Принцип субсидиарности как основа взаимоотношения
Российской Федерации и ее субъектов
зам. заведующего кафедрой правовых дисциплин Казанского филиала Академии труда и социальных отношений,
зам. начальника правового отдела Приволжского Управления Ростехнадзора,
кандидат юридических наук
Проведенный анализ существующих позиций на природу и содержание принципа субсидиарности в механизме разграничения компетенции, позволил автору охарактеризовать его с конституционно-правовой позиции: дать определение; раскрыть содержание; выделить основные элементы; определить критерий эффективности; сформулировать основные условия его реализации в Российской Федерации.
Ключевые слова: федеративное государство, федеративные отношения, принцип субсидиарности, взаимодополняемость, взаимозаменяемость, разграничение компетенции, централизация, децентрализация.
Principle of subsidiarity as a basis relations of the Russian Federation and its constituent entities
Tikhomirova L. A.
Assistant Head of Law Subjects Department of Kazan Branch of Academy of Labour and Social Relations,
Deputy Chief of Judicial Division of Rostekhnadzor Privolzhsky Administration,
Candidate of Law
Analysis of existing positions on nature and subject-matter of principle of sbsidiarity in distribution of powers allows the author to characterize it from the constitutional side: to give a definition, to reveal the subject matter, point out main components; define effectiveness criterion and to settle principle terms of its implementation in the Russian Federation.
Key words: federative state, federative relations, principle of subsidiarity, complementarity, interchangeability, distribution of powers, centralization, decentralization.
Вопрос о содержании принципа субсидиарности в российской и мировой науке достаточно дискуссионен. В связи с чем, различно и толкование указанного принципа. Обусловлено это многоплановостью исследуемой категории. Во-первых, субсидиарность выступает и как философское, и как социальное, и как политическое, и как правовое явление. Во-вторых, субсидиарность исследуется и как принцип федеративного государственного устройства, и как принцип развития Европейского союза. В связи с чем, по-разному определяется не только его природа, содержание, но и хронология развития.
Общепринято считать, что истоки принципа субсидиарности восходят к средневековой социальной философии. Так, впервые в традиционном понимании принцип субсидиарности появился в теории общественного устройства, европейского мыслителя Иоганна Альтузия, Генриха Буллингера вначале XVII века [1].
В католическом социальном учении эта концепция была впервые использована епископом Кеттелером и после опубликования «Rerum Novarum» (1891) [2] папой римским Львом XIII стала частью официальной доктрины. Изначальной целью указанного принципа было разрешение конфликта между личностью и обществом, которое бы избегало крайностей как индивидуализма, так и коллективизма [3]. Дальнейший вклад в теорию внесла энциклика «Quadragesimo Anno» (1931 г.) папы Пия XI, где концепция и получила название «субсидиарность»: «Должен оставаться непоколебимым следующий принцип социальной мудрости: как не дозволено, с целью передачи обществу, отнимать у отдельных лиц то, что последние могут выполнить собственными силами и мерами, так одинаково нельзя передавать более значительный (по рангу) организации то, что может быть сделано меньшими и более слабыми обществами. Нарушение этого правила послужило бы в тяжкий вред обществу, … потому что естественною целью всякого вмешательства в общественные дела является подкрепляющая помощь членам социального организма, а не их разрешение и поглощение» [4].
В современный политический оборот он был введены в первой половине XX века немецким учеными общественным деятелем О. Нелль-Бройнингом.
Практическую реализацию этот принцип получил во второй половине 20 века в ряде международных актов. В связи с образованием Европейского союза по Маастрихтскому договору 1992 года формируется принцип субсидиарности в отношении права Европейского союза. На основе этого принципа сегодня обсуждается федералистское будущее Европы.
В отношении федеративного устройства принцип субсидиарности впервые был конституционно закреплен в Германии в 1992 г.: «В целях осуществления идеи Объединенной Европы Федеративная Республика Германия участвует в развитии Европейского союза, который обязуется сохранять принципы демократического, правового, социального и федеративного государства и принцип субсидиарности …» [4].
Таким образом, на сегодняшний день в политико-правовом контексте субсидиарность рассматривается и как инструмент повышения легитимности Европейского Союза в глазах его граждан, и как механизм разграничения компетенции между уровнями власти.
В науке конституционного права по-разному раскрывается не только содержание принципа субсидиарности, который положен в основу решения проблем разграничения компетенции между уровнями государственной власти, но и собственно его природа.
Так, принцип субсидиарности определяет как принцип организации публичной власти [5]. субсидиарность определяет как «один из вспомогательных принципов в конструкции федеративного государства, обладающий собственным инструментарием» [6]. Однако, для действующей Конституции Российской Федерации, по мнению , «позиционировать субсидиарность как конституционно-правовой принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации преждевременно» [7]. Объясняет она тем, что последней в действующей Конституции России не закреплен.
По-разному раскрывается и содержание исследуемого принципа. Существующие позиции условно можно разбить на несколько групп.
В первую группу входят ученые, которые суть принципа субсидиарности раскрывают через критерий соответствия предоставляемых полномочий осуществляемым.
Так, в своем диссертационном исследовании принцип субсидиарности раскрывает как «принцип, согласно которому каждый уровень властных структур должен обладать полномочиями, достаточными для решения проблем, которые в силу своей природы или в силу своей значимости могут быть решены именно на этом уровне, причем с наибольшей эффективностью для всей системы» [8]. Указанные выводы обуславливают природу исследуемого принципа, а именно - полномочия должны осуществляться теми субъектами, которые в силу своих сущностных свойств способны эффективнее реализовать их.
Во вторую группу входят ученые, которые действие принципа субсидиарности связывают лишь с условиями децентрализации власти – согласованной передачи на нижестоящие уровни публичной власти.
По мнению «данный принцип является в определенной мере проводником идеи децентрализации власти» [9]. При этом суть принципа субсидиарности она сводит к невмешательству центральной власти в те вопросы, с решением которых в состоянии эффективно справиться власти на местах. С этих позиций полномочия передаются на уровень, максимально приближенный к населению. Раскрывая принцип субсидиарности, делает акцент на двух моментах: «с одной стороны, он призван разгрузить федеральный центр, освободить его от задач, решить которые с большим успехом и меньшими затратами способен сам субъект федерации, с другой стороны – предполагает оказание помощи со стороны федерального центра в случае, если субъект Федерации с выполнением возложенных на него задач сталкивается с какими-то трудностями» [10].
И, наконец, в третью группу можно отнести ученых, которые принцип субсидиарности рассматривают с позиции взаимодополнения и взаимозаменения властей всех уровней. Так, совершенно справедливо отмечает, что «все более ощутимой становится новая модель построения властей. Провозглашаемый в актах Совета Европы принцип субсидиарности означает взаимодополнение и взаимозаменяемость властей на межгосударственном, государственном и локальном уровнях... Поэтому в конституционном праве нужны механизмы, отражающие новую концепцию» [11].
Безусловно, все существующие концепции на природу принципа субсидиарности заслуживают право на существование. Все они, так или иначе, в большей или меньшей степени характеризуют исследуемое правовое явление, выделяя основные его элементы, цели и задачи.
Проведенный анализ вышеизложенных позиций на природу и содержание принципа субсидиарности в механизме разграничения компетенции, позволил и нам охарактеризовать его с конституционно-правовой позиции: раскрыть содержание; выделить основные элементы; определить критерий эффективности; сформулировать основные условия его реализации в Российской Федерации.
Итак, субсидиарность от лат. subsidiarius означает вспомогательный. Вспомогательный характер указанный принцип приобретает в силу взаимодополняемости и взаимозаменяемости федерального центра и регионов. Положенное в основу федеративных отношений такое взаимодействие, в свою очередь, обусловлено действием других принципов - принципа разделения властей («системы сдержек и противовесов») и принципа разграничения предметов ведения и полномочий. При этом, действующий в механизме разграничения компетенции, субсидиарность можно представить как обязательный признак принципа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти. С этих позиций исследуемый принцип будет носить производный от последнего характер.
Таким образом, обуславливая оптимальное распределение полномочий между уровнями публичной власти, взаимодействие и координация составляют содержание принципа субсидиарности.
Кроме того, по своей природе указанный принцип должен сочетать в себе такие начала как свобода, согласованность и солидарность. В литературе высказывалась позиция, что практическая реализация принципа субсидиарности возможна только при условии готовности федерального центра и регионов к согласованным действиям. И здесь нельзя не согласиться с выводом о том, что «принцип субсидиарности оставляет больше возможностей для инициативы каждой власти» [12].
Однако, в условиях российского федерализма принцип субсидиарности не получил должного конституционно-правового закрепления и практической реализации. В связи с этим отметим, что вопросам взаимодействия и координации в России было уделено некоторое внимание только в 2005 году. Получив правовую регламентацию (только на подзаконном уровне), отчасти указанные вопросы разрешались лишь между территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов России.
Что касается свободы и согласованности в действиях Российской Федерации и ее субъектов отметим следующее. Де-юре Конституция России запрещает федеральному центру вторгаться в сферу исключительного ведения субъектов России, де-факто федеральный законодатель не оставил возможности субъектам формировать не только сферу совместного ведения в пределах осуществления собственных полномочий, но и сферу ведения субъектов России. В связи с чем предоставленная субъектам России конституционная возможность осуществления опережающего правового регулирования, а также принятия нормативных правовых актов по предметам совместного ведения, на сегодняшний день не находит своей практической реализации. Кроме того, возникают определенные сомнения о допустимости свободы и солидарности органов государственной власти субъектов России в сфере исключительного ведения Российской Федерации даже при закрепленной Федеральным законом от 01.01.2001 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации» возможности передачи органам государственной власти субъектов России соответствующих полномочий Российской Федерации и их участия в осуществлении полномочий последних.
Указанное, однако, не позволяет вычеркивать принцип субсидиарности из системы взаимоотношений федерального центра и регионов, а также игнорировать его при разграничении компетенции между уровнями государственной власти.
Не соглашаясь с высказываниями о преждевременности закрепления принципа субсидиарности как конституционно-правового принципа разграничения компетенции России и ее субъектов, отметим следующее.
Во-первых, составляя основу федеративных отношений, принцип субсидиарности входит в систему общепризнанных принципов федеративного государства. Поэтому по своему определению он не может в одних федерациях отсутствовать, а в других доминировать. Правильнее было бы говорить о том, что в одних федерациях его соблюдают и обеспечивают условия его реализации, а в других - игнорируют и таких условий не создают. Нельзя перечеркнуть то, что формировалось веками лишь потому, что исследуемый нами принцип не находит формального закрепления в тексте основного закона. Однако и сам по себе принцип субсидиарности не будет реализовываться лишь потому, что он составляет основу федеративного государства. Необходимо создавать и обеспечивать условия его реализации.
Во-вторых, в действующем российском законодательстве присутствуют некоторые элементы субсидиарности, что позволяет говорить о возможности и необходимости реализации исследуемого принципа в условиях российского федерализма: передача органам государственной власти субъектов России полномочий Российской Федерации; участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении полномочий Российской Федерации; взаимная передача между органами исполнительной власти осуществления части полномочий; временное возложение на федеральные органы государственной власти полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации; взаимодействие и координацию деятельности органов исполнительной власти двух уровней. Другое дело, когда провозглашенные нормы не находят должную реализацию. В связи с этим нужно задумываться о совершенствовании условий реализации принципа субсидиарности.
Таким образом, допуская возможность реализации не всех элементов исследуемого принципа, а только некоторых из них, существующие модели федерализма в то же время не способны изменять его сущность и содержание, которые при любых условиях остаются неизменными. Иными словами – сущность принципа субсидиарности не будет меняться только из-за того, что в конкретных государствах реализуются не все, а только некоторые его элементы или создаются иные механизмы его реализации. Исходя из этого, можно привести следующие вариации реализации принципа субсидиарности в условиях разных моделей федерализма, при которых указанный принцип: 1) получает конституционно-правовое закрепление, но не реализуется; 2) закрепляется, но реализуется не в полном объеме; 3) закрепляется и успешно реализуется; 4) не закрепляется, но отдельные его элементы реализуются; 5) не закрепляется и не реализуется. Возможны и более сложные варианты. Так, например, в Российской Федерации принцип субсидиарности не провозглашается в тексте основного закона, вместе с тем отдельные его элементы находят отражение в Федеральном законе от 01.01.2001 г. , которые, к сожалению, в настоящее время не получили должной и необходимой реализации, несмотря на отдельные попытки воплощения их в жизнь. С этих позиций для России из вышеприведенных вариаций отчасти свойственна вторая и четвертая.
Основная цель принципа субсидиарности заключается в оптимальном распределении полномочий между федеральным центром и регионами, а значит – в оптимальном соотношении централизации и децентрализации. В этом проявляется его двойственный по отношению к концентрации властных полномочий характер. В связи с этим, бесспорным остается утверждение в той части, что «российская модель федерализма носит переходный характер, сочетает начала централизации и децентрализации, дуалистические и кооперативные отношения» [13].
Вместе с тем бытует мнение, что «федерализм предполагает демократическую децентрализацию, то есть автономность, самостоятельность территориальных государственных образований, имеющих собственные конституции (уставы), законодательные, исполнительные и судебные органы» [14]. Так, и указывают на три основные формы децентрализации: деконцентрация; делегирование; передача власти. В первом случае функции центрального правительства передаются региональным представительствам федеральных органов власти; во втором случае – функции перемещаются к организациям, действующим вне центральных правящих структур с определенной степенью административной и финансовой самостоятельностью; в третьем случае – осуществляется перевод полномочий от центра к субъектам федерации [14].
Однако, оптимальное соотношение государственных полномочий предполагает как децентрализованный, так и централизованный подход в распределении полномочий между органами государственной власти. В условиях российского федерализма такое оптимальное соотношение обуславливается рядом факторов: сферой соответствующего ведения; спецификой регулируемых общественных отношений; двойственным по отношению к концентрации властных полномочий характером. При этом эффективность действия механизма разграничения компетенции между федеральным центром и регионами зависит именно от заданных выше условий. Чем совершеннее пределы и сферы их регулирования, тем совершеннее и механизм разграничения компетенции.
Безусловно, от сферы ведения зависит и концентрация полномочий на соответствующем уровне государственной власти. Вместе с тем, российская модель разграничения полномочий, как мы выяснили выше, предполагает осуществление полномочий всеми уровнями власти по всем трем сферам ведения (за исключением Российской Федерации по предметам ведения ее субъектов), в отличие от дуалистической федерации, в которой органы государственной власти федерального центра осуществляют полномочия исключительно в пределах ведения федерации, а органы государственной власти региона – полномочия в пределах собственного ведения.
Кроме того, реализация рассматриваемого принципа обусловлена спецификой регулируемых общественных отношений. Иначе говоря, в конкретных сферах правового регулирования должны использоваться разные подходы к распределению компетенции: от централизованного до децентрализованного подхода в большей или меньшей степени, и наоборот - в зависимости от сферы регулируемых отношений в пределах соответствующего ведения. Юристы, политологи, историки выделяют разные этапы в истории становления и развития федеративных отношений России и ее субъектов. Вместе с тем их взгляды в части концентрации государственных полномочий за определенным уровнем публичной власти в разные для России периоды времени совпадают. Однако общий подход к распределению полномочий: от центра к субъектам и от субъектов – к центру, по отношению ко всем сферам общественных отношений по всем сферам ведения (как России, так и совместного ведения), как показала практика, ошибочен. При этом главным критерием в распределении и концентрации полномочий за тем или иным уровнем государственной власти должен являться характер регулируемых общественных отношений, обусловленный спецификой их становления и развития в России, и особенностями правовой регламентации. И он должен оставаться таковым вне зависимости от характера проводимых в России реформ.
Децентрализация точно так же как и централизация должна осуществляться не повсеместно и не навсегда. Как первое, так и второе явления – временные, и по своей сути должны обуславливаться этапами развития законодательства в соответствующей сфере. Как изменчивы отношения, так изменчиво и законодательство их регламентирующие. Именно эти факторы должны диктовать необходимость пересмотра существующих полномочий в соответствующей сфере. Однако, практика развития федеративных отношений России и ее субъектов позволяет говорить об обратном. Сначала давалась установка на централизацию или децентрализацию, а затем под нее подгонялось все российское законодательство, причем одновременно, и по всем сферам ведения. Реформы 2004 – 2007 гг. как нельзя лучше продемонстрировали такой подход. Внесение изменений и дополнений (зачастую непродуманные и поспешные) в действующие законы единым федеральным законом, на наш взгляд, создают серьезные проблемы не только в реализации законодательства, но и в выстраивании взаимоотношений федерального центра и регионов.
Таким образом, определенная веха в развитии российской государственности, обусловленная определенными трудности, пусть даже необратимыми и необходимыми на данном этапе исторического развития, не должна являться оправданием или обоснованием для применения централизованного или децентрализованного подхода в распределении компетенции между уровнями государственной власти. Используемый подход при разграничении компетенции, на наш взгляд, должен, прежде всего, и в первую очередь учитывать особенности конкретной сферы общественных отношений в соответствующей сфере ведения. Именно это обуславливает наличие разных моделей разграничения компетенции (разные подходы в разграничении компетенции) в одном государстве при наличии одной и единой для всех конституции. Следовательно, степень и форма концентрации государственных полномочий должны обуславливаться спецификой регулируемых общественных отношений в конкретной сфере ведения.
Изложенное позволяет делать выводы о том, что обусловленный особенностями российского федерализма, принцип субсидиарности в Российской Федерации не получил должного конституционно-правового закрепления и практического осуществления. Именно поэтому, на наш взгляд, большинство норм Федерального закона от 01.01.2001 г. пока лишь декларируют потенциальное поведение соответствующих субъектов правоотношений. На сегодняшний день приостановлена договорная практика разграничения предметов ведения и полномочий; «заморожена» практика опережающего правотворчества субъектов России, в должной мере не реализуются положения закона, устанавливающего возможность заключения соглашений о передаче части полномочий; отсутствует практика временного осуществления федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Вместе с тем, он является необходимым принципом федеративного государства, а значит, должен ложиться в основу взаимоотношения России и ее субъектов в целях укрепления российской государственности, а также совершенствования механизма разграничения компетенции России и ее субъектов. Надлежащая реализация исследуемого принципа в стране способствовала бы разрешению многих проблем взаимоотношения федеративного центра и регионов, в том числе в части разграничения компетенции в области охраны окружающей среды. В свою очередь, обеспечить реализацию указанного принципа можно как посредством законодательного, так посредством и договорного регулирования отношений России и ее субъектов.
Итак, в самом общем виде принцип субсидиарности можно представить как основное, исходное положение в разграничении компетенции между федеральным центром и регионами, имеющей целью оптимальное распределение полномочий между уровнями государственной власти на началах взаимодополняемости и взаимозаменяемости. Именно поэтому исследуемый принцип обладает вспомогательным (по отношению центра и регионов друг к другу) и двойственным (по отношению к концентрации государственных полномочий) характером. При этом свобода, согласованность, солидарность, взаимодействие, координация являются основными элементами исследуемого принципа, в своей совокупности составляющие его содержание. Критерий эффективности принципа субсидиарности – создание оптимальных условий для его реализации: оптимальное соотношение централизованного и децентрализованного подхода в разграничении компетенции. В условиях российского федерализма такое оптимальное соотношение обуславливается рядом факторов: сферой соответствующего ведения; спецификой регулируемых общественных отношений; двойственным по отношению к концентрации властных полномочий характером. При этом в обеспечении реализации принципа субсидиарности важное место приобретает не только законодательное, но и договорное регулирование отношений России с ее субъектами. В последнем случае важное место в разграничении предметов ведения и полномочий и в последующем их распределении должно отводится договорам о разграничении предметов ведения и полномочий и соглашениям о передаче осуществления части полномочий.
Список литературы:
[1] Федерализм, субсидиарность и европейская традиция // Казанский федералист. – 2002. - №4.
[2] Энциклика Rerum Novarum //http://ru. wikipedia. org/wiki/Rerum_Novarum
[3] Дж. Европейское сообщество: между государственным суверенитетом и субсидиарностью или иерархия против коллегиальности в управлении Европейским сообществом // Казанский федералист. – 2002. - № 4.
[4] Енгибарян контситуционное право: Учебное пособие. – М.: Юристъ, 2005. – С.195.
[5] Гаганова субсидиарности в конституционном праве: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006, с. 11.
[6] Ветров конституционного права Российской Федерации в системе федеративных отношений: автореферат дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2003. С. 21.
[7] Заметина в системе конституционного строя России / . – М.: Изд-во «ДМК-Пресс», 2010. С. 111.
[8] Биккулова субсидиарности: идейно-теоретический смысл и европейские политические реалии. – дисс. кандидата политических наук, Казань, 2000. С 5.
[9] Анисимова субсидиарности в европейском праве – дисс. кандидата юрид. наук. – Москва, 2005.с. 17.
[10] Фарукшин : теоретические и прикладные аспекты. – М.: Юристъ, 2004. С.180.
[11] Конституционное законодательство России Под ред. . М., 1999. С. 12.
[12] Большаков сусбидиарности в современном демократическом управлении: концеатуальные подходы и проблемы практической реализации – диссертация доктора политических наук, Санкт-Петербуог, 2006. – С. 21.
[13] Умнова основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 98.
[14] , Баранов отношения и политический процесс в современной России. Учебное пособие. – СПб.: Питер, 2008. С.156.
Cited literature:
[1] Huegleen T. Federalism, subsidiarity and European tradition // Kazan federalist. – 2002. – N 4.
[2] Encyclical Rerum Novarum //http://ru. wikipedia. org/wiki/Rerum_Novarum
[3] Elasar D. J. European community: between state sovereignty and subsidiarity or hierarchy vs. collegiality in government of European community // Kazan federalist. – 2002. – N 4.
[4] Engibaryan R. parative constitutional law: Teaching aids. – M.: Yuristъ, 2005. – P.195.
[5] Gaganova N. A. Principle of subsidiarity in constitutional law: dissertation abstract of candidate of law. M., 2006, p. 11.
[6] Vetrov D. M.. Sources of constitutional law of the Russian Federation in the system of federative relations: dissertation abstract of candidate of law. Chelyabinsk, 2003. P. 21.
[7] Zametina T. V. Federalism in the constitutional system of Russia / T. V. Zametina. – M.: DMK-Press 2010. P. 111.
[8] Bikkulova G. Z. Principle of subsidiarity: ideological and theoretical meaning and European political realias. – thesis of candidate of political science, Kazan, 2000. P. 5.
[9] Anisimova N. V. Principle of subsidiarity in European law– thesis of candidate of law.. – M, 2005.P. 17.
[10] Pharukshin M. K. Federalism: theoretical and applied aspects. – M.: Yuristъ, 2004. P.180.
[11] Constitutional legislation of Russia. Under editorship of Y. A. Tikhomirov. M., 1999. P. 12.
[12] Bolshakov S. N. Principle of subsidiarity in a modern democratic gverning: conceptual approaches and problems of implementation – thesis of doctor of political science, Saint-Petersburg, 2006. – P. 21.
[13] Umnova I. A. Constitutional basis of modern Russian federalism. M, 1998. P. 98.
[14] Isaev B. A., Baranov N. A. Political relations and political process in modern Russia. Teaching aids. – SPb.: Piter, 2008. P.156.
