими, а так же – негативными, реакционными, отбрасывающими страну назад.
В полной мере это относится и к судебным реформам. Вообще же отечественным судебным реформам в научной литературе посвящено немало работ – диссертационных[2], монографических - как индивидуальных [3], так и коллективных[4], научных статей[5] и докладов[6] и т. д. Естественно предложено немало определений понятия «судебная реформа». По мнению автора настоящей работы, судебная реформа (с общеметодологической точки зрения, а методология, как известно – это совокупность приемов исследования, применяемых в научном познании мира[7]) – это радикальное преобразование всех составляющих судебной власти – судоустройственной, судопроизводственной и такой составляющей, как статус лиц, непосредственно осуществляющих правосудие. Каким требованиям эти преобразования должны соответствовать, чтобы считать их судебной реформой?
Во первых, в их основе должен лежать цельный программный документ, разработанный на основе добротной научной концепции, в котором должна быть зафиксирована максимально, по возможности, ясно сформулированная цель реформаторских преобразований (а равно – этапные, промежуточные цели). Во вторых, в развитие этого документа должны быть одновременно приняты предварительно тщательно разработанные, четко между собой взаимосвязанные, синхронно сбалансированные и т. д., законодательные акты (еще лучше – если это будет единый комплексный акт, желательно - кодифицированный). В третьих, преобразования должны быть воистину радикальными – в своей концептуальной основе. В четвертых, они должны быть всеобъемлющими, комплексно и взаимосвязанно охватывать все составляющие судебной власти: звенность и структуру судебной системы, процедуры осуществления правосудия, качественные характеристики судей (не персонифицировано, разумеется) и судебных заседателей. В пятых, проведение этой реформы – сжато, но поэтапно – должно быть, безусловно, обеспечено организационно, кадрово, финансово, информационно, материально-ресурсно и т. д. Т. е. судебная реформа – это одновременное радикальное, комплексное, научно обеспеченное, сбалансированное преобразование всех составляющих судебной власти, с целью качественного (по возможности – в конкретных, осязаемых обществом показателях) совершенствования правосудия, базирующееся на единой программной основе, обеспеченное соответствующими ресурсами.
Этим признакам в полной мере соответствовала судебная реформа 1864г. Ее успеху (по крайней мере – на стадии принятия и первых нескольких лет ее реализации) способствовали несколько обстоятельств.
Первое – ее своевременность. Ещё Конфуций говорил: сказанное правильное, но не вовремя – неправильно. Как известно, в первой половине CIC века предпринимались попытки предложить судебную реформу (стоит выделить среди них графа , у которого в этом плане были вполне реальные возможности – на одном из этапов своей карьеры он был канцлером Империи – вторым лицом в государстве). Но неготовность общества (точнее правящего класса, дворянства и помещиков) заведомо обрекали эти предложения на провал. Да и государственные и общеэкономические устои страны того времени, когда больше половины населения были крепостными, т. е. по сути – объектами, а не субъектами права, исключали возможность судопроизводства состязательного, при равенстве сторон и пр. А в начале шестидесятых годов общая ситуация в стране радикально изменилась, крепостное право было отменено, состоялись земельная, земская, военная и иные реформы, и общество к радикальным преобразованиям в судебной сфере оказалось вполне готово.
Второе – ее блестящее научное обеспечение. Целый ряд выдающихся российских ученых юристов (профессора , и ряд иных) подготовили - всесторонне – ее теоретическое обоснование. И в этой сфере весьма значима так же роль графа , главноуправляющего II-м отделением Собственной канцелярии Императора, графа Панина, князя М. Волконского, барона и сенатора С. Зарудного[8].
Третье – ее энергичная поддержка, по крайней мере на этапах ее подготовки и оформления, на «самом верху». Апофеозом чего является собственноручное начертание 20 ноября 1864г. Александром II следующей резолюции: «Рассмотрев эти проекты, Мы видим, что они вполне соответствуют желанию нашему водворить в России суд скорый, правый, милостивый и равный для всех подданных Наших, возвысить судебную власть, дать ей надлежащую самостоятельность и вообще утвердить в народе Нашем то уважение к закону, без которого невозможно общественное благосостояние и которое должно быть постоянным руководителем действий всех и каждого, от высшего до низшего».[9]
В тоже время нам следует учесть, что у судебной реформы 1864г. было немало противников, имела место непоследовательность реализации отдельных ее направлений, в ряде случаев - искажение закрепленного в Уложениях и т. д. Да и отношение к ней «на самом верху» изменилось. В итоге через два года, в 1866г. – судебную власть в регионах официально (!) подчинили губернаторам (на основе известного июльского 1866г. постановления Комитета министров о Положении об укреплении власти губернаторов), затем последовали две широко известные судебные контрреформы и т. д. Известно, что народ, не помнящий своей истории, вынужден ее повторять. Известно так же, что лучший способ празднования любого юбилея – поговорить о нерешенных проблемах сегодняшнего дня – в русле данного юбилея. И исторический урок судебной реформы 1864г., который мы должны извлечь, в том числе из анализа причин ее далеко не удачной реализации, заключается в том, что сама реформа должна - имманентно – содержать в себе надежные рычаги, гарантированно обеспечивающие ее успешную реализацию в изначально задуманном виде. Не народ, «оказавшийся неготовым» к восприятию прекрасно задуманному реформаторами, виноват в неуспехе (если не в провале) реформы, а сами реформаторы, не знающими общества, в котором реформы будут реализованы, либо вообще игнорирующими необходимость в таком знании.
Тем не менее, можно уверенно сказать, что судебная реформа 1864г. была, за минусом сказанного о невмонтированности в нее механизма гарантированного обеспечения ее реализации с соответствующими последствиями, была изначально оформленной реформой классической, образцово показательной. Главное - она охватывала все три составляющие, выражаясь современным языком, механизма судебной власти. А в ряде случаев речь должна идти и о большем - не о реформировании, преобразовании плохого, отжившего в хорошее, современное, а о создании принципиально нового. Для автора данной работы принципиально новым представляются: в судоустройственной составляющей – институты суда присяжных, мировой юстиции, с ее судами мировых судей, присяжных поверенных и др.; в составляющей статуса лиц, непосредственно осуществляющих правосудие – присяжные заседатели, мировые судьи, дисциплинарное производство в отношении судей…
С высоты этих требований никакие иные, самые серьезные преобразования в механизме судебной власти, на звание судебной (полнокровной, крупномасштабной, комплексной, всеохватывающей…) реформы претендовать не могут.
Обычно говорят о судебных реформах Петра I, Екатерины II (1775г.), Александра II (1864г. – в одном ряду с иными, а ведь по базовым показателям это несопоставимые величины), 1922г.,г., 1990 – начало 2000г., 2014г. (объединение Верховного и Высшего Арбитражного судов РФ), и даже к ним приплюсовывают несостоявшуюся (а ее по каким параметрам сопоставлять с состоявшимися?) судебную реформу начала CC века, нормативной базой которой должна была стать новая редакция судебных Уставов, разработанная комиссией .
Слом старого государственного строя, сопровождающийся сменой общественно-экономической формации в стране (1917 и 1991гг.), должен был повлечь за собой соответствующие реформаторские преобразования в судебных системах. Но после Октябрьской 1917г. Революции судебное строительство в России (и в СССР) началось лишь в 1922г. (а до этого больше в судебной сфере работали революционные трибуналы и ВЧК), единого для этого концептуального документа не было, как и не было по естественным причинам и научного обеспечения и даже должного административно-ресурсного сопровождения этих преобразований. Хотя в целом судебное строительство шло успешно, в итоге сложилась не самая плохая в мире судебная власть – с доминированием над ней властью партийной.
В основе судебной реформы 1991г. лежала, как известно, Концепция, т. е. документ для радикальных преобразований был. Он для нас интересен этим, а также тем, что сейчас непонятно: мы ее проводим еще или когда-то завершили, хотя об этом нигде некем сказано не было и ее итоги не были подведены.
Этот документ не был нормативно-правовым актом, Верховный Совет РСФСР его лишь одобрил[10], а не утвердил. Он не был – строго формально – и программным документом: в нем, в частности, не закреплялись ее этапы, ее исполнители, не назывались и сроки реализации, не определялось общее и поэтапное материально-ресурсное обеспечение и т. п. По сути, это было представление его авторов-составителей (их было 9 человек, в основном – крупные ученые-юристы) о том, какой должна быть судебная система России в идеале. Сам текст документа – с учетом реалий времени и условий его выработки – вызывает уважение. Но далеко не во всем. Специфика момента выработки этой Концепции (1990-й г. – первая половина 1991г.) заключалась, в частности, в активном противостоянии российских властей (прежде всего - в его идеолого-правовом сопровождении) союзному центру, апофеозом чего явилась нашедшая закрепление в Постановлении Верховного Совета РСФСР «О Концепции судебной реформы в РСФСР» доктринальная установка о приоритете законов РСФСР над законами СССР[11]. В самой Концепции нет прямых указаний на приоритет судебных актов РСФСР над судебными актами СССР (а вариаций здесь в принципе можно представить себе немало, что очевидно хотя бы из содержащегося в подразделе 5 «Судебная система» Раздела IV «Основные идеи и мероприятия судебной реформы» положения: «Предполагается, хотя и в ограниченных пределах, признание юрисдикции союзных судов на территории России»), но такой ход событий представляется очевидным – в дальнейшем, если бы при обострении противостояния в этом возникла нужда, если бы не произошел распад СССР, в результате чего и само противостояние закончилось. Но в самой Концепции, авторы – составители которой явно не предвидели столь скорого распада СССР, вопросам противостояния союзному центру отведено в ней весьма значительное место.
Вместе с тем несомненным достоинством этой Концепции явилось определение ее векторов – в судоустройственном (о Конституционном Суде РФ, о системе арбитражных судов, о суде присяжных заседателей и т. д.; но в то же время, предусматривалось, что «на территории РСФСР будут действовать две ветви судебной системы, замкнутые на Верховный Суд РСФСР – федеральная и республиканская» – имелись в виду республики – субъекты РФ) и в судопроизводственном (о презумпции невиновности, о переходе к принципу состязательности в судебном процессе и пр.; и одновременно отмечалось: «На протяжении всей судебной реформы в законодательной области выдерживаются приоритеты преобразований процессуального характера перед судоустройственными и материально-правовыми…») планах.
При этом очевидно, что импульс со стороны названной Концепции 1991г. – в преобразовании судебной власти РСФСР – имел место, и свою определенную - созидательную и направляющую – роль сыграл. Правда, довольно быстро он иссяк, во всяком случае в 1998г., когда решался вопрос – быть ли судебной системе России общефедеральной или, наподобие судебной системы США, двухуровневой (что отдельными руководящими работниками, прежде всего руководством ГГПУ Администрации Президента РФ, активно продвигалось, и что могло быть использовано сторонниками развала РФ) – содержательный импульс этой Концепции никак не просматривался. Во всяком случае принятый в экстремальном режиме 31 декабря 1996г. ФКЗ о судебной системе РФ, однозначно решивший вопрос о единстве судебной системы РФ, Концепцию не называл, на нее не опирался и из нее не вытекал. А в 2000г. уже остро встал вопрос о необходимости нового импульса для судебной реформы в стране, и распоряжением Президента РФ была создана соответствующая рабочая группа (автор данной статьи входил в ее состав). Наработки этой группы, официально не опубликованные, послужили основой «точечных» изменений в ряд законодательных актов (декабрь 2001г.) и принятия нового закона – ФЗ об органах судейского сообщества в РФ. Но и здесь уверенно сказать, что результаты деятельности названной рабочей группы и, соответственно, законодательные нововведения, были системными, нельзя.
Правда результатом наработок этой группы, исключительно – по ряду параметров – значимым явилась Программа развития судебной системы РФ на г. г. (как и сменившая ее Программа на г. г. и действующая сейчас на г. г.). Это уже программные документы, утверждаемые Правительством РФ, разрабатываемые Минэкономразвития с участием высших судов страны и Совета судей РФ. Но документами судебно-реформаторского характера их назвать можно с большими оговорками: по форме – это документы исполнительной, а не законодательной власти, а по существу – это источниковая база для обоснования необходимых размеров бюджетного финансирования судебной системы на очередные бюджетные периоды. В этих программах много цифровых показателей, но ни векторов развития судебной власти – по ее составным частям и в целом, ни кардинальные проблемы, стоящие перед судебной властью, и пути их решения и т. д. и т. п., они – концептуально – не определяют, да и не призваны это делать; естественно – программой соответствующей законопроектной работы на определенную перспективу они не являются.
Проведенные в первой половине 2014г. серьезные преобразования в виде объединения Верховного и Высшего Арбитражного судов РФ полнокровной судебной реформой также назвать нельзя. Хотя в законодательном плане преобразования впечатляющие: изменены 8 статей Конституции РФ, более 30-ти федеральных и федеральных конституционных законов, 2 утратили силу - о ВАС РФ и о ДСП, и т. д. В итоге вместо двух самостоятельных судебных систем – общей юрисдикции и арбитражной (плюс конституционно-уставная ветвь судебной власти, системы не составляющая), стала одна – общей юрисдикции, а в ней две несамостоятельные, автономные системы (как подсистемы): арбитражных и военных судов (с сохранением конституционно-уставной ветви судебной власти). Изменения в судопроизводственной составляющей были не радикальными, а узкоцеленаправленными, обеспечивающими правосудную деятельность нового, объединенного Верховного Суда РФ. Составляющую же статуса лиц, непосредственно осуществляющих правосудие, преобразования 2014г. практически не затронули. Таким образом можно сказать, что в 2014г. произошла не судебная реформа в классическом понимании, а реформа лишь судоустройственной составляющей механизма судебной власти, реформа структуры судебной системы.
Потому то что-либо определенное о судебной реформе 1991г. в современной России сказать сложно: то ли она уже завершена, то ли она движется (непонятно куда и какими темпами), то ли она застопорилась и встала, то ли она буксует или пробуксовывает, а то ли – по отдельным позициям – она откатывается назад, что означает наличие элементов судебной контрреформы, как это имело место в 80-е годы XIX столетия.
И встает, в том числе и перед судейским корпусом страны, естественный и принципиальный вопрос: нынешняя судебная власть у нас идеальная, хорошая или всего лишь достаточная, либо наоборот – не эффективная, несовершенная, нуждающаяся в реформировании и пр. При этом для судейского корпуса сложность ответа заключается в том, что каждый судья (м. б. за редчайшим исключением) уверен – выносимые им судебные акты – справедливы, правильны и т. д. Но ведь существует чисто библейская дилемма: суббота для человека или человек для субботы? Гражданин для суда или суд для гражданина? Значит – арбитром в оценке качества нашего правосудия должно быть наше общество, а оно от этого качества явно не в восторге.
В то же время нужно жестко сказать, что общее состояние дел в механизме судебной власти современной России отнюдь не столь удручающее, как это пытаются представить адепты несостоятельности нашего государства. Но не столь положительное, как бы этого хотелось, и у российского общества к судебной власти немало справедливых претензий. Очень важно то, что отчетливо осознает ее несовершенство и 35-тысячный корпус действующих судей России, непосредственно осуществляющих судебную власть путем отправления правосудия: 19 декабря 2012г. VIII-й Всероссийский съезд судей принял Постановление «О состоянии судебной системы Российской Федерации и основных направлениях ее развития», где было сказано (в преамбуле -!): «Все более настоятельной потребностью становится необходимость разработки государственного проекта стратегических преобразований организационно-правового механизма отечественного правосудия, конечной целью которых стало бы построение справедливого суда, отвечающего чаяниям российского общества. К отысканию путей решения этой задачи целесообразно привлечение потенциала высших судов страны, соответствующих государственных органов, научных учреждений, органов судейского сообщества и общественных формирований». Но ведь для того, чтобы начать лечить любую болезнь, необходимо поставить ей точный диагноз.
Таким образом, налицо острая потребность в научно-концептуальном осмыслении объективного состояния механизма современной российской судебной власти, выявлении очевидных его недостатков, определении путей устранения этих недостатков и т. д. В авторском понимании положение дел – в плане наличия в механизме судебной власти у нас системных проблемных недостатков, подчас достигающих уровня несоответствия отдельным положениям Концепции РФ, обозначено в нескольких публикациях.[12]
С общеметодологической точки зрения устранение этих недостатков, а это значит выполнение задачи, поставленной названным выше Постановлением VIII Всероссийского съезда судей, может быть на базовой, начальной стадии – обеспечено комплексом мероприятий на основе разработки фундаментального крупномасштабного государственного научно-исследовательского проекта под условным названием «Справедливый Суд». Финальной его частью станет (должна стать) разработанная (и всесторонне, многократно обсужденная на самых различных площадках) федеральная целевая комплексная (и поэтапная) программа по радикальному преобразованию всего (всех составляющих) организационно-правового механизма судебной власти России, не исключено – со стержнем в виде федерального кодифицированного законодательного акта о судах, судьях и органах судейского сообщества. При этом разрабатываемые Минэкономразвития РФ и утверждаемые Правительством РФ ФЦП «Развитие судебной системы России» (сейчас действует Программа на гг.), как носящие технико-финансовый характер, будут учитываться при разработке названного Проекта.
Названный Проект способен определить: последовательные цели развития всей судебной власти страны и средства их достижения, общие критерии ее эффективности (а также отдельного суда, отдельного судьи), оптимальную структуру судебной системы (и составляющих ее звеньев с учетом оптимальности специализированного правосудия), а также конфигурации судейского сообщества; векторы совершенствования отраслевого кодифицированного процессуального законодательства; более совершенные способы, формы и методы комплектования судейского корпуса и его самоочищения; методику более эффективного обеспечения независимости судей и судов с гарантиями от «сползания» во вседозволенность и т. д.
Очевидно, что данный Проект по своей значимости для российского общества вполне сопоставим с прошлыми атомным и космическим проектами, но не сопоставим с затратами на его реализацию.
Организатором и основным исполнителем Проекта могла бы стать Российская академия правосудия либо Российская академия наук с привлечением иных соисполнителей, в т. ч. представителей философской, социологической, исторической, экономической, филологической, психологической, биологической наук.
* КЛЕАНДРОВ МИХАИЛ ИВАНОВИЧ, судья Конституционного суда Российской Федерации, Член Президиума Совета судей РФ, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист РФ, Заслуженный деятель науки РФ, член-корреспондент РАН
[1] Новая Российская энциклопедия: в12т./Редкол.: -Данильян, и др.-М.: «Энциклопедия»: ИНФРА-М., Т.14(I): Ре-Рыкованов, 2015,С.124 (здесь опечаток нет).
[2] Палченков судопроизводства по судебной реформе в Российской Федерации (общетеоретические и историко-правовые аспекты):Дис….канд. юрид. наук. Волгоград, 2001; Золотарев -правовые основы проведения судебных реформ в России:Дис….канд. юрид. наук. М., 2006.
[3] Например: Мигунова , администрация и суд в реформах Екатерины Великой.-СПб,2002; Жуйков реформа: проблемы доступа к правосудию-М.: Статут, 2006.-238с.; Серов реформа Петра: Историко-правовое исследование: ИКД «Зерцало-М», 200с..
[4] Например: Судебная реформа: проблемы и перспективы. –М.: ИГП РАН, 2011, - 206с.; Судебная реформа в России: проблемы совершенствования процессуального законодательства. –М.:ИЗ и СП при Правительстве РФ, «Городец», 20с.; Правовая реформа, судебная реформа и конституционная экономика. –М.: Издание г-на , 20с..
[5] См., например: Козявин судебных реформ в России: век CIC и век CCI// Актуальные проблемы российского права., 2014, №4 (41), с. 637-644.
[6] Например: Зорькин реформы правовая модернизация России. Доклад на научно-практической конференции «Великие реформы и модернизация России» (Санкт-Петербург, 3 марта 2011г.).
[7] Большой толковый словарь русского языка/ Гл. ред. .- СПб.: «Норинт», 2008,С.538.
[8] Его работами занят почти весь девятый том «Дела о преобразовании Судебной части в России» (см. подробнее: , и судебная реформа. Историко-биографический эскиз. - М. 1889, с.45-59 – воспроизведено по: , , Семигин власть в России: история, документы. В 6т./ Науч. консультант проекта . Т. III. От Свода законов к судебной реформе 1864г. / Отв. Ред. – М.: Мысль, 2003. с.535-541).
[9] Публикуется по: Судебные Уставы 20 ноября 1864 года с приложением рассуждений на каких они основаны. Издание Государственной Канцелярии. СПб., 1866. С. CCCIC - CL. Цитируется по: , , Семигин власть в России: история, документы. В 6т./ Науч. Консультант проекта . Т. III. От Свода законов к судебной реформе 1864г. / Отв. Ред. – М.: Мысль, 2003.с. 502.
[10] Ведомости СНД РСФСР. 1991. № 44. Ст.1435 (Правда там было опубликовано лишь Постановление об одобрении Концепции. Сам текст документа был опубликован в 1992г. издательством «Республика»
Пункт 4 Постановления Верховного Совета РСФСР от 01.01.01г. «О Концепции судебной реформы в РСФСР» гласил: «Одобрить представленную Президентом РСФСР Концепцию судебной реформы в РСФСР»)
[11] Первое положение пункта 2 названного Постановления о признании главными задачами судебной реформы в РФ называло: «Обеспечение суверенного права РСФСР осуществлять правосудие и уголовное преследование на своей территории в соответствии с собственным материальным и процессуальным правом».
[12] См., в частности: Конституция Российской Федерации и системные проблемы судебной власти // Российской правосудие, 2014, №2 (94). с 5-18; Клеандров судебной власти и академическая наука // Вестник Российской Академии наук, 2014, том 84, № 9. с 810-816
