Методика визначення розміру шкоди заподіяної порушеннями земельного законодавства що спричинили деградацію ґрунтів

ПРОЕКТ

Методика

визначення розміру шкоди заподіяної порушеннями земельного законодавства що спричинили деградацію ґрунтів.

Відповідно до статті 1 Земельного кодексу України від 25.10.2001 № 2768-III [1] (далі – ЗКУ), використання власності на землю не може завдавати шкоди правам і свободам громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі. Відповідно до статей 91 та 96 ЗКУ як власники земельних ділянок, так і землекористувачі зобов’язані підвищувати родючість ґрунтів та зберігати інші корисні властивості землі.

Відповідно до статті 35 Закону України «Про охорону земель» від 19.06.2003 [2], власники і землекористувачі, в тому числі орендарі, земельних ділянок при здійсненні господарської діяльності зобов'язані, серед іншого:

· проводити на земельних ділянках господарську діяльність способами, які не завдають шкідливого впливу на стан земель та родючість ґрунтів;

· підвищувати родючість ґрунтів та зберігати інші корисні властивості землі на основі застосування екологобезпечних технологій обробітку і техніки, здійснення інших заходів, які зменшують негативний вплив на ґрунти, запобігають безповоротній втраті гумусу, поживних елементів тощо;

· дотримуватися стандартів, нормативів при здійсненні протиерозійних, агротехнічних, агрохімічних, меліоративних та інших заходів, пов'язаних з охороною земель, збереженням і підвищенням родючості ґрунтів;

· забезпечувати захист земель від ерозії, виснаження, забруднення, засмічення, засолення, осолонцювання, підкислення, перезволоження, підтоплення, заростання бур'янами, чагарниками і дрібноліссям.

Законом України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19.06.2003 [3] виділяється такий вид правопорушень як псування земель – порушення природного стану земель, яке здійснюється без обґрунтованих проектних рішень, погоджених та затверджених в установленому законодавством порядку, забруднення їх хімічними, біологічними та радіоактивними речовинами, в тому числі тими, що викидаються в атмосферне повітря, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами, неочищеними стічними водами, порушення родючого шару ґрунту, невиконання вимог встановленого режиму використання земель, а також використання земель у спосіб, що погіршує їх природну родючість.

Відповідно до статті 52 Кодексу України про адміністративні правопорушення від 07.12.1984 [4] (далі – КУАП), псування сільськогосподарських та інших земель, забруднення їх хімічними і радіоактивними речовинами, нафтою та нафтопродуктами, неочищеними стічними водами, виробничими та іншими відходами, а так само невжиття заходів по боротьбі з бур'янами – тягнуть за собою накладення штрафу на громадян від десяти до двадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб – від п'ятнадцяти до тридцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Статтею 238-1 КУАП також визначено, що справи про адміністративні правопорушення, пов'язані з порушенням законодавства у сфері використання та охорони земель (в т. ч. за статтею 52 КУАП) розглядають органи державного контролю за використанням та охороною земель. Від імені органів, зазначених у цій статті, розглядати справи про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення мають право: Головний державний інспектор України з контролю за використанням та охороною земель і його заступники, головні державні інспектори з контролю за використанням та охороною земель Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя і їх заступники, старші державні інспектори з контролю за використанням та охороною земель і державні інспектори з контролю за використанням та охороною земель відповідних територій.

Необхідно відмітити, що для порушників земельного законодавства за статтею 52 КУАП повинна наставати не лише адміністративна відповідальність, а й відповідальність майнового характеру. Зокрема, відповідно до статті 207 ЗКУ втрати сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва включають втрати сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників, а також втрати, завдані обмеженням у землекористуванні та погіршенням якості земель. Відшкодуванню підлягають, серед іншого, втрати, завдані погіршенням якості угідь внаслідок негативного впливу, спричиненого діяльністю громадян, юридичних осіб, органів місцевого самоврядування або держави.

Потрібно відмітити, що втрати сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва компенсуються незалежно від відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, яке, відповідно до статті 157 ЗКУ та постанови Кабінету Міністрів України від 19.04.1993 № 000 «Про Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам» [5], здійснюють органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, громадяни та юридичні особи, які використовують земельні ділянки, а також органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, громадяни та юридичні особи, діяльність яких погіршує якість земель, розташованих у зоні їх впливу.

Згідно статті 209 ЗКУ, втрати сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, підлягають відшкодуванню і зараховуються на спеціальні рахунки відповідних місцевих рад у таких розмірах: Автономній Республіці Крим, обласним радам – 25 %; районним радам – 15 %; міським, сільським, селищним радам – 60 %, міським радам Києва та Севастополя – 100 %. Кошти, які надходять у порядку відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, використовуються виключно на освоєння земель для сільськогосподарських і лісогосподарських потреб, поліпшення відповідних угідь, охорону земель відповідно до розроблених програм та проектів землеустрою. Використання цих коштів на інші цілі не допускається.

Відповідно до статті 6 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19.06.2003 , до повноважень спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель належить, серед іншого, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання встановленого законодавством порядку визначення та відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва. Крім того, відповідно до статті 10 згаданого Закону, державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають, в тому числі, право звертатися до органів прокуратури з клопотанням про подання позову до суду щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва. Згадані повноваження підтверджуються абзацом дванадцятим підпункту 1 пункту 4 та абзацом дев’ятим пункту 5 Положення про Державну інспекцію з контролю за використанням і охороною земель, що затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 25.12.2002 № 000 [6].

Постановою Кабінету Міністрів України від 17.11.1997 № 000 «Про розміри та Порядок визначення втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, які підлягають відшкодуванню» [7] установлено, що розміри втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, які підлягають відшкодуванню, визначаються за відповідними нормативами згідно із затвердженим порядком.

Пунктом 3 Порядку визначення втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, які підлягають відшкодуванню, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 17.11.1997 № 000, визначено, що втрати сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, спричинені погіршенням якості земель, зумовленим впливом діяльності підприємств, установ і організацій, визначаються за формулою:

Рв = (1-К) × Нв × Пд,

де Рв – розмір втрат, тис. гривень;

К – коефіцієнт зниження продуктивності угіддя;

Нв – середній розмір втрат з розрахунку на 1 гектар, що визначається відповідно до пунктів 1 або 2 цього Порядку;

Пд – площа ділянки, гектарів.

При цьому, методично неврегульованим залишається порядок визначення «коефіцієнту зниження продуктивності угіддя». Теоретично, для його визначення мали б використовуватися показники економічної оцінки земель, яка, відповідно до статті 1 Закону України «Про оцінку земель» від 11.12.2003 [8], є оцінкою землі як природного ресурсу і засобу виробництва у сільському та лісовому господарствах і як просторового базису в суспільному виробництві за показниками, що характеризують продуктивність земель, ефективність їх використання та дохідність з одиниці площі. Зважаючи ж на те, що останній (третій) тур економічної оцінки земель колгоспів і радгоспів Української РСР був проведений у 1988 році, а його результати досить складно інтерпретувати у контексті «зниження продуктивності угідь», показники економічної оцінки для зазначеної потреби фактично непридатні.

Зважаючи на вищевикладене, на нашу думку, у якості коефіцієнту зниження продуктивності сільськогосподарських угідь (К) доцільно використовувати поправочні коефіцієнти, що запропоновані та іко [9]:

1) поправочні коефіцієнти на еродованість ґрунтів при визначенні еколого-агрохімічного стану еродованих земель (табл. 1) – у разі, якщо внаслідок діяльності власника землі або землекористувача земельна ділянка зазнала наслідків водної або вітрової ерозії;

2) поправочні коефіцієнти на кислотність мінеральних ґрунтів (табл. 2) – у разі, якщо внаслідок діяльності власника землі або землекористувача земельна ділянка зазнала наслідків закислення;

3) поправочні коефіцієнти на лужність ґрунтів степової зони (табл. 3) – у разі, якщо внаслідок діяльності власника землі або землекористувача земельна ділянка зазнала наслідків залуження;

4) поправочні коефіцієнти на засолення та солонцюватість ґрунту (табл. 4) – у разі, якщо внаслідок діяльності власника землі або землекористувача земельна ділянка зазнала наслідків засолення;

5) поправочні коефіцієнти на завалуненість (кам’янистість) поверхні ґрунту (табл. 5) – у разі, якщо внаслідок діяльності власника землі або землекористувача земельна ділянка зазнала наслідків завалунення;

6) поправочні коефіцієнти на закарстованість ґрунтів (табл. 6) – у разі, якщо внаслідок діяльності власника землі або землекористувача земельна ділянка зазнала наслідків карстоутворення.

Ґрунти і агрогрунтові провінції	Ступінь змитості або дефльованості
слабкий	середній	сильний
Дерново-підзолисті:
Західне Полісся Правобережне і Лівобережне Полісся	0,81 0,79	0,65 0,60	0,49 0,48
Світло-сірі і сірі опідзолені:
Західний Лісостеп Правобережний і Лівобережний Лісостеп	0,84 0,81	0,62 0,59	0,49 0,46
Темно-сірі опідзолені, чорноземи опідзолені та реградовані:
Західний Лісостеп Правобережний і Лівобережний Лісостеп	0,85 0,81	0,62 0,60	0,50 0,48
Чорноземи типові і вилугувані:
Західний і Правобережний Лісостеп Лівобережний Лісостеп	0,90 0,88	0,73 0,71	0,53 0,50
Чорноземи звичайні	0,88	0,71	0,50
Чорноземи південні, в т. ч. дефльовані	0,86	0,67	0,49
Темно-каштанові і каштанові, в т. ч. дефльовані	0,85	0,64	0,45
Чорноземи (в т. ч. передгірські) на елювії-делювії щільних безкарбонатних порід (сланці, піщаники тощо)	0,77	0,59	0,34
Чорноземи і дерново-карбонатні ґрунти на елювії щільних карбонатних порід (мергель, крейда, вапняк тощо)	0,77	0,53	0,29
Бурі гірсько-лісові, дерново-буроземні, буроземно-підзолисті (Карпати)	0,82	0,58	0,36
Дефльовані піщані ґрунти надзаплавних терас, дернові та чорноземовидні піщані і супіщані ґрунти	0,76	0,53	0,27

Ступінь кислотності ґрунтів	Ступінь насиченості основами, %	рНсол.	Поправочні коефіцієнти для зон
піщані та супіщані	легкосуглинкові	Середньо - та важко­суглинкові	Полісся	Лісостепу
Нейтральні	-	-	-	>6,1	-	-
Близькі до нейтральних	>60	>70	>75	5,6-6,0	-	0,96
Слабокислі	50-60	60-70	65-75	5,1-5,5	0,92	0,89
Середньокислі	35-50	40-60	50-65	4,5-5,0	0,85	0,81
Сильнокислі	<35	<40	<50	<4.5	0.74	0.71

Реакція ґрунтового середовища	рНвод.	Поправочний коефіцієнт
Слабокисла	6,1-6,5	0,95
Нейтральна	6,6-7,5	-
Слаболужна	7,6-8,5	0,92
Середньолужна	8,6-9,0	0,80
Сильнолужна	9,1-10,0	0,40
Дуже сильнолужна	10,1-12,0	0,10

Тип засолення	Ступінь засолення	Поправочні коефіцієнти для зон
Лісостепу	Чорноземно­степової	Сухого Степу
І. Засолення
Содове і змішане	Слабозасолені Середньозасолені Сильнозасолені Дуже сильнозасолені	0,88 0,78 0,59 0,31	0,85 0,70 0,40 0,25	0,85 0,70 0,40 0,25
Сульфатне та хлоридно-сульфатне	Слабозасолені Середньозасолені Сильнозасолені Дуже сильнозасолені		0,88 0,75 0,45 0,29	0,88 0,75 0,45 0,29
Сульфатно-хлоридне та хлоридне	Слабозасолені Середньозасолені Сильнозасолені Дуже сильнозасолені		0,90 0,72 0,48 0,30	0,90 0,72 0,48 0,30
ІІ. Солонцюватість
Слабосолонцюваті Середньосолонцюваті Сильносолонцюваті Солонці глибокі середні мілкі коркові	0,89 0,71 0,59 0,55 0,45 0,30 0,15	0,88 0,68 0,55 0,55 0,45 0,30 0,15	0,88 0,68 0,55 0,60 0,50 0,40 0,25

Ступінь кам’янистості	Об’єм каменів, м3/га	Поправочні коефіцієнти
Слабка	<5 5-10 10-20	0,98 0,96 0,93
Середня	20-50	0,89
Сильна	50-100	0,80
Дуже сильна	100-200 200-500 >100	0,71 0,62 0,46 0,30

Кількість вирв (воронок) на 1 га	Поправочні коефіцієнти
<10 11-20 21-30 31-50 51-70 71-90 >90	- 0,90 0,80 0,60 0,40 0,20 0,10

Із процесуальної точки зору, фіксація правопорушень, передбачених статтею 52 КУАП, має супроводжуватися порівнянням фактичного стану ґрунтового покриву земельної ділянки із тим, що був зафіксований під час останнього туру ґрунтових обстежень (зокрема, на підставі картограм агровиробничих груп ґрунтів колгоспів і радгоспів УРСР, проектів землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв) тощо).

Перевірки з питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарських землеволодінь та землекористувань, в частині виявлення фактів негативних змін у грунтовому покриві, здійснюються за підстав визначених пунктом 3 Порядку планування та проведення перевірок з питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель затвердженого наказом Держкомзему від 12.12.2003 № 000.

До проведення перевірок з питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарських землеволодінь та землекористувань, відповідно до наказу Держкомзему України від 12.12.2003 № 312 «Про затвердження Порядку планування та проведення перевірок з питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель» [10], бажано додатково залучати спеціалістів із агрохімія і ґрунтознавства, які можуть кваліфіковано здійснювати оцінку стану ґрунтового покриву земельних ділянок та ступінь його деградованості (Наприклад спеціалісти Державної служби охорони родючості ґрунтів та її територіальних органів (далі - спеціаліст).

У разі наявності висновку спеціаліста про негативні зміни у стані земель та виявлення явищ деградації ґрунтового покриву, що пов’язані із діяльність власників землі або землекористувачів державним інспектором з контролю за використанням і охороною земель складається акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства, який слід розглядати як підставу для нарахування втрат сільськогосподарського виробництва, що підлягають відшкодуванню.

Якщо вище запропоновані поправочні коефіцієнти відсутні, то шкода не нараховується.

У випадку якщо земельна ділянка зазнала негативного впливу декількох факторів (еродованість, кислотність, засоленість і т. д.), то, при розрахунку втрат, застосовується найбільший із поправочних коефіцієнтів.

Витрати пов’язані із аналізом та обстеженням грунтового покриву сільськогосподарських землеволодінь та землекористувань відшкодовуються організаціям, які його здійснювали особою що допустила зниження продуктивності сільськогосподарських угідь.

Якщо перевіркою за використанням та охороною земель сільськогосподарських землеволодінь та землекористувань, в частині виявлення фактів негативних змін у грунтовому покриві, не виявлено зниження продуктивності сільськогосподарських угідь, витрати пов’язані із аналізом та обстеженням грунтового покриву відшкодовуються за рахунок державного бюджету України.

Розглянемо, як приклад, розрахунок втрат сільськогосподарського виробництва, які підлягають відшкодуванню, власником землі або землекористувачем у Черкаській області, який своїми діями або бездіяльністю спричинив деградацію чорноземів звичайних на орних землях площею 10 га із незмитого стану до стану середньозмитих:

1) визначаємо норматив втрат сільськогосподарського виробництва (Нв) на орних землях, які підлягають відшкодуванню, в умовах Черкаської області, згідно постанови Кабінету Міністрів України від 17.11.1997 № 000 – 122,95 тис. грн. за 1 га;

2) визначаємо коефіцієнт зниження продуктивності угіддя (К), який відповідно до табл. 1 становить 0,71;

3) розраховуємо розмір втрат за формулою Рв = (1–К) × Нв × Пд:

(1 – 0,71) × 122,95 тис. грн. / га × 10 га = 356,56 тис. грн.

Таким чином, згаданий порушник земельного законодавства, який вчинив псування сільськогосподарських земель, не лише має бути притягнутий до адміністративної відповідальності, а зобов’язаний відшкодувати втрати сільськогосподарського виробництва у розмірі 356,56 тис. га.

Важливим елементом економіко-правового механізму охорони земельних ресурсів як основного національного багатства є забезпечення незворотності настання відповідальності для порушників земельного законодавства. При цьому, реальної дієвості державний контроль за використанням та охороною земель набуває лише тоді, коли до порушників застосовуються не лише заходи адміністративного впливу, а й цілком конкретні економічні санкції, за допомогою яких забезпечується відшкодування шкоди, що завдана правопорушеннями земельним ресурсам. Запропонований підхід до визначення втрат сільськогосподарського виробництва, що підлягають відшкодуванню внаслідок погіршення якості (псування) земель, дозволить підвищити ефективність державного контролю за використанням та охороною земель, а також сприятиме зменшенню випадків порушення земельного законодавства.

Перший заступник начальника

Держземінспекції іхін