, к.ю. н.

начальник юридического отдела Думы города Нягани

ХМАО-Югра

Судебные решения по вопросам образования в Российской Федерации

В последние десять лет было принято более пятидесяти федеральных законов, свыше ста законодательных актов субъектов Российской Федерации, касающихся регулирования тех или иных отношений в сфере образования. Естественное, что столь интенсивный процесс правового нормотворчества сопровождается выявлением большого количества коллизий и пробелов, в разрешении и восполнении которых решающую роль играет судебная практика.

При решении дел по вопросам образования суды РФ применяют и международно–правовые акты и внутренние акты РФ. Среди международных документов можно выделить следующие: Всеобщая Декларация прав человека (1948), Декларация прав ребенка (1959), Конвенции МОТ о дискриминации в области труда и занятости (1961), Конвенция ЮНЕСКО о борьбе с дискриминацией в области образования (1962), Конвенция о правах ребенка (1989), Международные пакты (1966), Рекомендация ЮНЕСКО о положении учителей (1966). К внутренним актам Российской Федерации относятся: Конституция Российской Федерации, Акты Конституционного суда РФ, Кодифицированные законодательные акты РФ (Бюджетный, Налоговый, Гражданский, Трудовой, Гражданско–Процессуальный кодексы РФ), Федеральные законы, указы Президента РФ, нормативно–правовые акты Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, Акты Верховного суда РФ и Верховного суда СССР, акты Центробанка РФ.

Всю судебную практику, сложившуюся в сфере образования можно разделить по вертикали органов их вырабатывающих.

НЕ нашли? Не то? Что вы ищете?

Судебная практика Конституционного Суда РФ, Конституционных и Уставных судов субъектов РФ. Суды данной (высшей) категории рассматривают споры по делам, связанным с толкованием конституционного права на образование и интерпретацией конституционных обязанностей и гарантий по обеспечению реализации права на образование без какой–либо дискриминации; решения по делам, связанным с правовым статусом участников образовательного процесса: работников образовательных учреждений и обучающихся, а также с имущественными отношениями в сфере образования.

Решения Конституционных судов РФ и Конституционных судов субъектов РФ оформляются Постановлениями и Определениями. Так, Определением Конституционного суда РФ от 01.01.2001 г. в целях обеспечения законных интересов лиц, не имеющих высшего образования, было выработано заключение о том, что ограничение законом прав граждан, имеющих высшее образование, в получении второго бесплатного высшего образования соответствует Конституции Российской Федерации, т. к. п. 3 ст.5 Закона РФ «Об образовании» говорит не о конституционном праве на получение высшего образования, а регулирует только вопросы оплаты второго и последующего высшего образования, в связи с чем, гражданину было отказано в жалобе. Определением Конституционного суда РФ от 01.01.2001 г. № 000–О было признано неконституционным установление носящих дискриминационный характер правил налогообложения в зависимости от организационно–правовой формы и характера (содержания) предпринимательской деятельности налогоплательщиков, в том числе дискриминация обучающихся на платной основе.

Решениями Конституционного суда РФ признается соответствие либо несоответствие (формулировка может быть следующая «не соответствующим\соотвествующим», «не противоречащим\противоречащим») Конституции страны положений норм федеральных законов и законов федерации, регламентирующих вопросы образования (как специальных, так и отраслевых нормативных актов). Например, к таким законам относятся Закон РФ «Об образовании», Федеральные законы «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», «О воинской обязанности и военной службе», «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и мораторий на их приватизацию» и др.

Все Постановления Конституционного суда РФ принимаются окончательно, обжалованию не подлежат, вступают в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно. Определения могут быть окончательными и не подлежать обжалованию по частным случаям, «по данной жалобе». Оба документа подлежат опубликованию в «Вестнике Конституционного суда Российской Федерации».

Что касается постановлений и определений Конституционных (Уставных) судов субъектов РФ, то они чаще рассматривают вопросы соответствия нормам Конституции Российской Федерации и Уставам субъекта нормативных актов субъекта по вопросам образования. Так, Постановлением Конституционного суда Республики Коми от 01.01.2001 г. было принято не противоречащим Конституции Республики Коми положение ч.4 ст.6 Закона Республики Коми «Об образовании» (ред. от 01.01.2001 г.) в части обязанности изучения языка коми как предмета во всех имеющих государственную аккредитацию общеобразовательных учреждениях Республики.

В Российской Федерации не существует практики официальной публикации сборников судебных решений по вопросам образования. Такие решения публикуются в составе практики судов по административному и гражданскому праву в виде раздела в общем сборнике судебных решений за определенный промежуток времени, либо в сборники решений конкретного суда. В 2002 г. в рамках выполнения государственного контракта № 000 от 01.01.2001 г.[1] был впервые составлен и издан сборник (неофициальная публикация) судебной практики по спорам в сфере образования[2]. Таким образом, судебные решения судов общей юрисдикции по вопросам образования не создают прецедентов реализации их положений в решениях других дел, суд только определяет вопросы применения прав в сфере образования на территории РФ. Конституционные суды РФ часто делают ссылку на принятое им решение по аналогичному делу, но такая ссылка не может являться единственным подтверждением принятому решению. Так, в период с 1992 по 2002 гг. при вынесении постановлений и определений по данной категории дел суд в каждом третьем деле ссылался на свои решения.

Судебная практика судов общей юрисдикции. Заключения судов общей юрисдикции оформляются решениями, постановлениями. Практику судов общей юрисдикции составляют решения по делам, связанным с модернизацией управления образованием, компетенцией и полномочиями органов управления образованием; с финансовыми отношениями; с защитой прав обучающихся; с причинением вреда обучающимся, воспитанникам образовательных отношений; по спорам, вытекающим из трудовых отношений с участием педагогических работников, оплатой их труда и аттестацией на право занятия должностей, с увольнением за совершение аморальных проступков. Данной категорией судов рассматриваются также дела по спорам, связанным с коммунальными льготами, предоставляемыми педагогическим работникам в сельской местности и поселках городского типа, а также по делам, связанным с пенсионными отношениями в сфере образования.

А. Практика Верховного суда РФ

Верховному суду РФ подсудны дела о признании недействительными правовых норм нормативных актов Министерства образования РФ о порядке приема в государственные образовательные учреждения высшего профессионального образования, учрежденные федеральными органами исполнительной власти. Верховный суд РФ чаще всего указывает в своих решениях на необходимость устранения допущенных судебными инстанциями (судом общей юрисдикции, кассационной инстанцией) нарушений в применении норм материального и процессуального права, и отменяет решения вышеуказанных судов в силу их незаконности и необоснованности, направляет на новое рассмотрение. Верховный суд РФ осуществляет судебный надзор за деятельностью судов общей юрисдикции и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

Отдел по работе с законодательством Верховного суда РФ ежеквартально составляет и публикует обзор судебной практики Верховного суда РФ по спорным моментам функционирования сферы образования в виде вопросов и ответов, утверждаемых Постановлением Президиума Верховного суда РФ.

Решение Верховного суда РФ может быть обжаловано в Кассационную коллегию Верховного суда РФ в течение десяти дней. Так, решением Верховного суда РФ от 01.01.2001 г. № ГКПИ00–479 был признан недействительным порядок открытия в учреждениях Банка России счетов по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности в отношении образовательных учреждений, финансируемых из государственного бюджета. К примеру, в первом квартале 2002 г. Верховным судом РФ, среди прочих, были приняты следующие решения:

1.  В силу п. 2 .ст. 779 Гражданского кодекса РФ правила главы «Возмездное оказание услуг» распространяются на услуги по обучению; на отношения по возмездному оказанию услуг образовательными учреждениями распространяются положения Закона РФ «О защите прав потребителей», но по своему характеру указанный договор не может регулироваться в полной мере нормами данного закона, а лишь в части общих правил защиты прав потребителя[3].

2.  Закон РФ «Об образовании», являющийся специальным законом, определяет отношения в области образования и регулирует вопросы создания образовательных учреждений, предоставляет право создавать образовательное учреждение нескольким лицам.

3.  Согласно п.1 ст. 52 Закона РФ «Об образовании» родители несовершеннолетних детей имеют право защищать законные права и интересы ребенка, поэтому вправе обращаться с требованиями о взыскании компенсации, связанной с инфляционным ростом расходов на питание обучающихся.

Судебной коллегии по гражданским делам суда областного уровня принимаются решения самого разнообразного свойства. Так, коллегией рассматриваются дела связанные с предоставлением льгот педагогическим работникам, пенсионными отношениями в сфере образования и т. д. К примеру, среди подобных решений можно выделить такие следующие: освобождение от должности заведующего кафед­рой за совершение аморального проступка не может соче­таться с продолжением работы в качестве доцента, в том числе в высшем учебном заведении. В приказах, положенных и основание увольнения, должны быть указания на конкретные проступки работника, выполняющего воспитательные функции; в стаж, дающий право на пенсию за выслугу лет ра­ботникам образования, засчитываются все виды педагоги­ческой деятельности в учреждениях и должностях, предусмотренных Списком профессий и должностей работников образования, педагогическая деятельность которых в школах и других учреждениях для детей право на пенсию за выслугу лет, при этом не учитывается правовой статус учреждения, и в частности, наличие или отсутствие статуса юридического лица.

Б. Решения региональных и местных судов РФ

Решения областного суда могут быть обжалованы в Верховный суд РФ через коллегию областного суда в десятидневный срок. Например, Самарский областной суд 05.04.2002 г. по заявлению Прокурора Самарской области признал недействительным и не порождающим правовых последствий со дня его издания Положение об образовательном округе на территории Самарской области, утвержденного постановлением Губернатора области от 01.01.2001 г. № 000.

Решение федерального суда района города может быть обжаловано в областной суд в десятидневный срок. Так решением федерального суда Октябрьского района г. Самары от 01.01.2001 г. № 2–1684/99 было признано недействительным итоговое заключение аттестационной комиссии по результатам экспертизы деятельности муниципального образовательного учреждения № 16, а также приказ Главного Управления образования администрации Самарской области.

Одно из самых известных судебных решений по вопросам школьного образования было принято в 2003 г. в Москве. Судебная коллегия по гражданским делам Московского городского суда от 01.01.2001 г., рассмотрев в открытом судебном заседании дело 3–191/2003 о признании частично недействительными, противоречащими федеральному законодательству Закона г. Москвы «О развитии образования в г. Москве» от 01.01.2001 г. № 25, Распоряжения Премьера Правительства г. Москвы «Об утверждении положений об общеобразовательных учреждениях, лицее в г. Москве, гимназии в г. Москве, школе с углубленным изучением отдельных предметов» от 01.01.2001 г. № 000–РП приняла решение отклонить иск о незаконности фактически конкурсного порядка зачисления детей в общеобразовательные учреждения.

Суд определил, что «право гражданина на получение образования этого уровня, не означает право на получение его в конкретном общеобразовательном учреждении». «Создан важный судебный прецедент, – прокомментировал ситуацию советник министра образования А. Пинский, – родители считают, что все школы обязаны распахивать перед ними свои двери по первому их требованию. Между тем в Законе «Об образовании» ясно сказано, что зачислением детей ведают учредители, и они могут предложить свои дополнительные условия. Особенно это касается спецшкол. Вполне естественно, что они проводят специальные тестирование или собеседования, требуют, чтоб ребенок был здоров, не каждый ученик выдержит местные нагрузки»[4]. Выдержки из дела показывают, что «…свои требования истица обосновывает тем, что эти акты противоречат федеральному законодательству, нарушают право ее дочери на образование, т. к. ставят право на общедоступность дошкольного и основного общего образования в зависимость от наличия или отсутствия свободных мест в образовательных учреждениях и организациях. Истица не представила суду доказательств нарушения ее прав оспариваемыми нормами закона. Как видно из материалов дела, дочь заявительницы родилась 02.07.1999 г. В соответствии с ч. 2 ст. 19 Закона РФ «Об образовании» обучение ребенка по программе начального общего образования, в том числе в школе с углубленным изучением отдельных предметов, начинается с достижения ребенком возраста 6, 5 лет при отсутствии противопоказаний по состоянию здоровья, но не позже достижения им возраста восьми лет. Поскольку дочь заявительницы не достигла к тому момент законодательно установленного возраста для получения начального общего образования, ее права, по определению суда, не нарушены ч. ч. 6, 7 ст. 6 Законом г. Москвы «О развитии образования в городе Москве». Верховный суд РФ решением от 01.01.2001 г. не удовлетворил кассационную жалобу, оставив решение Мосгорсуда в силе. Это исключительно важный судебный прецедент, ясно показывающий, что организация того или иного отбора детей в школы (в том числе в старшие профильные), при условии, что ребенку предоставляется возможность получить образование данного уровня в ином общеобразовательном учреждении (а ответственность за предоставление такой возможности лежит на учредителе) на данной территории.

27 января 2003 г. Верховный Суд РФ при­нял вступившее в законную силу решение № ГКПИ02–1399 о соответствии норм типовых положений о дошкольном образовательном учреждении и об образовательном учреждении для детей дошкольного и младшего возраста требованиям ст. 43 Конституции РФ, ст. 9, 12 и 17 Закона РФ «Об образовании» других федеральных законов в части гарантий прав детей и их родителей на общедоступность и бесплатность дошкольного образования, в со­ответствии с которым было признано правомер­ным взимание родительской платы за содержа­ние детей в дошкольных образовательных учреждениях. Правоприменительная практика раздели­ла понятия гарантированного Конституцией Российской Федерации бес­платного образования и платных услуг по со­держанию детей в образовательных учреждениях[5]. Вместе с тем, правоприменительная практика свидетельст­вует о том, что существование оспариваемых норм повсеместно означает введение обязатель­ной родительской платы за содержание детей в образовательных учреждениях, реализующих об­щеобразовательные программы дошкольного уровня. Размер указанной обязательной платы устанавливается главами муниципальных образо­ваний и варьируется разных муни­ципальных образований РФ, о чем свидетельст­вуют прилагаемые к жалобе тексты постановле­ний исполнительных органов муниципальных об­разований, что противоречит положению ст. ст. 19, 43 Конституции Российской Федерации, устанавливающих ра­венство прав граждан на получение бесплатного и общедоступного дошкольного образования. В обоснование доводов заявителя приведены следующие положения:

1. Ни одним Типовым положением о типах образовательных учреждений не предусмотрено взимание родительской платы за содержание де­тей в муниципальных и государственных образо­вательных учреждениях. В соответствии со смыслом оспариваемых норм родители обязаны оплачивать содержание своих детей в образовательном учреждении, реализую­щем программы дошкольного образования, то есть оплачивать объем услуг дошкольного образова­тельного учреждения по созданию условий для по­лучения детьми дошкольного образования.

2. В со­ответствии с п. 2 ст. 1 Конвенции ООН «О борьбе с дискриминацией в области образования», принятой 14.12.1960 г., понятие «образо­вание» включает в себя и условия, в которых оно ве­дется. В то же время, преамбула Закона РФ «Об образовании» ус­танавливает, что под образованием понимается це­ленаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства. Кон­ституция гарантирует бесплатность дошкольно­го образования, то есть бесплатность содержания детей в образовательных учреждениях в процессе получения ими образования.

3. Повсеместно применяются некон­ституционные положения по вопросам защиты прав обучающихся. В частности, это касается По­становления Верховного Совета РФ от 01.01.2001 г. № 000–1 «Об упорядочении платы за содержание детей в детских дошкольных учреж­дениях и о финансовой поддержке системы этих учреждений», устанавливающее ограниченный размера платы, взимаемой с родителей, в разме­ре от 10 до 20 процентов затрат на содержание ребенка в данном учреждении. Затем был введен в действие Закон РФ «Об образовании», ст. 5 ко­торого устанавливает общедоступность и бес­платность дошкольного образования.

4. Указанное Постановление от 01.01.2001 г. содержит неконституционную дискрими­национную градацию семей по признаку на­личия или отсутствия в семье троих детей. Оспариваемые нормы противоречат и иным федеральным законам. Так, в соответствии со ст. 6 ФЗ «Об основных принципах органи­зации местного самоуправления», ст. 87 Бюджетного кодекса РФ, ст. 12 ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» организация, содер­жание и развитие муниципальных учрежде­ний образования финансируются исключи­тельно из местных бюджетов. Обжалуемые нормы противоречат ст. 12 Закона РФ «Об образовании», определяющей, что образовательные учреждения, к каковым от­носятся и дошкольные ОУ, не оказывают платных социальных услуг, поскольку в. соответствии со ст. ст. 1, 4, 12, 13, 18 ФЗ «Об основах социального обслуживания населе­ния в РФ» от 01.01.2001 г. № 000, социальные услуги оказываются лишь лицензированными социальными службами и лишь несовершеннолетним, на­ходящимся в трудной жизненной ситуации. Образовательные же учреждения к таковым не относятся. Федеральным законом не предусмотрено оказание социальных услуг дошкольными образовательными учрежде­ниями.

5. В соответствии с п. 4 «Санитарных правил содержания дошкольных учреждении» от 20.03.85 № 000–85, в зависимости от по­требностей населения, длительность пре­бывания в дошкольном образовательном учреждении может быть любой.

6. В соответствии со ст. 28 ФЗ «О санитар­но–эпидемиологическом благополучии на­селения» в дошкольных образовательных учреждениях должны осуществляться меры по профилактике заболеваний, сохранению и укреп­лению здоровья обучающихся и воспитанников, в том числе по организации питания.

7. В соответствии с п.1 ст.12 Закона РФ «Об образовании» образовательным является учреж­дение, осуществляющее образовательный про­цесс, то есть реализующее одну или несколько образовательных программ и (или) обеспечива­ющее содержание и воспитание обучающихся, воспитанников, а на основании п.2 ст. 18 названного Закона государство гарантирует финансовую и материаль­ную поддержку в воспитании детей раннего детско­го возраста, обеспечивает доступность образо­вательных услуг дошкольного образовательно­го учреждения для всех слоев населения.

Таким образом, взимание родительской платы противоречит п.2 ст.18 Закона РФ «Об образова­нии», так как ставит в зависимость возможность посещения детского сада и получения дошкольного обра­зования в учреждениях данного типа, их доступность в зависимость от внесения родительской платы за содержание де­тей в период пребывания в детском саду с целью получения ими образования.

Кассационная коллегия Верховного Суда РФ признала законным данное решение в Определении № КАС 03–137 от 3 апреля 2003 г[6], мотивировав решение тем, что на основании полного государственного обеспечения осуществляется содержание в дошкольных образовательных учреждениях только детей–сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законных представителей), о чем свидетельствует п. 9 ст. 50 Закона РФ «Об образовании».

В. Решения Высшего Арбитражного суда РФ

и Арбитражных судов субъектов федерации

По вопросам правосубъектности образовательных учреждений, учредительными документами образовательной организации, государственной регистрацией, лицензированием, выходом из состава учредителей много принято постановлений кассационной инстанции Федерального Арбитражного суда РФ. Суд этой категории осуществляет судебный надзор за деятельностью иных арбитражных судов и дает разъяснения по вопросам их судебной практики. Постановлениями кассационной инстанции Федерального Арбитражного суда округов и арбитражными судами областей решаются споры, вытекающие из права собственности и иных вещных прав образовательных учреждений и их учредителей, споры, связанные с арендными отношениями, с защитой прав потребителей – участников образовательного процесса. Постановлениями Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ рассматриваются вопросы субсидиарной ответственности учредителя по обязательствам образовательного учреждения, споры, связанные с финансовыми, налоговыми отношениями в сфере образования.

Помимо нормативных актов органов власти РФ, применяемых судами общей юрисдикции при принятии решений, Арбитражные суды РФ также применяют Акты Высшего Арбитражного суда РФ.

Реалии взаимоотношений образовательных учреждений с органами власти разных уровней в РФ приводят к появлению многочисленных судебных разбирательств, и такого же количества курьезов в решениях судов. Например, Арбитражный суд Ивановской области рассмотрел за период 2003–2004 гг. более десяти жалоб государственных профтехучилищ на незаконные акты органов регионального казначейства. Во всех без исключения случаях суд принял сторону образовательных учреждений. Решения суда казначейством не обжаловались[7]. В одном из таких решений[8], суд частично удовлетворил требования государственного образовательного учреждения профессионального тех. училища о признании недействительным постановление Управление федеральным казначейством Министерства финансов РФ по Ивановской области, обращаясь к нормативной поддержки своего решения указал на Закон РФ «Об образовании» как на «действовавший отраслевой закон, который предусматривал самостоятельность образовательного учреждения в расходовании финансовых и материальных средств».

Автор присоединяется к мнению о том, что попытка отстоять свою хозяйственную автономию образовательными учреждениями при помощи авторитета судебной власти, является одной из неутешительных для образовательной отрасли. Номинально дарованное образовательным учреждениям в 1992 г. Законом РФ «Об образовании» право самостоятельного распоряжения внебюджетными средствами было ограничено введением в действие Бюджетного кодекса РФ. И, если до 01.01.2000 г. имущественная самостоятельность образовательных учреждений была повсеместно ограничена противоправно навязанных централизованных бухгалтерий, то теперь эти функции вполне легально выполняются теми же централизованными бухгалтериями в штате распорядителей бюджета на основании норм Бюджетного кодекса.

Судебная практика относится к тем немногим понятиям в правовой науке, по которым выска­зываются самые противоречивые точки зрения. Не только российские, но и зарубежные ученые–юристы до сих пор не могут договориться о его правовой природе. Две наиболее крупные право­вые семьи – романо–германская и англосаксон­ская – традиционно расходятся именно в вопросе о признании судебной практики источником пра­ва. Тем не менее, возникает вопрос, насколько различна природа судебной практики в правовых системах.

Еще со времен римского права судебное правоположение признавалось, если оно подтверж­далось несколькими судебными решениями. То, что суды в течение определенного времени сле­довали выработанной ими же позиции, позволяло надеяться, что и в дальнейшем они будут ее при­держиваться. Проверка временем являлась луч­шим доказательством обоснованности введения правоположения и гарантией его стабильности. Из такого подхода вытекало, что только не­сколько судебных решений могут устанавливать правоположение. В результате вырабатывалось понятие «устоявшаяся судебная практика» (settled jurisprudence, jurisprudence constant). Данное положение получило различное разви­тие в странах «общего права» и романо–германского права[9].

Понятие «судебная практика» в России синонимично понятию «судебный прецедент». Но, судебный прецедент – не источник права в России, традиционно относящейся, к системе Романо–германского права. Прецедентного права, особенно в сфере образования наша страна не приемлет. Другое дело – особый статус судебного решения Конституционного суда РФ. Факт правотворчества судебных органов в России признается практически бесспорно, и очевидно, что норма поведения, вырабатываемая высшими судебными инстанциями страны, должна находить применение в общественной и правовой жизни. И она находит такое применение. Конституционный суд РФ, Верховный суд РФ и Высший Арбитражный суд РФ при рассмотрении очередного дела принимают во внимание решения, принятые ими ранее, и, даже, ссылаются на них в резолютивной части решения. Тем не менее, к данным случаям не применимо понятие «устоявшаяся судебная практика». Практики судебных решений по вопросам образования в РФ не существует, есть – решения Конституционного суда РФ в данной сфере, принимаемые в расчет другими судами при вынесении решений.

[1] Приказ Министерства образования Российской Федерации от 01.01.2001. № 000 // Официальные документы в образовании. – 2002. № 29.

[2] Судебная практика по спорам в сфере образования: В 2 ч.: Серия «Библиотека Федеральной программы развития образования» / Сост. . М.: Изд. Дом «Новый учебник». – 2003. – С. 210.

[3] Обзор судебной практики Верховного суда РФ за I кв. 2002 г. Постановление Президиума Верховного суда РФ от 01.01.2001 г. // Сборник судебных решений…

[4] В 1–й класс – через суд? // Комсомольская правда. 4 ноября 2003 г. № 000.

[5] Образовательное право. Конституция России продолжает оставаться декларативной // Управление школой (приложение к «1 сентября») . 1–7 августа 2003 г. № 29.

[6] ОвД. Межведомственный информационный бюллетень. 2003. N 14.

[7] Статистика судебных решений // Управление школой (Приложение к газете «1 сентября»). 1–7 августа 2003 г. №

[8] Решение Арбитражного суда Ивановской области от 01.01.2001г. по делу № 000/5, 1243/5к // Сборник судебных решений…

[9] Богдановская прецедент – источник права? // Государство и право.- 2002. № 12.