Фактори ефективності регуляторної політики
Згідно закону державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності є напрямом державної політики, спрямованим на вдосконалення правового регулювання господарських відносин та адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади й суб’єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб’єктів господарювання й усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та в спосіб, встановлені Конституцією й законами України.
Як бачимо, однією з основних ознак, що характеризують державну регуляторну політику, є спрямованість на вдосконалення правового регулювання господарських відносин. І саме ця спрямованість є основою або складовою вже згаданої закономірності розвитку права.
Однак, як відомо, кількість може й не перерости в якість. Тобто велика кількість прийнятих регуляторних актів може й не забезпечити якісне регулювання господарських відносин.
Тоді виникає логічне питання: які ж насправді фактори реально визначають рівень ефективності державної регуляторної політики?
Зосередимо увагу на питанні вдосконалення правового регулювання господарських відносин, як на одній з найважливіших цілей державної політики. Зокрема, – на її реалізації шляхом удосконалення нормотворчості, яка відбувається вже в Держпідприємництва і виражається в одному з основних напрямів, результати якого й складають один з факторів впливу на якість регуляторних актів: опрацювання проекту регуляторного акта, підготовки та надання висновків щодо його погодження, а саме правовій експертизі проектів нормативно-правових актів, що є одним з основних елементів процедури їх погодження.
За визначення, наданому в законі, регуляторною діяльністю вважається діяльність, яка спрямована і на підготовку, і на прийняття регуляторних актів. Щодо підготовки й прийняття проектів регуляторних актів, то стосовно цього існує постанова Кабінету Міністрів “Про затвердження Положення про порядок підготовки проектів регуляторних актів”, де в пункті 2 встановлено, що погодження проектів регуляторних актів є одним з елементів їх підготовки.
Чи відбувається і як саме вдосконалення правового регулювання крізь призму правової експертизи проектів регуляторних актів? Наскільки відчутним у ньому є показник якості?
Це питання складає дуже актуальну проблему, пов’язану з виробленням і затверженням саме таких норм, які ефективно впливають на розвиток бізнес-середовища, в нових регуляторних актах. Зазначимо при цьому, що в даному контексті йдеться про нормативно-правові акти, які є регуляторними актами, і навпаки про регуляторні акти, що мають статус нормативно-правового акту.
Що вважається регуляторним актом
Відповідно до ст. 1 закону регуляторний акт – це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб’єктами господарювання. Це також прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб’єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
Сьогодні виникла проблема офіційного визначення поняття “нормативно-правовий акт”. Але вона потребує додатковго розгляду. В даному ж випадку ми зупинимося лише на процедурі й основних особливостях погодження проектів регуляторних актів, які мають статус нормативно-правових актів. А також на їхній ролі в процесі вдосконалення правового регулювання й підвищення якості реалізації регуляторної політики.
На що тут насамперед хотілося б звернути увагу?
Відповідно до статті 18 закону мають бути забезпечені організаційні засади здійснення державної регуляторної політики. Це означає, що центральні органи виконавчої влади та їх територіальні підрозділи, Рада міністрів АР Крим, місцеві органи виконавчої влади, за винятком спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань державної регуляторної політики і його територіальних органів, а також місцеві органи виконавчої влади з метою реалізації покладених на них повноважень у здійсненні державної регуляторної політики мають створити в своєму складі структурні підрозділи з питань реалізації державної регуляторної політики або покласти реалізацію цих повноважень на один з існуючих структурних підрозділів чи окремих посадових осіб.
Хто вважається розробником регуляторного акта
Згідно ст. 1 закону розробником проекту регуляторного акта є регуляторний орган або інший орган, установа, організація, особа чи група осіб, що уповноважені розроблювати або організовувати, спрямовувати та координувати діяльність з розроблення проекту регуляторного акта.
Однак існує проблемне питання стосовно самої розробки нормативно-правового акта і, як його результат, розробки проекта регуляторного акта. На жаль, на законодавчому рівні досі не передбачено обов’язковості залучення розробниками до роботи хоча б однієї особи з юридичною освітою. Водночас не закріплено й загальнообов’язкових вимог щодо оформлення нормативно-правового акта, яких повинні дотримуватися розробники.
Закон містить норму, згідно якої має проводитися експертиза проектів законів та інших нормативно-правових актів, які регулюють господарські відносини та адміністративні відносини між регуляторними органами та суб’єктами господарювання. Але на практиці ця норма реалізується не достатньо ефективно, оскільки проекти регуляторних актів, які надходять на погодження, перебувають на досить низькому якісному рівні – і за формою, і за змістом.
Досі залишається нерозв’язаною проблема відсутності закріпленої на нормативно-правовому рівні єдиної уніфікованої методології написання проектів нормативно-правових актів та вимог нормопроектної техніки. При цьому таку методологію повинні знати і вміти користуватися неї всі, хто мають право брати участь у процесі нормотворчості. Щоправда, є усталені методи розробки проектів законів та інших нормативно-правових актів, зокрема, якими керується Держпідприємництва під час проведення правової експертизи проектів регуляторних актів. Але вони закріплені лише в Методичних рекомендаціях щодо розроблення проектів законів та дотримання вимог нормопроектувальної техніки, схвалених постановою колегії Міністерства юстиції від 21.11.2000 р. №41 та Рекомендаціях з питань підготовки, державної реєстрації та обліку нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів державного управління, інших органів, акти яких підлягають державній реєстрації, затверджених наказом Міністерства юстиції від 12.06.2000 р. № 000/5. Однак проблема в тому, що вони мають рекомендаційних характер і не є обов’язковими для виконання. До того ж навіть не кожен з розробників регуляторних актів знає про їх існування. До речі, в електронній правовій базі “Liga” навіть не має даних про такий документ. То яким чином громадські об’єднання та незалежні експерти зможуть готувати альтернативні варіанти регуляторних актів, якщо вони не всі обізнані з вимогами до нормопроектувальної техніки?
Тим більше це важливо зараз, коли прийнято величезну кількість законів, що запроваджують відносини різної форми власності у багатьох сферах життя. А до Держпідприємництва подається на погодження дуже багато регуляторних актів з досить низьким рівнем якості.
Проаналізуємо основні недоліки проектів регуляторних актів, які подаються на погодження, зокрема, на правову експертизу, до Держпідприємництва:
в проектах даються такі визначення термінів, які суперечать термінам, визначеним чинним законодавством
- під час розробки нормативно-правових актів з метою реалізації законів в проектах не завжди детально розписано конкретних перелік вимог до суб’єктів підприємництва щодо надання пакету документів та матеріалів, наприклад, під час проведення перевірок в одному проекті відбувається дублювання фраз одного змісту, що є нелогічним та не містить смислового навантаження в проектах розробники не дотримуються вимог нормопроектувальної техніки щодо структурної побудови проекту. Наприклад, складові частини проекту частини проекту, зокрема, його розділи, не закріплюються порядковою нумерацією римськими цифрами, а пункт не закріплюються наскрізною нумерацією арабськими цифрами в проектах розробники не дотримуються вимог нормопроектувальної техніки, за якими як і пункти, так і підпункти проекту повинні починатися з абзацу.
І це лише деякі недоліки розроблених проектів регуляторних актів, що подаються на погодження до комітету. Через це Держпідприємницва або взагалі не погоджує проекти регуляторних актів, повертаючи їх на доопрацювання розробникам з обгрунтованими зауваженнями і пропозиціями, або погоджує з певними пропозиціями.
Як виявилося, більшість розробників проектів регуляторних актів взагалі не ознайомлені з Методичними рекомендаціями щодо розроблення проектів законів та дотримання вимог нормопроектувальної техніки, схваленими постановою колегії Міністерства юстиції від 21.11.2000 р. №41 та Рекомендаціями з питань підготовки, державної реєстрації та обліку нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів державного управління, інших органів, акти яких підлягають державній реєстрації, затвердженими наказом Міністерства юстиції від 12.06.2000 р. № 000/5. До того ж мають змогу бути ознайомленими з цими документами лише ті держслужбовці, що працюють у Міністерстві юстиції або пройшли підготовку у відповідному центрі.
Тоді як через незнання принципів нормотворчого процесу сьогодні розробляються неякісні нормативно-правові акти, що ускладнює правову експертизу регуляторних актів в Держпідприємницитва, адже зараз до вступу в дію закону на погодження дається лише 7 днів. Водночас існують і позитивні тенденції. Наприклад, органи виконавчі влади, які набули практики погодження проектів в Держпідприємницва, вже не припускаються помилок, на які були зауваження, проте роблять нові. Бувають і такі випадки, коли обсяг проекту регуляторного акта може сягати понад 200 сторінок ф. А4. І при цьому не надається електронний екземпляр. Зауважмо, що в тому разі, якщо обсяги проекту складають понад 100 сторінок, розробники повинні надавати його електронну версію. Все ускладнює процес правової експертизи регуляторних актів, що неминуче позначається на її якості.
Отже, можна підвести такі підсумки. Якісний показник регуляторних актів в системі нормотворення, на жаль, все перебуває на досить низькому рівні. Натомість з року в рік стрімко зростає кількісний показник. В такому разі про який ефективний розвиток права може йти мова, якщо вочевидь порушується одна із закономірностей розвитку права – закономірність переростання кількісних показників у якісні?!
Щоправда, як стало відомо, вже є певні позитивні зрушення в цьому питанні. Зараз перебуває на етапі розробки проект постанови Кабінету Міністрів України “Про затвердження правил нормопроектної техніки”. Можливо, вона стане підгрунтям для впорядкування нормативної бази та підвищення ефективності нормотворчої діяльності і, як результат, – зростання якості її кінцевого «продукту» – нормативно-правових актів, що регулюють суспільні відносини, зокрема, в сфері господарської діяльності.
Матеріал з сайту АЦ „Академія”
http://www. academia. /index. php? p_id=45&id=157
