Вирівнювання добробуту регіонів чи зростання – як знайти баланс

Німецько-український проект

Консультування Уряду з питань реформи регіональної політики в Україні

(Менеджер проекту від ГТЦ: д-р Бенедикт Таннер –
директор проекту: д-р Вільфрід Нойманн)

Матеріали для політичних консультацій

№2

Хорст Ціммерман

ВИРІВНЮВАННЯ ДОБРОБУТУ РЕГІОНІВ ЧИ ЗРОСТАННЯ – ЯК ЗНАЙТИ БАЛАНС

Київ, січень 2004 р.

Автор:

Проф., д-р, почесний д-р Хорст Ціммерманн

Університет м. Марбург

Відділення фінансових наук

Ам План 2

Д-35037 Марбург / Німеччина

E-Mail: horst. *****@***net

Проф. Ціммерманн є старшим радником німецько-українського проекту “Урядовий консультаційний проект з питань реформи регіональної політики в Україні”, на замовлення якого було розроблено даний документ.

Бюро проекту:

Вул. Панаса Мирного 26

01011 Київ

Україна

Офіс-менеджер: Тетяна Молчанова

тел./факс +38

E-Mail: *****@***

Зміст

А. Загальні питання

Б. Вирівнювання добробуту регіонів і зростання у попередній перспективі

I. Становище міст у регіональному плануванні до цього часу

II. Теорія конвергенції як теоретичне підгрунтя

В. Перспектива довгострокового забезпечення конкурентноспроможності Німеччини

III. Зміна основ

а. Зміна теоретичної перспективи

б. Втрата впевненості у постійному зростанні

IV. Висновки стосовно регіонального планування у майбутньому

а. Забезпечення існування сучасних агломерацій

б. Децентралізована концентрація – там, де вона має шанси на успіх

в. Периферійні регіони переважно сільського типу зі слабкою структурою: необхідність забезпечення відповідними благами у мінімально необхідному обсязі

Г. Стосовно “балансу” між вирівнюванням добробуту регіонів та економічним зростанням

Вирівнювання добробуту регіонів чи зростання – як знайти баланс[1]

Хорст Циммерман

Перший досвід роботи в Україні показав автору, що деякі ключові питання регіональної політики обговорюються в Україні у той самий спосіб, що й у Німеччині. Це стосується зокрема питання про те, в якій мірі сьогодні можливо зберегти політику сильного вирівнювання добробуту слабких та багатих регіонів у тому вигляді, в якому вона існувала до цього часу. Дане питання пов’язане з тим фактом, що зазначена політика вирівнювання вступає у певне протиріччя з політикою держави, спрямованою перш за все на забезпечення розвитку т. з. центрів зростання. Це протиріччя можна розв’язати лише у довгостроковій перспективі, якщо сильне економічне зростання дозволить надавати більше коштів для реалізації політики вирівнювання.

Це протиставлення між політикою вирівнювання та політикою зростання не означає, що усі фінансові ресурси повинні бути спрямовані на розвиток найважливішого центру зростання (у випадку України це Київ). Центри розвитку, які і так функціонують належним чином, взагалі не потребують, принаймні у Німеччині, додаткових фінансових ресурсів ззовні. Більш важливим є усунення перешкод на шляху їхнього зростання, а також забезпечення правильної структури агломерації у цілому, можливість проведення самостійної політики тощо. А зростання може відбуватися у кількох економічних центрах країни, які повинні отримати для цього рівні шанси. Натомість, з огляду на зазначену зміну перспектив, сприяння розвитку кожного квадратного метру території країни більше не є можливим. Принаймні, така точка зору знаходить все більше прихильників у Німеччині.

Даний текст, який тепер перекладено українською мовою, був об’єктом численних обговорень у Німеччині і часто сприяв виробленню нових думок з відповідних питань. Автор сподівається, що цей документ справить такий же ефект і в Україні.

A. Загальні питання

Здається, що розуміння регіонального планування у Німеччині (у частині, що стосується структури населених пунктів) зазнає серйозних змін. Вирівнювання добробуту регіонів, яке було приоритетною метою протягом багатьох років, і досі має велике значення. Проте, ця мета зазнає все сильнішої конкуренції з боку ідеї, згідно з якою слід визначити окремі населені пункти чи регіони національного значення, що мають стати локомотивами майбутнього розвитку країни (тобто, ідея зростання). Можливо, така зміна перспектив пов’язана зі зменшенням обсягів державного фінансування. Протягом тривалого часу наявні державні кошти були достатніми для одночасної реалізації двох заходів: (1) задоволення потреб економічно сильних міст шляхом покращання інфраструктури, причому ці потреби формулювалися державними органами з питань регіонального планування, та (2) якомога ширшого сприяння розвитку усієї території країни через заходи регіонального вирівнювання (напр., регіональне планування), а також через горизонтальне фінансове вирівнювання між землями та громадами. Оскільки обсяги державного фінансування зменшуються, все актуальнішим стає питання, де саме можна “найкраще” застосувати ці кошти: радше (чи виключно?) для заходів вирівнювання або радше (чи виключно?) для заходів сприяння зростання.

До питання, як можна знайти рівновагу між цілями регіонального вирівнювання та цілями зростання, я хотів би підійти непрямим шляхом. На початку даної роботи я розглядаю позицію міст у регіональному плануванні, яку вони займали до останнього часу. Далі до розгляду пропонуються міркування з приводу того, які традиції та теоретичні концепції, можливо, були основою для цього (Б). У наступних розділах розглядається зміна перспектив, яка починається зі зміни теоретичних поглядів на агломерації та визнання того, що попередні темпи зростання національної економіки навряд чи можуть бути досягнуті у найближчому майбутньому (В I). На основі цих розділів робляться висновки стосовно майбутнього регіонального планування та зформульованої теми (В II та Г).

Зрештою, слід також заздалегідь зазначити, що наведені у цій роботі пояснення мають яскраво виражений суб’єктивний характер і водночас не є остаточними. Вони є результатом спроби самостійного осмислення і являють собою радше тези для дискусії, аніж завершену працю, присвячену цій великій та важливій темі.

Б. Вирівнювання добробуту регіонів та зростання у попередній перспективі

I. Становище міст у регіональному плануванні до цього часу

Яка функція відводиться населеним пунктам, тобто містам, у регіональному плануванні, спрямованому на вирівнювання, можна, мабуть, найкраще зрозуміти, розглянувши концепцію “децентралізованої концентрації”. Згідно зі звітом про регіональне планування (ЗРП) від 2000 р., “цим терміном позначається концепція розвитку регіонів з переважанням населених пунктів сільского типу, за якою потенціал відповідного регіону та заходи з забезпечення розвитку повинні концентруватися на найбільшому центральному населеному пункті регіону. Це означає, що даний населений пункт повинен бути забезпечений відповідними благами у найбільшому обсязі і повинен виконувати роль полюсу зростання” (ЗРП 2000, стор. 315). Отже, слід виходити не з наявних населених пунктів з певним значенням та функцією і визначати, яку роль вони відіграють у загальній структурі населених пунктів. Натомість, на відповідній території визначаються регіони, які є проблемними з огляду на забезпечення відповідними благами та можливість розвитку, а потім ведеться пошук т. з. ядра для забезпечення необхідного розвитку. Відповідно, у центрі уваги перебувають міста малих та середніх розмірів. Але в усякому разі до уваги береться віддаленість від найближчого адміністративного центру, оскільки він є центром розвитку і від нього повинні централізовано надходити відповідні ресурси.

Натомість, агломерації протягом тривалого часу займали іншу позицію. З точки зору регіонального планування, спрямованого на вирівнювання, вони є найвищою точкою на шкалі, яка позначає достатній рівень добробуту. Про подальший розвиток агломерацій не потрібно було турбуватися, необхідно було лише сповільнювати надмірне споживання земельних ресурсів та вживати інших заходів з захисту довкілля[2]. У 1960-х роках, коли було ухвалено перший федеральний закон про регіональне планування, існувала навіть ідея “розпуску” агломерацій. Агломерації часто характеризувалися як “нездорові” або “перевантажені утворення”, а законодавство землі Баварія з питань регіонального планування свого часу повинне було містити чітку норму про виключення можливості “негативного планування – заборони поселення у районах агломерації” (Ціммерман 1966, стор. 237).

Таким чином, загальний підхід було інтегровано до ієрархії центральних населених пунктів, яка охоплювала як малі, так і великі центри (формально, до останніх також відносилися агломерації). Проте, зусилля регіонального планування були надмірно спрямовані на регіони, які не відносилися до агломерацій. Таким чином, без відповіді залишалося питання, яка роль відводиться власне агломераціям у внутрішньому або міжнародному контексті, а також яких заходів сприяння вони, можливо, потребують.

Такий підхід до регіонального розвитку протягом тривалого часу спирався на два фактори, які свідчили на користь регіонального планування, спрямованого на регіональне вирівнювання. Першим фактором був рівень зростання національної економіки, який до початку 1990-х років вважався задовільним. Відповідно, також задовільним вважався середній рівень зростання у регіонах. Оскільки це зростання знаходило свій вияв передусім у сучасних агломераціях, то досить виправданим видавалося твердження, що ця категорія регіональних утворень не потребує особливої уваги, оскільки саме там “відбувалося” це зростання. Другим фактором є теорія конвергенції.

II. Теорія конвергенції як теоретичне підгрунтя

Твердження щодо конвергенції різних за рівнем розвитку частин держави (або також різних частин Європейського Союзу) або ідентичну за змістом тезу про спадаючу дивергенцію можна, мабуть, проілюструвати наочним прикладом. У такому разі можна уявити, що регіони агломерації є надмірно забезпеченими/обтяженими з огляду на певні фактори. Рівень заробітної платні є порівняно високим, тобто фактор праці зменшується, а нестача землі не в останню чергу є причиною спрямованості господарської діяльності на зовнішні ринки. Цей ефект підсилюється також через інші фактори, властиві для агломерацій – такі, як більш значне забруднення навколишнього середовища, вищий рівень злочинності у порівнянні з сільською місцевістю тощо.

Діаметрально протилежна картина спостерігається у сільських/периферійних районах. Капітал та земельні ресурси у цих районах мають прийнятну вартість, і їх можна знайти у достатньому обсязі, а екологічні проблеми та проблема злочинності мають менший масштаб. Тому існує тенденція вирівнювання між цими двома типами регіональних утворень. З економічної точки зору можна сказати, що існує тенденція вирівнювання пропорцій різних факторів та їх вартості[3]. Таким чином, довгострокові перспективи зростання районів поза межами агломерацій є кращими, ніж у самих агломераціях. Отже, з огляду на загальноекономічний аспект, один євро, який інвестується у райони поза межами агломерацій (у приватному порядку або державою), має більший ефект для зростання національної економіки.

З урахуванням цього підходу важливий висновок стосовно політики регіонального розвитку було сформульовано наступним чином: політика регіонального вирівнювання, яка реалізується у ході виконання завдання “покращання регіональної економічної структури” або шляхом фінансового вирівнювання на земельному рівні чи на рівні громад, водночас “сприяє розвитку” по відношенню до більших за розмірами територіальних утворень. Така політика регіонального вирівнювання спрямовує кошти у тому напрямку, куди і так спрямовується економічний розвиток. У такий спосіб ця політика полегшує процес конвергенції.

B. Перспектива довгострокового забезпечення конкурентноспроможності Німеччини

I. Зміна основ

a. Зміна теоретичної перспективи

Уявлення про роль сучасних агломерацій у країні з таким високим рівнем добробуту, як Німеччина, що існували у політичних та наукових колах, суттєво змінилися протягом останнього часу. У першу чергу це стосується – за фахом я економіст – теоретичних аспектів[4].

З початку 1990-х років існують нові думки щодо ролі районів агломерації. Дискусію з цього приводу започаткував у першу чергу Пауль Кругман. Хоча усі враховані ним змінні були розглянуті також у більш ранніх економічних моделях (особливо, у німецькій моделі економіки регіонів), йому вдалося за допомогою спрощеної моделі (типова мала модель школи MIT) показати, що процесу економічного розвитку властива тенденція до утворення агломерацій[5]. Можливо, найкраще можна осмислити дану модель у три кроки:

(1) Вихідним пунктом є витрати на транспортування товарів, послуг та інформації, які постійно зменшуються.

(2) Через це переваги великих утворень у виробництві, які існували і раніше у прихованому вигляді, набувають все більшої ваги.

(3) За наявності порівняно високих транспортних витрат виробництво відповідних товарів було доцільним у багатьох місцях, оскільки фактор транспортних витрат мав більше значення, ніж переваги великих утворень. Натомість зараз має сенс концентрація виробництва у великих утвореннях. Завдяки цим перевагам великих утворень, які починають проявлятися на регіональному рівні, стає можливою більш висока заробітна платня, яка сприяє залученню кваліфікованої робочої сили тощо.

Висновки Кругмана та інших вчених ще не можна класифікувати як такі, що належать до теорії зростання[6]. Ці фахівці лише досліджують, чи може зростання (незалежно від його причин) сприяти утворенню агломерацій (див. напр. Юніус 1999, стор. 128 і далі). Незалежно від досліджень Кругмана слід особливо підкреслити роль іновацій. Іновації є головним чинником зростання у країнах з високим рівнем добробуту (Ціммерман 1996, гл. 5). Саме фактор іновацій визначає, чи буде Німеччина у 2030 р. мати високий рівень доходів на душу населення (у порівнянні з іншими країнами з високим рівнем добробуту), який можна буде використовувати для придбання товарів та послуг у приватних виробників та держави, виплати належних пенсій і т. д. Інновації потребують належних умов для їх реалізації. Питання полягає у тому, щоб знайти ці умови у структурі населених пунктів.

Численні результати теоретичних та емпіричних досліджень свідчать про те, що домінування сучасних великих районів агломерації при реалізації іновацій є незаперечним. На користь цього висновку свідчать також окремо проведені дослідження щодо умов для виникнення іноваційної діяльності. Мова йде про т. з. “креативне середовище” (див. Фромхольд-Айзебіт 1995). До такого середовища належать регіони з особливо сприятливими умовами для розповсюдження знань, т. з. Knowledge-Spillovers. У якості наочного елементу можна навести т. з. „half-hour information contact potential“, тобто можливість протягом короткого часу особисто зустріти людей, які можуть допомогти у реалізації власної іновації, скликати їх для обговорення відповідних питань у форматі робочої групи тощо.[7] Найбільші досягнення іноваційної діяльності у країнах з високим рівнем добробуту не обов’язково прив’язані до районів агломерації у широкому сенсі; іновації можуть також бути реалізовані у високоякісних навчальних закладах, що знаходяться за межами районів агломерації. Проте, кількісні показники “іновативності” у регіональному розрізі знову-ж таки вказують на сучасні райони агломерації.

Хоча я особисто не працював у цій галузі і більш інтенсивно знайомився з ситуацією лише протягом останнього часу, за моїми особистими враженнями нові економічні підходи у цілому вказують на те, що економічне зростання наступних десятиріч у Німеччині та інших країнах з високим рівнем добробуту зароджується саме у сучасних великих районах агломерації.

Якщо результати розвитку набудуть сталого характеру, це означатиме, що ці райони агломерації забезпечують економічне майбутнє країни. Під час обговорення Нової економічної географії Ніері поставив питання: чи є агломерація благом для нас? Хоча він і не дав чіткої позитивної відповіді на це питання, доброзичлива дискусія непрямо свідчить на її користь (Ніері 2001).

б. Втрата впевненості у постійному зростанні

Можливо, зміна перспектив на рівні теоретичних міркувань не була вирішальною для зміни у ставленні до зазначеного питання з боку політиків та громадськості, але вона безперечно справила значний вплив на наукові консультації. Подібно до того, як раніше великий вплив мала теза конвергенції, протягом останнього часу у наукових колах набула поширення думка про необхідність нового теоретичного підходу. Натомість, сильнішим мотивом для політиків та громадськості було визнання того, що у середньостроковій перспективі темпи економічного зростання навряд чи будуть задовільними.

Можливо, причиною такого переконання є суміш з відчуттів та оцінок. Відчуття з деякого часу кажуть нам, що Німеччина наразі замикає колонну європейських держав. Її показники зростання протягом кількох останніх років є найнижчими. Відповідна оцінка свідчить про те, що Німеччина не виконала свої т. з. домашні завдання, необхідні з огляду на аспекти зростання. Цьому факту надається велике значення, оскільки тиск глобалізації стає усе сильнішим, тому що бар’єри для економічного зростання у рамках ЄС поступово ліквідуються (починаючи з програми внутрішнього ринку від 1991 р.), і тому що вступ до ЄС нових країн може відчутно посилити конкуренцію.

Мабуть, цілком виправдано, з урахуванням наявної ситуації робиться висновок про те, що конкурентне становище Німеччини стало несприятливим. Наразі усі засоби масової інформації переймаються питаннями на кшталт того, яке місце німецька економіка займатиме у світі через 5-10 або більше років, який рівень добробуту зможуть забезпечити собі громадяни та держава тощо. Публічний розгляд цих питань сприяв усвідомленню проблеми громадськістю, завдяки чому ставлення до цієї проблеми з боку суспільства є набагато адекватнішим, ніж заходи, яких вживають політики.

Якщо перенести ці питання на рівень регіонів, можна зробити припущення, що регіони Німеччині повинні бути належним чином підготовлені до міжнародної конкуренції (див. Ріттер 2003, частина II). Звичайно, ВНП Німеччини являє собою суму ВНП окремих регіонв, тобто саме у регіонах необхідно забезпечити передумови для досягнення прийнятних показників зростання національної економіки. Але це означає, що регіональне планування держави отримує нові завдання.

II. Висновки стосовно регіонального планування у майбутньому

a. Забезпечення існування сучасних агломерацій

Ключове питання, перед яким стоїть регіональне планування у нових умовах, можливо, можна обговорювати, визначивши, що саме являє собою успішний великий регіон у Німеччині. Згідно з результатами новітніх досліджень, цей регіон має включати у себе сучасну агломерацію. Якби я повинен був інтуїтивно побудувати певну класифікацію, я би обов’язково включив до неї Мюнхен, регіон Рейн-Майн та Гамбург, не мав би певності щодо Берліну і мав би великі труднощі з класифікацією Рурської області.

Усі наведені регіони належать до т. з. “німецьких регіонів на базі метрополій”. До цього переліку також включено Штутгарт (як утворення меншого розміру) і т. з. “саксонський трикутник” Дрезден-Галлє-Лейпціг як потенційний регіон на базі метрополії (Робочі умови 1995, стор. 28). Ця категорія є порівняно новою. Ці утворення стали об’єктом розгляду у 1995 р. після перших попередніх робіт (Орієнтири 1993). Німецькі регіони на базі метрополій “являють собою агломераційні утворення з високою щільністю населення (не менше 1 млн. чол.), економічні показники яких (конкурентноспроможність, створення додаткової вартості, економічна потужність та доходи населення) зростають особливо динамічно і які займають особливу позицію у системі міжнародних економічних стосунків і водночас найглибше інтегровані в неї” (ЗРП 2000, стор. 318)[8].

Проте, якщо розглядати поняття метрополії дифіренційовано, як це робиться у новому, розробленому на замовлення DATAR дослідженні (Розенблат 2003, стор. 4), то метрополії “світового класу” (Париж, Лондон) і навіть “великі європейські метрополії” (Амстердам, Мадрид і, з певними обмеженнями, Мілан) зовсім відсутні у Німеччині. У Німеччині наявні лише дві “європейські метрополії”: Берлін та, з певними обмеженнями, Мюнхен.

Проте, порівняння німецьких агломерацій з закордонними аналогами стало темою для дискусії у самій Німеччині. Але як можна інтегрувати агломерації до регіонального планування у Німеччині? На мою думку, потрібно плекати ці утворення як пункти кристалізації або двигуни загального економічного зростання. Це включає у себе кілька елементів.

- забезпечення взаємодії регіонального планування та регіональної політики розвитку -

Регіональне планування та політика регіонального розвитку повинні працювати в тісному зв'язку. Розвиток повинен отримувати усіляку підтримку і ні в якому разі не повинен гальмуватися. Водночас слід обережно спрямовувати його таким чином, щоб забезпечити його сталість не лише в економічному, а й в екологічному плані[9]. Велику роль при цьому відіграє бюджетна політика територій (N. N. 1999) та, особливо, забезпечення наявності вільних територій у достатньому обсязі[10]. Дуже багато окремих завдань, які повинне розв’язувати регіональне планування у регіональному контексті та, особливо, у районах з великою щільністю населення, є тісно пов’язаними з наявністю вільних територій.

Економісти можуть інтерпретувати це як конкуруючі між собою пропозиції щодо використання обмеженого ресурсу, тобто, землі. Найбільш очевидними є при цьому потреби підприємств та приватних господарств у площах для промислового використання та заселення. Задоволення цих потреб має велике значення, оскільки район агломерації повинен зберігати свою дієздатність як одне ціле задля того, щоб забезпечувати свій внесок у економічний розвиток, як буде пояснено нижче. Але активне використання відповідних територій вступає у протиріччя з досить абстрактним для непосвячених прагненням планувальників зберегти значні за площею території вільними. Те, що регіональне планування при цьому абстрактно позначає як суспільне благо, для економістів є суспільним товаром, у цьому випадку – суспільним регіональним товаром. Цей регіональний суспільний товар хочуть отримати громадяни; у цьому випадку ми кажемо, що громадяни надають йому перевагу. Це стає очевидним тоді, коли громадянам або їх дітям та онукам здається, що занадто багато земель вже забудовано, і вони, “голосуючи ногами”, обирають інші місця для проживання принаймні при зміні поколінь.

Проблема цього суспільного товару полягає саме у тому, що його цінність усвідомлюється з запізненням, а саме – лише за його відсутності. У цій ситуації представником інтересів громадян виступає регіональне планування. Якщо навіть громадяни вимагають додаткові території для задоволення своїх житлових потреб (або якщо території потрібні підприємствам, які забезпечують громадян робочими місцями), регіональне планування повинне узгоджувати, так би мовити, короткострокові приоритети громадян з їх же довгостроковими потребами, які ще не набули актуальності саме зараз, зокрема – з потребою у наявності вільних територій. Отже, у регіональному плануванні громадяни вступають у протиріччя зі своїми власними бажаннями.

- пошук варіантів вирішення проблеми “місто – навколишні райони” -

Необхідно знаходити прийнятні рішення проблеми “місто-навколишні райони”. Формат та внутрішня структура регіональних утворень навколо міст видаються невдалими в будь-якій країні. Отже, не можна сказати, що Німеччині не вдалося реалізувати певну міжнародно визнану модель, тому що її просто не існує. Натомість, в усіх країнах, також у Німеччині, випробовуються різні варіанти вирішення цієї проблеми[11].

В принципі, можна виділити три основні типи. Найстаршим типом є суто регіональні товариства з планування, спілки тощо. Головним продуктом їх діяльності є регіональний план. Середнім типом є спілки взаємодії міст з навколишніми районами, які володіють повноваженнями щодо реалізації завдань у певних галузях, наприклад – у галузі місцевих пасажирських перевезень або переробки відходів. Деякі з цих спілок виникли за ініціативою знизу або за ініціативою земель. Нарешті, нова форма утворилася у регіоні Гановеру[12]. Тут виникло регіональне утворення у формі нового типу адміністративно-територіальної одиниці.

Останній тип, можливо, є найбільш дієвим, якщо мова йде про те, щоб регіон у цілому покращував свої позиції, забезпечував спільні і скоординовані дії своїх складових частин, а також успішно брав участь у конкуренції (зокрема також міжнародній) між регіонами.

Взагалі, ключове завдання регіонального планування полягає у тому, щоб визначити, як можна забезпечити належне функціонування сучасної агломерації, яка налічує кілька млн. жителів. Виходячи з цього, слід позбутися думки про перевантаження агломерацій або районів з вищою щільністю населення. У порівнянні з Парижем чи Лондоном жодна агломерація у Німеччині не є перевантаженою, а зазначені міста є двигунами зростання національної економіки[13]. Натомість, важливим видається завдання правильного формування агломерації. Необхідно заздалегідь забезпечити можливість сильного економічного розвитку. Але водночас з цим відповідний регіон повинен залишатися “привабливим для життя” у інтересах тих, хто буде жити в ньому у майбутньому. Для досягнення такої мети доцільно також залучати найкращий закордонний досвід.

б. Децентралізована концентрація – там, де вона має шанси на успіх

Наведені вище пояснення можуть викликати враження, що на порядку денному у Німеччині стоять лише сучасні агломерації[14]. Але зараз важливо належним чином роз’яснити їх роль для того, щоб усвідомити їх значення у політичному житті, орієнтованому переважно на вирівнювання та розподіл, як у Німеччині.

Спочатку необхідно зазначити, що багато регіонів у Німеччині й без того прив’язані до агломерацій. При цьому слід мати на увазі, що тут агломерації розглядаються у широкому сенсі, тобто, до них входять також т. з. “кільця”, які розширюються з плином часу. Це є особливо важливим з огляду на сучасний розвиток. Звіт про регіональне планування 2000 констатує, що у районах агломерації відбувається постійне “розширення радіусу” (ЗРП 2000, стор. 52). Від цього процесу виграють у першу чергу сільські райони, які не входять до району агломерації. Це стосується як житлових питань, так і робочих місць. Що стосується робочих місць, то мова йде не лише про вторинний сектор, оскільки він вже давно був винесений з ядра агломерацій. Наразі відбувається також активне переміщення за межі агломерацій сфери послуг.

Приклад “прив’язки” великих регіонів до сучасної агломерації був запропонований колишнім прем’єр-міністром землі Нижня Саксонія Габріелем, коли він у цьому контексті вказав не на столицю своєї землі Гановер, а на “харизму” регіону на базі Гамбургу[15]. А наскільки саме може розширитися агломерація у майбутньому, можна зобразити у довгостроковому сценарії, який може собі дозволити вчений. У якості прикладу я обрав групу земель Берлін, Бранденбург та Мекленбург-Передня Померанія[16]. Яким є найбільш реалістичний сценарій розвитку цього регіону на наступні 20 років? Великим двигуном розвитку повинен стати Берлін з прилеглими районами. Для того, щоб зрозуміти, наскільки великим повинен бути Берлін, необхідно подивитися на Париж та Лондон, оскільки у довгостроковій перспективі Берлін повинен і може стати єдиним німецьким районом агломерації, який може потрапити в лігу зазначених європейських метрополій міжнародного значення. У такому випадку Берлін міг би чинити безпосередній вплив на більшу частину зазначеного регіону. У самому Берліні мова в такому випадку йде не про фінансову підтримку заселення, оскільки завдяки відповідному прогресу в розвитку міста заселення буде відбуватися і без цієї підтримки. Важливо спланувати район Великого Берліна таким чином, щоб ліквідувати усі перепони на шляху його розвитку. Відповідно до цих міркувань, плани по об’єднанню Берліна та Бранденбурга (а можливо і Мекленбурга-Передньої Померанії?) слід повернути до розгляду у належний час, а поки що слід радіти тому, що Берлін та Бранденбург і надалі проводять політику спільного землевпорядкування.

У цих прив’язаних певним чином до агломерацій регіонах, до яких, до речі, належить Марбург з його прив’язкою до Франкфурта (поїздка до Франкфурта залізницею або на автомобілі триває одну годину), необхідно підтримувати навколишні міста середніх розмірів для того, щоб вони могли стати новим місцем розташування для підприємств, “витіснених” з агломерацій, а також залишатися важливими населеними пунктами (включаючи тих, хто щоденно їздить на роботу до агломерацій!). Ці завдання можна вирішити, якщо регіон у цілому зростає у економічному плані.

Проте, у Німеччині залишаються фрагменти структури населених пунктів, які протягом найближчого часу не будуть здатні забезпечити такий зв’язок з великими сучасними агломераціями. У першу чергу слід назвати ті утворення, які охоплюють середні міста, які мають шанси на належний розвиток у майбутньому. Тут не видається можливим чіткий розподіл, як у випадку з сучасними агломераціями. Подібні райони існують також у інших країнах з високим рівнем добробуту. Багато з них демонструють зростання, інші занепадають економічно або починають відставати від інших регіонів з більш високими темпами зростання. У даному випадку слід розглядати кожний регіон окремо. Цитуючи Герберта Гірша, можна сказати, що кожен регіон “повинен знайти своє покликання” (Гірш 1965, стор.399).

По відношенню до цієї категорії регіонів вже не видається можливою активна підтримка абсолютно для всіх. Необхідно визначити, які саме регіони, концентровані навколо центрального міста, виявляють волю до необхідних змін, забезпечують належну кооперацію між усіма своїми складовими частинами та мають економічну базу, орієнтовану на майбутнє.

Необхідність вибору окремих регіонів випливає також хоча б з огляду на брак коштів.

в. Периферійні регіони переважно сільського типу зі слабкою структурою: необхідність забезпечення відповідними благами у мінімально необхідному обсязі

У Німеччині є кілька регіонів, особливо, у Мекленбурзі-Передній Померанії та Бранденбурзі (але також у деяких старих федеральних землях), де відсутні зазначені середні за розміром міста з потенціалом для майбутнього розвитку. Якщо регіони, наприклад, є привабливими для туризму і завдяки цьому можуть приваблювати додаткове населення та підприємства, вони, як правило, вже знайшли “своє покликання”. Якщо ж і цей потенціал розвитку відсутній, то у найгіршому випадку мова може йти лише про забезпечення мінімальних необхідних благ для населення. При цьому слід звернутися до досвіду функціонування малозаселених периферійних регіонів у інших країнах, наприклад, у країнах Північної Європи.

Г. Стосовно “балансу” між вирівнюванням добробуту регіонів та економічним зростанням

Тема цієї роботи являє собою регіональну версію проблематики, перед якою вже стоїть соціальна держава Німеччина: перед тим, як розподіляти соціальний продукт, необхідно спочатку його отримати. Подібно до інших рівнів, на регіональному рівні теж необхідно згадати про джерела зростання і плекати їх відповідним чином. Водночас з цим необхідно забезпечити, щоб найважливіші цілі розподілу виконувалися також за умов переорієнтації на зростання.

Що це означає для регіонального планування (включаючи планування регіонального розвитку)? Згаданий у назві цієї роботи баланс міг би, з моєї дуже суб’єктивної точки зору, виглядати наступним чином:

(1) Майбутнє зростання держави у цілому та її великих регіонів зокрема забезпечується сприянням (подальшого) розвитку сучасних агломерацій. Це є необхідним не в останню чергу з урахуванням аспекту конкурентноспроможності Німеччини, особливо, якщо враховувати, що демографічні зміни (які зовсім не розглядалися у даній роботі) означають додаткове навантаження на економіку країни. – Аналогічним чином необхідно працювати з регіонами, в яких можна знайти середні міста з потенціалом для майбутнього розвитку.

(2) Надходження, отримані у такий спосіб у відповідних землях та у Німеччині в цілому, можуть частково використовуватися для підтримання мінімального рівня забезпечення відповідними благами у регіонах, які наразі не мають можливостей для розвитку.

З огляду на ситуацію в цілому можна сказати, що великі дієздатні райони агломерації у Німеччині повинні забезпечувати додаткові надходження, за допомогою яких можна буде підтримувати інші регіони. Якось я назвав це “баварською моделлю”[17]. У Баварії додаткові надходження мають поступати перш за все з Мюнхена. За допомогою цих коштів Баварія може дозволити собі програми для підтримки своїх периферійних районів. Я чув як негативні, так і позитивні відгуки про цю модель. Після останньої презентації[18] було отримане запрошення написати цю роботу.

Іншим висновком є (принаймні, з огляду на недостатнє державне фінансування, але також і на необхідність підтримки агломерацій та перспективної децентралізованої концентрації) неможливість надання тривалої і однакової за обсягом підтримки усім регіонам країни. Те, що це усвідомлюють також у нових землях, випливає з дискусії у Бранденбурзі, де розглядається можливість концентрації заходів сприяння у регіонах з більшою кількістю населення (див. Tagesspiegel від 4.10.2002, стор. 15 і від 19.2.2003).

Але наприкінці я хотів би зробити ще одне зауваження[19]. Структурування регіонів, на якому базується дана робота, може створити враження, ніби регіони апріорі можуть бути віднесені до певної категорії і, таким чином, протягом тривалого часу можуть бути обмежені певними функціями. Цим недоліком відзначаються деякі підходи, які пропагують надмірний “територіальний розподіл праці”. За Хайеком, такий підхід означав би “експропріацію знань”. Незалежно від своїх особливостей регіони завжди повинні мати можливість самостійно визначати свій розвиток навіть за наявності нібито несприятливих стартових умов. Тому необхідно створювати відповідні рамкові умови для розвитку, наприклад, через доступність певних благ та знань. А у випадку, коли певний проект з розвитку видається багатообіцяючим, його необхідно підтримувати індивідуально. Той факт, що іновації, які є визначальними для загального економічного зростання, створюються перш за все в агломераціях, не означає, що іновації зовсім неможливі деінде. В усякому разі, такі відцентрові проекти роблять внесок до підвищення добробуту країни.

З цим корелюється також вимога щодо забезпечення однакових стандартів життя. Зважаючи на сильну схильність населення Німеччини до ідеї розподілу, цю вимогу слід сприймати серйозно, навіть якщо цей розподіл інколи був надмірним, як і деякі інші аспекти соціальної держави[20].

З цієї точки зору, зазначений баланс можна буде досягти протягом певного часу за допомогою зміни приоритетних цілей:

(1) У цьому випадку мета регіонального вирівнювання відступила б на задній план задля підсилення факторів, спрямованих на забезпечення економічного зростання.

(2) Якщо політикам Німеччини вдасться здійснити відповідні реформи, які допоможуть економіці країни повернутися до тривалих задовільних темпів зростання, регіональному вирівнюванню можна буде знову приділяти більшу увагу.

Використана література

Барро, Р., Сала-i-Марін, К.К., 1998, Економічне зростання, Мюнхен.

Блотефогель, Х. Х., відпов. ред., 2002, Подальший розвиток системи відносин між центром та регіонами, Звіти про дослідження та засідання Академії територіальних досліджень та земельного планування, том 217, Гановер.

Брьокер, Й., 2002, Висновки з теорії ендогенного зростання стосовно регіональної політики вирівнювання, у: Територіальні дослідження та регіональне планування, 60 випуск, стор. 185-194.

Фромхольд-Айзебіт, M., 1995, „Креативне середовище“ як двигун регіонального економічного зростання, у: Географічний часопис, том 83, частина 1, стор. 30-47.

Фуджита, M., Кругман, П., Венейблс, A.Й., 2000, Економіка у територіальному розрізі, друге видання, Кембрідж-Лондон.

Габріель, С., 2002, Політика розвитку для землі Нижня Саксонія та її громадян, у: Анхельм, Ф. E., Шнайдер, П.-Й., відпов. ред. и, нижня Саксонія майбутнього, Локкумські протоколи, № 40/02, Локкум, стор. 101-117.

Гірш, Х., 1964, Ключова економічна проблема регіональної політики, у: Юргенсен, Х., відпов. ред., Проблеми формування світової економіки. Присвячено Андреасу Предолю з нагоди його 70-річчя, Гьотинген, стор. 386-400.

Робочі умови, 1995, Умови для реалізації політики у сфері регіонального планування. Рішення конференції міністрів з питань регіонального планування у Дюсельдорфі від 8 березня 1995 р., відпов. ред. Федеральне мін-во з регіонального планування, будівництва та містобудування, Бонн.

Юніус, К., 1999, Економічна географія виробництва, торгівлі та розвитку, Кільські студії, том 300, Тюбінген.

Крігер, К., Торое, Х., Вескамп, В., 1985, Регіональне економічне зростання та секторальні структурні зміни у Європейській співдружності, Тюбінген

Кругман, П., 1998a, Що нового у новій економічній географії?, у: Оксфордський оглядач економічної політики, том 14, № 2, стор. 7-17.

Кругман, П., 1998б, Простір: остання межа, у: Журнал з питань економічних перспектив, том 12, стор. 161-174.

Майєр, Г., Тедлінг, Ф., 2002, Економіка регіонів та міст, Економіка регіонів та міст 2: Регіональний розвиток і регіональна політика, 2 видання, Відень, Нью-Йорк.

N. N., 1999, Бюджетна політика територій, Звіти про дослідження та засідання Академії територіальних досліджень та земельного планування, том 208, Гановер.

Ніері, Д. П., 2001, Про надмірність та гіперболи: Презентація нової економічної географії, у: Журнал економічної літератури, том XXXIX, стор. 536-561.

Орієнтири, 1993, Орієнтири для політики регіонального планування. Взірці для регіонального розвитку у Німеччині, відпов. ред. Федеральне мін-во з регіонального планування, будівництва та містобудування, Бонн.

Прібс, A., 2002, Регіональне формування навколо м. Гановер та його значення для майбутньої долі організаційних структур міського та регіонального характеру, у: Державне управління, 2002, том 4, стор. 144-151.

Звіт з регіонального планування 2000, відпов. ред. Федеральне відомство з будівництва та регіонального планування, звіти, том 7, Бонн 2000.

Ріттер, E.-Х., 2003, Європейський характер регіонів як передумова для конкуренції між регіонами у Європі, рукопис, Мерсбуш.

Розенблат, К., Сіцілле, П., 2003, Les villes européennes. Analyse comparative, Montpellier.

Шміц, Г., 1999, Нові моделі комунальної організації для регіональних утворень навколо міст, у: Регіон – це місто, Звіти про дослідження та засідання Академії територіальних досліджень та земельного планування, том 206, Гановер, стор. 60-72.

Циммерман, Х., 1966, Уявлення про цілі федеральної політики регіонального планування, у: Щорічне видання з соціальних наук, том 17, стор. 225-245.

Циммерман, Х., 1996, Держава загального добробуту на роздоріжжі між зростанням та розподілом, Мюнхен.

Циммерман, Х., 2003, Сталість регіонального розвитку: “важке зіткнення інтересів”, у: Ріттер, E.-Х., та Ціммерман, Х., відпов. ред., Сталий регіональний розвиток – більше ніж просто слова?, Звіти про дослідження та засідання Академії територіальних досліджень та земельного планування, том 219, Гановер, стор. 17-33.

Циммерман, Х., 2004, Агломераційні тенденції та загальне економічне зростання. Ознайомлення з новими тенденціями розвитку, університет м. Марбург, Public Finance Group

Серія документів для обговорення "Фіскальний федералізм та економічне зростання", № 5, Марбург, січень 2004 р.

[1] Цей текст було уперше видано німецькою мовою під цією ж назвою у: Міністерство внутрішніх справ землі Тюрингія, Конференція з регіонального впорядкування у Тюрингії від 5 вересня 2003, Ерфурт 2003, стор. 19-38. – Текст базується на доповіді, тому у тексті мова часто йде від першої особи.

[2] Звіт про регіональне планування містить також другу версію децентралізованої концентрації, яка стосується околиць місць з великою щільністю населення і повинна “запобігати структурній дисперсії навколишніх районів” (ЗРП 2000, стор. 315).

[3] Див. Крігер/Торое/Вескамп 1985, стор. 7 та 88 і далі, а також Барро/Сала-i-Мартін 1998, стор.30-36). Для загального огляду див. також Майєр/Тедлінг 2002, ч. 4.

[4] Для заг. огляду див. Ціммерман 2003, ч. 3, а також 2004.

[5] Див. Кругман 1998a і б, а також Фуджита/Кругман/Венейблс 2000. Для заг. огляду та критики див. Ніері 2001.

[6] Щодо подібних висновків з теорії ендогенного зростання див. Брьокер 2002.

[7] Свіні, цитовано за Фромхольд-Айзебіт 1995, стор. 37.

[8] Цікаво, що німецькі утворення не являють собою офіційно визнану категорію серед “європейських регіонів на базі метрополій” (Робочі умови 1995, стор. 27). Вони також наводяться у новітньому дослідженні з питання системи відносин між центральним та місцевим рівнями (Блотефогель 2002, стор. 298). Хоча там і не наводяться „показники-орієнтири“, але їх ознаки видаються вищою ступінню у „чотирьохступінчатій ієрархії центральних утворень“ (там же, стор. 235 і далі і стор. 247).

[9] У країнах з високим рівнем добробуту соціальний компонент, в усякому разі – у своєму регіональному розрізі, у значній мірі перекривається економічним. Див. Ціммерман 2003, стор. 22.

[10] Фрідо Вагенер, відомий вчений у галузі управління, який працював у інституті управління Шпеєр і рано пішов з життя, неодноразово казав мені, що найголовнішим завданням регіонального планування є збереження вільних територій. Якщо це вдається, то воно виправдовує своє існування.

[11] Див., напр., Шміц 1999.

[12] Для заг. огляду див. Прібс 2002.

[13] Відповідні розділи даної роботи не повинні викликати враження, ніби агломерації з ярко вираженими містами-лідерами, як у Франції чи Англії, є оптимальним рішенням. Це питання ще є відкритим у відповідній літературі. Див. Ціммерман 2004.

[14] Такий висновок може бути сприйнятий негативно у першу чергу у Тюрингії, де було представлено цю роботу, тому що ця фед. земля дійсно не має нічого спільного з усіма агломераціями, якщо не зважати на “саксонський трикутник”. Проте, проблеми, притаманні Тюрингії, не є основним предметом розгляду цієї роботи; для такої теми слід було б пошукати іншого автора. Натомість, можливості та проблеми Тюрингії слід було б додатково обговорити під час цієї зустрічі з огляду на наведені тут аргументи, які стосуються Німеччини в цілому. Не в останню чергу переважна к-сть наведених тут міркувань безпосередньо пов’язана також з цією фед. землею.

[15] Це висловлювання було зроблено під час засідання у Локкумі у січні 2002 р. У письмовій формі (Габріель 2002) воно вже не виглядає настільки радикально.

[16] Ці думки я висловив 20.2.2003 у Потсдамі на засіданні Робочої земельної спілки Берлін/Бранденбург/Мекленбург-Передня Померанія Академії територіальних досліджень та земельного планування у присутності прем’єр-міністра Плацека і вони отримали багато схвальних відгуків.

[17] Урочисті доповіді під час святкових академічних зустрічей з нагоди 65 дня народження Клауса Боркарда (Бонн, 7.3.2003) та 60 дня народження Конрада Гоппеля (Мюнхен, 23.5.2003).

[18] Див. згаданий вище захід у Мюнхені 23.5.2003 р.

[19] Я вдячний Конраду Гоппелю за свіжі ідеї, привнесені у наступні пояснення.

[20] У якості прикладу слід згадати стовідсотковий (у деяких випадках навіть вищий) ступінь фінансового вирівнювання на рівні земель та громад деяких федеральних земель.