Узагальнення
судової практики розгляду та вирішення
Волинським окружним адміністративним судом
справ за позовами Державної фінансової інспекції України ( р. р.)
ПЛАН
1. Загальна інформація.
2. Аналіз даних судової статистики щодо розгляду суддями Волинського окружного адміністративного суду справ за позовами органів Державної фінансової інспекції України.
3. Причини, що сприяли виникненню спорів, позивачем у яких є органи державного фінансового контролю.
4. Підстави скасування та зміни судових рішень Волинського окружного адміністративного суду у даній категорії справ.
5. Висновки та пропозиції.
1. Загальна інформація.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 року № 2939-ХІІ (у редакції Закону України від 16.10.2012 року № 5463-VI).
Згідно із статтею 1 зазначеного Закону здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі – орган державного фінансового контролю). Орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.
Статтями 2, 8, 10 вказаного Закону визначені головні завдання, основні функції та права органу державного фінансового контролю. Так, зокрема, головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов’язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов’язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі – підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб’єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокурора або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.
Згідно із пунктом 1 Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 23.04.2011 року № 499/2011, Державна фінансова інспекція України (Держфінінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
Пунктом 7 вказаного Положення визначено, що Держфінінспекція України здійснює свої повноваження безпосередньо та через територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, містах або міжрайонні, об’єднані в районах та містах територіальні органи, головних інспекторів у районах та містах.
При цьому, слід зазначити, що Державна фінансова інспекція України була утворена шляхом реорганізації Контрольно-ревізійного управління України (КРУ) згідно із пунктом 1 Указу Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» від 09.12.2010 року № 1085/2010 (з наступними змінами та доповненнями).
Згідно із пунктами 8, 10 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 року № 2939-ХІІ (у редакції Закону України від 16.10.2012 року № 5463-VI) органу державного фінансового контролю надається право у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства, звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів. Крім того, частинами шостою, восьмою статті 11 цього ж Закону визначено, що позапланова виїзна ревізія може здійснюватися лише за наявності підстав для її проведення на підставі рішення суду. Орган державного фінансового контролю, який ініціює проведення позапланової виїзної ревізії, подає до суду письмове обґрунтування підстав такої ревізії та дати її початку і закінчення, документи, які відповідно до частин п’ятої і сьомої цієї статті свідчать про виникнення підстав для проведення такої ревізії, а також на вимогу суду – інші відомості.
Таким чином, при зверненні до суду з позовними вимогами про стягнення у дохід держави коштів, про виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства, про надання дозволу на проведення позапланової виїзної ревізії (продовження термінів її проведення) Держфінінспекція України та її територіальні органи виступають суб’єктом владних повноважень в розумінні пункту 7 статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України), тому юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори за зверненнями Держфінінспекції України та її територіальних органів у зазначених вище випадках, встановлених Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».
На виконання плану роботи Волинського окружного адміністративного суду на перше півріччя 2013 року здійснено узагальнення судової практики розгляду та вирішення Волинським окружним адміністративним судом справ за позовами Держфінінспекції України та її територіальних органів (до 2010 року – КРУ та його територіальних органів) за 2роки.
Метою даного узагальнення є дослідження справ за зверненням з адміністративними позовами Держфінінспекції України та її територіальних органів; виявлення проблемних питань, що виникають при розгляді справ, причин, що сприяли виникненню таких спорів у 2008 – 2012 роках, найбільш характерних порушень чи неправильного застосування норм матеріального та процесуального права при вирішенні справ; вироблення пропозицій для забезпечення єдиного та правильного застосування законодавства; аналіз статистичних даних по адміністративних справах за позовами Держфінінспекції України та її територіальних органів.
Об’єктом вивчення та узагальнення були судові рішення Волинського окружного адміністративного суду, постановлені протягом 2008 – 2012 років, в адміністративних справах зі спорів за зверненням Держфінінспекції України та її територіальних органів (до 2010 року – КРУ та його територіальних органів).
2. Аналіз даних судової статистики щодо розгляду суддями Волинського окружного адміністративного суду справ за позовами органів Державної фінансової інспекції.
Згідно з даними судової статистики загальна кількість адміністративних справ за позовами Держфінінспекції України та її територіальних органів (до 2010 року – КРУ та його територіальних органів), в тому числі за позовами прокурорів в інтересах держави в особі КРУ, що надійшли до Волинського окружного адміністративного суду протягом 2008 – 2012 року, становить 105 справ, а саме:
- у 2008 році (в період з 25.11.2008 року (суд розпочав процесуальну діяльність) по 31.12.2008 року) надійшло 4 позовні заяви органів КРУ на загальну суму майнових вимог 2913,48 грн., з них: позов задоволено – 2 (на суму 777,00 грн.), у позові відмовлено – 1, закрито провадження – 1 (на суму 2136,48 грн.);
- у 2009 році надійшло 20 позовних заяв органів КРУ на загальну суму майнових вимог 1 ,43 грн., з яких: позов задоволено – 13 (на суму ,7 грн.), у позові відмовлено – 3 (на суму 284 414,72 грн.), закрито провадження – 4 (на суму ,00 грн.);
- у 2010 році надійшло 11 позовних заяв органів КРУ на загальну суму майнових вимог ,58 грн., з них: позов задоволено – 7 (на суму ,32 грн.), закрито провадження – 4 (на суму,26 грн.);
- у 2011 році надійшло 12 позовних заяв органів КРУ на загальну суму майнових вимог 2 ,31 грн., з них: позов задоволено – 11 (на суму 2 ,31 грн.), закрито провадження – 1 (на суму,00 грн.);
- у 2012 році надійшло 58 позовних заяв органів Держфінінспекції України на загальну суму майнових вимог 6 ,81 грн., з яких: позов задоволено – 36 (на суму 2 ,29 грн.), у позові відмовлено – 4 (на суму 2 ,26 грн.), позов задоволено частково – 1, залишено без розгляду – 8 (на суму ,85 грн.), зупинено провадження – 5 (на суму,81 грн.), повернуто – 2 (на суму ,00 грн.), закрито провадження – 1 (на суму 11 548,56 грн.), відмовлено в відкритті – 1 (на суму 87 666,04 грн.).
Волинським окружним адміністративним судом в період з 25.11.2008 по 31.12.2012 року по даних справах окремі ухвали не постановлялися.
Найбільшу кількість даної категорії справ – 27 розглянуто суддею , 10 справ – суддею Плахтій Н. Б., по 8 справ – суддями , , по 7 справ – суддями , , по 5 справ – суддями Андрусенко О. О., , по 4 справи – суддями , , по 3 справи – суддями Волдінером Ф. А., , по 2 справи – суддями , І.
Оскаржено до суду апеляційної інстанції рішення у 31 справі, із них – 28 постанов та 3 ухвали.
Згідно із даними судової статистики Львівським апеляційним адміністративним судом у даній категорії справ скасовано 1 постанову та змінено 1 постанову Волинського окружного адміністративного суду, залишено без змін 7 судових рішень (з яких, 4 – постанови та 3 – ухвали), в тому числі, по суддях: – 1 скасоване судове рішення (справа № 2а/0370/128/11), – 1 змінене судове рішення (справа № 2а-14481/09/0370) , – 1 залишено без змін судове рішення (справа № 2а/0370/2599/12), – 1 залишено без змін судове рішення (справа № 2а/0370/404/12), – 1 залишено без змін судове рішення (справа № 2а/0370/465/12), Плахтій Н. Б. – 2 залишених без змін судових рішень (справи № 2а/0370/378/12, № 2а/0370/1827/12), І. – 1 залишено без змін судове рішення (справа № 2а/0370/403/12), – 1 залишено без змін судове рішення (справа № 2а/0370/382/12).
Таким чином, судові рішення Волинського окружного адміністративного суду у даній категорії справ були оскаржені в апеляційному порядку у кожній п’ятій справі, при цьому, судом апеляційної інстанції переглянуто лише третину оскаржених судових рішень.
3. Причини, що сприяли виникненню спорів, позивачем у яких є органи державного фінансового контролю.
Основною причиною, що сприяє виникненню спорів даної категорії, є невиконання підконтрольними установами вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства.
Як свідчить судова практика, органи державного фінансового контролю зверталися до Волинського окружного адміністративного суду з позовними вимогами про:
- зобов’язання виконати вимоги щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства;
- стягнення коштів;
- надання дозволу на проведення позапланової ревізії (продовження терміну її проведення).
До Волинського окружного адміністративного суду за вказаний період подано 105 позовних заяв, з них:
- 60 позовних заяв про зобов’язання виконати вимоги щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства, в тому числі, відшкодування завданих державі збитків (із вказаних позовних заяв: 35 – задоволено повністю, 1 – задоволено частково, у 4 – відмовлено в задоволенні, 2 – повернуто, у 5 – зупинено провадження, у 6 – закрито провадження, 7 – залишено без розгляду);
- 34 позовних заяв про стягнення коштів (із вказаних позовних заяв: 24 – задоволено повністю, у 3 – відмовлено в задоволенні, у 1 – відмовлено у відкритті провадження, у 5 – закрито провадження, 1 – залишено без розгляду);
- 11 позовних заяв про надання дозволів на проведення позапланової ревізії (із вказаних позовних заяв: 10 – задоволено повністю, у 1 – відмовлено в задоволенні).
Вказані дані наведені також в таблиці 1.
Таблиця 1
Аналіз розгляду Волинським окружним адміністративним судом справ
за позовами органів державного фінансового контролю за 2008 – 2012 роки
Предмет позову | Перебувало в провадженні | Розглянуто позовних заяв | Зупинено провадження | ||||||||
усього | відмовлено у відкритті провадження | повернуто позовних заяв | залишено без розгляду | закрито провадження | задоволено позов повністю | задоволено позов частково | відмовлено в задоволенні позову | ||||
1 | Про зобов’язання виконати вимоги та відшкодування завданих державі збитків | 60 | 55 | - | 2 | 7 | 6 | 35 | 1 | 4 | 5 |
2 | Про стягнення коштів | 34 | 34 | 1 | - | 1 | 5 | 24 | - | 3 | - |
3 | Про надання дозволів на проведення позапланової ревізії (продовження терміну її проведення) | 11 | 11 | - | - | - | - | 10 | - | 1 | - |
Усього | 105 | 100 | 1 | 2 | 8 | 11 | 69 | 1 | 8 | 5 |
4. Підстави скасування та зміни судових рішень Волинського окружного адміністративного суду у даній категорії справ.
Статистичні дані вказують на те, що протягом 2008 – 2012 років Львівським апеляційним адміністративним судом скасовано та змінено 2 постанови Волинського окружного адміністративного суду у даній категорії справ.
1. Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 28.04.2009 року у справі № 2а-14481/09/0370 за позовом Контрольно-ревізійного управління в Волинській області до Житлово-комунального підприємства № 3 про виконання вимоги № 060-14/5423 від 23.10.2008 року про перерахування до бюджету міста коштів адміністративний позов задоволено, стягнуто з Житлово-комунального підприємства № 3 в доход бюджету міста Луцька ,07 грн. Задовольняючи заявлені вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідно до статті 15 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» законні вимоги службових осіб державної контрольно-ревізійної служби є обов’язковими для виконання особами об’єктів, що ревізуються; також скерована на адресу відповідача вимога не оскаржена і не скасована, через що є обов’язковою до виконання.
Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 23.05.2011 року (справа № 29793/09/9104) постанову Волинського окружного адміністративного суду від 28.04.2009 року змінено, позов Контрольно-ревізійного управління в Волинській області задоволено, зобов’язано Житлово-комунальне підприємство № 3 Департаменту житлово-комунального господарства і будівництва Луцької міської ради виконати вимоги Контрольно-ревізійного управління в Волинській області № 060-14/5423 від 23.10.2008 року та перерахувати до бюджету міста Луцька грошові кошти, отримані від надання в оренду майна територіальної громади міста, в розмірі ,07 грн. На думку колегії суддів, суд першої інстанції правильно по суті вирішив розглядуваний спір, однак помилково застосував норми матеріального права, через що оскаржувану постанову слід змінити шляхом викладення резолютивної частини в новій редакції. Із змісту заявленого позову вбачається, що КРУ в Волинській області просило зобов’язати відповідача Житлово-комунальне підприємство № 3 Департаменту житлово-комунального господарства і будівництва Луцької міської ради виконати законні вимоги КРУ в Волинській області № 060-14/5423 від 23.10.2008 року в частині перерахування до бюджету міста коштів, отриманих від надання в оренду приміщень, на суму ,07 грн. При цьому, вимог про стягнення грошових коштів з відповідача ним не заявлялося, мотиви виходу за межі заявлених позовних вимог судом першої інстанції не наведені. Статтею 10 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» визначено підстави, з яких органи контрольно-ревізійної служби мають право звертатися до суду із відповідними позовами, зокрема, у разі, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів. В силу статті 15 названого Закону відповідач зобов’язаний виконати обов’язкові вимоги КРУ в Волинській області, які викладені в листі № 060-14/5423 від 23.10.2008 року «Про усунення порушень, виявлених ревізією», через що способом захисту порушеного права у розглядуваному випадку слід вважати зобов’язання відповідача в судовому порядку виконати ці вимоги та вжити заходів для перерахування відповідних грошових коштів до місцевого бюджету. Суд першої інстанції правильно по суті вирішив розглядуваний спір, однак помилково застосував норми матеріального права, через що оскаржувану постанову змінено в резолютивній частині.
2. Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 22.02.2011 року у справі № 2а/0370/128/11 за позовом Контрольно-ревізійного управління в Волинській області до сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю «Луга» про стягнення коштів адміністративний позов задоволено, стягнуто з сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю «Луга» в користь державного бюджету кошти спеціальної бюджетної дотації за приріст поголів’я корів в розмірі ,00 грн. Задовольняючи позовні вимоги, судом встановлено порушення відповідачем Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для розвитку тваринництва, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.03.2007 року № 348, за якою відповідачем отримано спеціальну бюджетну дотацію за умови, що у разі зменшення поголів’я станом на 1 січня наступного року з урахуванням приросту бюджетні кошти підлягають поверненню. Відповідачем кошти повернуті не були, чим останній порушив пункт 20 зазначеного вище Порядку.
Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 25.10.2012 року (справа № 10263/11/9104) постанову Волинського окружного адміністративного суду від 22.02.2011 року скасовано та прийнято нову постанову, якою відмовлено в задоволенні позову контрольно-ревізійного управління у Волинській області до сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю «Луга» про стягнення коштів. На думку колегії суддів, суд першої інстанції неправильно застосував норми матеріального та процесуального права, які призвели до неправильного вирішення справи, а також мала місце невідповідність висновку суду обставинам справи, через що оскаржувану постанову скасовано та прийнято нову.
5. Висновки та пропозиції
За результатами проведення узагальнення справ за позовами Держфінінспекції України та її територіальних органів (до 2010 року – КРУ та його територіальних органів) за 2008 – 2012 роки слід сформувати такі висновки.
При зверненні до суду з позовними вимогами про стягнення у дохід держави коштів, про виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства, про надання дозволу на проведення позапланової виїзної ревізії (продовження термінів її проведення) Держфінінспекція України та її територіальні органи виступають суб’єктом владних повноважень в розумінні пункту 7 статті 3 КАС України, тому юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори за зверненнями Держфінінспекції України та її територіальних органів у зазначених вище випадках, встановлених Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».
Основною причиною, що сприяє виникненню спорів даної категорії, є невиконання підконтрольними установами вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства. Зверненням до суду органів державного фінансового контролю з позовними заявами, як правило, передує направлення цими органами вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та невиконання цих вимог підконтрольними установами.
Як свідчить судова практика, органи державного фінансового контролю зверталися до Волинського окружного адміністративного суду, як правило, з позовними вимогами про:
- зобов’язання виконати вимоги щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства;
- стягнення коштів;
- надання дозволу на проведення позапланової ревізії (продовження терміну її проведення).
В абсолютній більшості випадків позовні вимоги були задоволені, суд постановляв рішення про стягнення коштів, зобов’язання виконати вимоги щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства, надавав дозвіл на проведення позапланової ревізії (продовження терміну її проведення). При цьому, в одних випадках (при розгляді справ за позовами про зобов’язання виконати вимоги щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства) суди виходили із того, що вимоги щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства були пред’явленні законно, у встановленому порядку не оскаржені та не скасовані, а відтак підлягали обов’язковому виконанню, в інших (при розгляді справ за позовами про надання дозволу на проведення позапланової ревізії) – перевіряли наявність обґрунтувань підстав проведення ревізії, дати її початку і закінчення, документів, які свідчать про виникнення підстав для її проведення.
За результатами проведення узагальнення слід висловити такі пропозиції:
- довести результати проведеного узагальнення до відома суддів Волинського окружного адміністративного суду;
- обговорити результати узагальнення на оперативній нараді з суддями;
- врахувати результати узагальнення при подальшому розгляді та вирішенні справ даної категорії;
- вжити заходів щодо недопущення застосування неоднакової практики вирішення Волинським окружним адміністративним судом справ за позовами Держфінінспекції України та її територіальних органів, шляхом вивчення суддями судової практики судів апеляційної та касаційної інстанцій, інформаційних листів Вищого адміністративного суду України, проведення виробних навчань із суддями.
Суддя
29.03.2013 року
