ПОЛІТИЧНИЙ ДІАЛОГ ТА РЕФОРМУВАННЯ
(заходи щодо реалізації Плану дій „Україна – Європейський Союз” у 2007-му році)
Обговорення конкретних заходів, спрямованих на реалізацію положень Плану дій «Україна – ЄС» (далі – Плану лій), в першу чергу, спонукає звернути увагу на важливий концептуальний момент: необхідність зміни загальної логіки європейської інтеграції України. На жаль, протягом усього періоду незалежності проєвропейські прагнення загалом обмежувались деклараціями щодо української зовнішньої політики та мало впливали на політику внутрішню. Політична еліта постійно наголошувала на геополітичній та стратегічній важливості нашої держави для Європи. Таке зосередження на питаннях загальної безпеки нівелювало усвідомлення того, що Європейський Союз – це спільнота, яка базується не лише на спільній інституціональній системі, а й цінностях, зобов’язаннях, солідарності, а членство передбачає не лише права та повноваження, а й довіру та відданість ідеям європейської єдності.
Оцінюючи положення Плану дій «Україна – ЄС», зокрема розділу, що стосується політичного діалогу та реформування, аналітики часто роблять наголос на їх декларативності, загальності, неконкретності, що значно ускладнює роботу по імплементації його положень. Однак, по-перше, план дій є політичним документом, який охоплює усі наявні та майбутні заходи у відносинах ЄС із сусідніми країнами, визначає основні цілі стратегічної політики та критерії оцінки прогресу. Такий документ має бути стислим і, в разі потреби, доповнюватися детальними планами співробітництва по кожному сектору. По-друге, з’ясування та вирішення внутрішніх проблем країн, що прагнуть інтегруватися в Європу, зокрема України, не входять в обов’язки ЄС. План дій містить завдання та передбачає моніторинг їх виконання. Декларуючи загальні принципи (такі як верховенство права, демократія, повага до прав людини та основних свобод), ЄС пропонує певний набір цінностей, який є безумовним для його членів, а визначення способів наближення до запропонованих стандартів – справа внутрішньої політики кожної держави-претендента. Саме тому для інтеграції України в Європу очевидною є потреба не у фрагментарних реформах, а у системній стратегії, яка б сприяла формуванню повноцінного члена європейської спільноти. Передумовою цього є відмова від індивідуальної або корпоративної логіки політичної доцільності як основної мотивації дій політиків та політичних сил та перехід до раціональної моделі прийняття рішень. Це, в свою чергу, приведе до взаємообумовленості та залежності одного політичного рішення від іншого та працюватиме на цілісність і збалансованість системи в цілому. Фрагментарна демократизація не має жодного сенсу, оскільки зазвичай передбачає лише інструментальний вимір. Утвердження принципів демократії можливе виключно за умов розробки системної стратегії.
Одним з основних завдань, передбачених розділом 2.1 «Політичний діалог та реформування» Плану дій є посилення стабільності та ефективності інституцій, що забезпечують демократію та верховенство права. Перший блок рекомендацій в цьому контексті пов’язаний з парламентськими виборами 2006-го року та спрямований на усунення тих недоліків законодавства, які обумовили проблеми, що стали очевидними під час цьогорічної виборчої кампанії. Основні проблеми такі:
1) порушення принципу загального виборчого права (відсутність можливості взяти участь у голосуванні в більшості осіб, що проживають за кордоном та деяких категорій виборців (наприклад, безпритульних);
2) неналежне забезпечення принципу рівного пасивного виборчого права (відсутність дієвого механізму рівного доступу кандидатів до ЗМІ, а також рівних можливостей у здійсненні передвиборчої агітації);
3) недосконалість механізмів забезпечення прозорості фінансування виборів через відсутність зобов’язань учасників виборчого процесу розкривати джерела фінансування своїх виборчих кампаній;
4) відсутність відповідальності за порушення багатьох положень Закону;
5) недостатня конкретизація кола осіб, які можуть брати участь у голосуванні за межами приміщення для голосування.
Законодавчий шлях усунення цих проблем є необхідним кроком. Тому мають бути внесені відповідні зміни до Закону України „Про вибори народних депутатів України”.
Головними об’єктами для реформування в рамках реалізації положень розділу 2.1 Плану дій є система органів виконавчої влади та система органів місцевого самоврядування. Розмови про адміністративну та муніципальну реформи в Україні ведуться вже давно. Недоліками дій, вчинених у цьому напрямку, були і залишаються несистемність, непослідовність, фрагментарність, відірваність від реалій. Схематичний виклад бачення наявних у відповідних сферах проблем та шляхів їх вирішення подано у таблиці.
НАЯВНІ ПРОБЛЕМИ | ПРОПОЗИЦІЇ |
АДМІНІСТРАТИВНА РЕФОРМА | |
1) Невідповідність реального статусу Кабінету Міністрів України його конституційному статусу як вищого органу в системі виконавчої влади через: - вагомі кадрові та установчі повноваження Президента; - наявність у системі центральних органів виконавчої влади низки органів зі спеціальним статусом, що виведені з-під підпорядкування Урядую 2) Необґрунтована кількість міністерств, державних комітетів, що обумовлює дублювання функцій, а також центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом. 3) Нерозмежованість адміністративних та політичних посад в міністерствах, а також статусів міністрів та керівників інших центральних органів виконавчої влади. | 1) Прийняття Закону „Про Кабінет Міністрів України”. 2) Реформування системи центральних органів виконавчої влади, яке має передбачати: - проведення функціонального обстеження міністерств та інших ЦОВВ; - аналіз доцільність існування окремих органів в системі центральних органів виконавчої влади (зокрема, Вищої атестаційної комісії, Державної податкової адміністрації, Державної митної служби (останні мають стати структурними підрозділами Міністерства фінансів України); - віднесення до органів зі спеціальним статусом лише Фонду державного майна України, Державного комітету телебачення і радіомовлення України, Антимонопольного комітету України та органів, спеціальний статус яких визначено законами України; - закріплення за міністром та одним з його заступників статусу політичних діячів, а також покладення керівництва апаратом міністерства на державного службовця – державного секретаря, строк повноважень якого не залежить від строку перебування на посаді відповідного міністра; - прийняття Закону „Про центральні органи виконавчої влади”. 3) Забезпечення переорієнтації органів виконавчої влади зі здійснення суто адміністративно-розпорядчої діяльності на надання управлінських послуг, що обумовлює необхідність прийняти: - Адміністративно-процедурний кодекс, який покликаний регламентувати взаємодію органів управління з юридичними особами та громадянами; - Адміністративно-процесуальний кодекс, що повинен регламентувати порядок вирішення управлінських спорів адміністративними судами). |
РЕФОРМА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ | |
1) Невідповідність принципу повсюдності місцевого самоврядування закріпленій в Конституції система адміністративно-територіального поділу, низовою ланкою якого є села, селища та міста. 2) Відсутність у Конституції України закріпленого права районних та обласних рад створювати власні підзвітні виконавчі органи (здійснення функцій виконавчих органів районних та обласних рад покладається на органи виконавчої влади – районні та обласні державні адміністрації. 3) Відсутність належної професійної підготовки, мотивації, стимулювання та заохочення службовців в органах місцевого самоврядування. 4) Вузькість бази оподаткування місцевими податками та зборами, що призвело до зниження їх ролі у формуванні місцевих бюджетів і, як наслідок, – порушення права органів місцевого самоврядування на власні адекватні (такі, що відповідають функціям) фінансові ресурси. | Основна мета – узгодження системи місцевого самоврядування в Україні зі змістом положень Європейської хартії місцевого самоврядування, яку їни ратифікувала 15 липня 1997 року. З цією метою необхідним є: 1) Прийняття нової редакції Закону „Про місцеве самоврядування в Україні”, внесення змін до відповідних розділів Конституції України та до Закону „Про місцеві державні адміністрації в Україні”. Якісно нове нормативне регулювання має передбачати: - реформування системи адміністративно-територіального поділу (базовими одиницями мають стати не села, селища та міста – а громади); - закріплення за обласними та районними радами права створювати власні виконавчі органи та, як наслідок, перегляд повноважень місцевих державних адміністрацій. 2) Проведення ряду реформ, що виходять за межі муніципальної (податкової, реформи публічної служби, удосконалення правового регулювання відносин власності тощо).
|
Коментуючи запропоновані заходи, спрямовані на реформування наявної системи влади в Україні, варто звернути увагу на два моменти.
1. Прийняття Закону „Про Кабінет Міністрів України” є наріжним каменем адміністративної реформи. Закладені у нього принципи визначатимуть усі подальші перетворення. Саме тому прийняття закону є першочерговим питанням політичного порядку денного. Однак конституційна реформа та перерозподіл повноважень між органами державної влади перетворили статус Кабінету Міністрів на предмет політичних торгів та „битву за повноваження”. (Такий висновок можна зробити, проаналізувавши Проект Закону „Про Кабінет Міністрів України” № 000, внесений до Верховної Ради Урядом, та Проект Закону „Про Кабінет Міністрів України”, розроблений Секретаріатом Президента). Це, безперечно, негативно вплине на якість майбутнього законодавчого регулювання в даній сфері. Тому необхідно зробити наголос на тому, що діалог щодо того, яким має бути новий закон, повинен мати на меті не лише узгодження позицій різних органів державної влади (наприклад, Президента та Уряду) та політичних сил, а й загальну логіку функціонування системи органів державної влади в Україні. Тому основним завданням законодавчого регулювання є забезпечення ефективності функціонування виконавчої влади за умов дотримання демократичних принципів та балансу повноважень.
2. Муніципальна реформа в Україна потребує прийняття нового Закону „Про місцеве самоврядування в Україні”. Однак не слід забувати, що реформування даної сфери – це тривалий процес, який потребує послідовних дій, а саме – реформи адміністративно-територіального устрою, бюджетної, аграрної, адміністративної реформ. Лише після цього набуде актуальності питання перерозподілу повноважень на місцях. Тому прийняття відповідного закону само по собі проблем не вирішить. Правильний шлях – системний підхід до реформування даної сфери.
На сьогодні основним питанням порядку денного у відносинах України з ЄС є укладення „посиленої угоди”, яка прийде на зміну Угоді про партнерство та співробітництво у 2008-му році та визначить подальші вектори та форми співробітництва. Готуючись до переговорів щодо цієї угоди, сторони продемонстрували різне бачення майбутнього договірних відносин: у той час як Україна прагне укласти угоду на засадах асоціації та поступової інтеграції, ЄС робить акцент на економічному компоненті – створенні Зони вільної торгівлі. З метою переконати європейську спільноту у правомірності своїх прагнень Україна повинна не лише чітко артикулювати пріоритети власної зовнішньої політики, а й провадити внутрішню політику у відповідності до європейських демократичних принципів та цінностей. Лише за таких умов зміст політичного діалогу з ЄС може стати вигідним для України.
