Мірошниченко Анатолій Миколайович
д. ю.н., доцент, заступник декана з міжнародних зв’язків юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка
Після складного і болісного періоду невизначеності в Україні склалася практика, яку спрощено можна виразити такою формулою: всі справи (навіть у разі, якщо суб’єктом спірних правовідносин є суб’єкт владних повноважень), де йшлося про захист оспореного або порушеного цивільного права у земельних правовідносинах, повинні розглядатися за правилами цивільного або господарського судочинства (залежно від суб’єктного складу спірних правовідносин). Відображенням такої практики, зокрема, стали і Рекомендації Президії Вищого господарського суду України від 02.02.2010 № 04-06/15 «Про практику застосування господарськими судами земельного законодавства» (п.1.5).
Такий підхід видається цілком вірним, він повністю відповідає змісту, з одного боку, ст.12 Господарського процесуального кодексу (далі - ГПК) та ст.15 Цивільного процесуального кодексу (далі – ЦПК), що містять правила про підвідомчість, а з іншого - призначенню адміністративного судочинства: захистити в публічних правовідносинах «слабку» сторону – насамперед, фізичну особу, громадянина, і натомість обмежити жорсткими рамками «сильну» сторону - суб’єкта владних повноважень (ч.1 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства, далі - КАС). Якщо йдеться про відносини, у яких сторони є рівними, а суб’єкт владних повноважень реалізує (як будь-який інший представник власника), наприклад, право державної власності на землю – жодного сенсу розглядати спір із таких відносин в порядку адміністративного судочинства немає. Саме так, на наш погляд, слід тлумачити існуючі правила про підвідомчість (юрисдикцію), буква яких є не зовсім чіткою.
Разом із тим, останнім часом досить поширеною є думка, що описаний вище усталений підхід до розмежування юрисдикції щодо вирішення земельних спорів між загальними та адміністративними судами має зазнати докорінних змін у зв’язку із ухваленням рішення Конституційного Суду України від 01.04.2010 № 10-рп/2010 за конституційним поданням Вищо-377-го адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 Земельного кодексу України (далі – ЗКУ), пункту 1 частини першої статті 17 КАС.
Конституційний Суд України у своєму рішенні вказав, що при вирішенні питань місцевого значення (ч.1 ст.143 Конституції України), при вирішенні питань розпорядження землями територіальних громад (п. п.«а»-«г» ст.12 ЗКУ) місцеві ради «діють як суб'єкти владних повноважень». Нарешті, положення п.1 ч.1 ст.17 КАС «слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності».
На перший погляд, і справді, в усіх описаних нормах Конституційний Суд України «побачив» здійснення місцевими радами владних повноважень. Водночас, звертає увагу на себе те, що при винесенні рішення Суд не використовував формулювань на зразок «виключно» або «лише». Саме рішення Конституційного Суду також залишає чимало простору для тлумачення, і за одним з можливих тлумачень місцеві ради в описаних ситуаціях можуть діяти як суб’єкти владних повноважень, але можуть виступати і в іншій ролі. Саме такий підхід видається єдино правильним, оскільки, вочевидь, і при «вирішенні питань місцевого значення», і при розпорядженні землями комунальної власності місцеві ради цілком можуть вступати у цивільні відносини, які повністю підпорядковуються принципу юридичної рівності сторін. Так, безглуздо було б оцінювати дії місцевої ради з точки зору принципів, закріплених у ч.3 ст.2 КАС, у випадку, коли йдеться про укладення договору оренди земельної ділянки.
Крім того, не менш важливо те, що при вирішенні питань, поставлених у конституційному поданні, Конституційний Суд України ні прямо, ні опосередковано не тлумачив положень ЦПК та ГПК про підвідомчість (юрисдикцію). Тому навіть якщо стати на позицію, за якою в рішенні Конституційного Суду йдеться про те, що всі і будь-які земельні спори з органами місцевого самоврядування, які виникають при «вирішенні питань місцевого значення» або при розпорядженні землями комунальної власності, є публічно-правовим і потрапляють до підвідомчості адміністративних судів, застосування ч.2 ст.4 КАС («[ю]рисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення») призведе до висновку, що, наприклад, земельний спір за участю ради щодо укладення договору оренди землі з громадянином буде розглядатися загальним судом як спір цивільний в силу положень ст.15 ЦПК, а аналогічний спір із підприємством – господарським судом як господарський спір (ст.12 ГПК).
Таким чином, «механічна» відмова загальних судів від своєї юрисдикції у земельних спорах за участю рад (а за аналогією – й інших органів),-378- що «вирішують питання місцевого значення» або розпоряджаються комунальними чи державними землями, начебто на підставі рішення Конституційного Суду України, була б великою помилкою. У кожному випадку слід застосовувати не лише ст.17 КАС, а і положення ЦПК та ГПК про підвідомчість, і, виходячи із аналізу спірних правовідносин, визначати їх характер. В деяких випадках такі відносини будуть публічно-правовими, а в деяких – цивільними або господарськими.-379-
Опубліковано: Становлення господарської юрисдикції в Україні – 20 років досвіду. Проблеми і перспективи // Матеріали науково-практичної конференції. 24-26 травня 2011 року. – Одеса, Астропринт, 2011. – С.377-379.
[AMM1]При публікації у заголовку з вини автора допущена опечатка – зазначено «підсудності».
[AMM2]При публікації у заголовку з вини автора допущена опечатка – зазначено «підсудності».
